司法行政化[小编推荐]_司法行政化概念

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司法行政化，又称审判工作行政化，主要是指人民法院系统内部在审判活动和法官人事管理中借用行政管理模式，将审判权与行政管理权混同，从而使审理案件的法官不能依法独立行使审判权。

（二）司法行政化的具体表现及其危害性

司法行政化在实践中主要表现为:

1、法官身份不独立。长期以来，法官的身份独立在我国未受到应有的重视，有关方面的保障措施也极少。1995年颁布的《法官法》虽然第一次将法官从国家公务员序列中分离出来，建立了单独的法官管理制度，使之在一定程度上朝着法官“身份独立”迈进了一大步，但该法没有规定法官职务的终身制、不可更换制，对法官的惩戒也没有规定严格的程序，法官实际上处于一种不安定状态。在薪俸方面，法官的工资是比照同级公务员的标准支付的，毫无优待可言。

2、法官的权利义务与公务员一致，担任法官没有职业荣誉感。法官是行使国家审判权的审判人员，责任重大理应受到社会的敬重。但若把《法官法》与《国家公务员条例》稍加比较便不难看出，法官与公务员在管理、考核、奖励、培训等方面毫无二致。

3、法官有职无权，审理权与裁判权分离的问题没有得到根本解决。在过去相当长的一段时间内，法官只有审理权，没有裁决权，案件审理后往往要向庭长、院长汇报，院长认为如有必要还再提交审判委员会讨论决定，而且审判委员会作出的决定，合议庭必须服从，法官变成了事实上的“审讯员”。近年来，随着审判方式改革的不断深化，法官有职无权的状况有了较大改善，法官定案的比例不断上升，但是，某些法院仍有一些内部不成文的规定，如对领导交办（关心）案件、涉府案件和二审改判案件必须由院、庭长拍板定案的做法还依然存在。

4、法官等级森严，彼此之间存在行政隶属关系。我国《法官法》规定法官设置四等十二级，每等级基本上对应着一定的行政级别，许多法官之间的关系实际上是行政隶属关系，担任较高级别的院长、庭长同时也是较低级别法官的行政长官。下级法官为了自身升职、调任、奖励、加薪等方面的利益，在审判时不可避免地受制于其上级领导，法官对院长、庭长以及由院长、庭长组成的审判委员会的依赖与顺从也就顺理成章了。

5、案件请示制度久盛不衰，影响了下级法院独立行使审判权。从宪法规定看，上、下级法院之间是监督关系，但长期以来法院系统一直沿袭着行政化的审判运行机制和管理模式，且有的法院为避免二审改判或发回重审，对一些案件也主动向上级法院请求，形成了上级法院对下级法院正在审理的案件下指示、作指导的现象，这就影响了案件审理法院的独立裁判，使形式上的二审终审成为事实上的一审终审。如我市某些基层法院，一年内有几十件案件向上级法院书面或者口头请示。

实践中，司法行政化带来的弊端和危害性是显而易见的:其一，案件经过层层请示审批，有的要由本院审判委员会讨论决定，有的甚至最后要由上级法院决定，往往使得案件无法在审限内审结，影响了司法效率，加大了诉讼成本，使当事人的合法权益得不到及时保护，危害了司法公正；其二，有的案件层层把关，集体负责，而一旦发生了错案，各自应负的责任又难以分清，使得错案责任追究制难以推行；其三，既然法官只负责审案，而不负责定案，法官就会形成依赖心理，而没有责任感，庭审流于形式，审判质量难以保证，法官的素质也难以提高；其四，法官的身份缺乏制度保障，薪俸偏低，同法官肩负的职责不适应，不利于法官保持必要的中立，容易滋生“人情案”、“关系案”、司法腐败等违法现象，影响人民法院的司法权威和司法公信力。

克服司法地方化、司法行政化问题的几点建议

司法地方化、司法行政化问题影响了独立审判（司法独立）原则的贯彻实施，而司法独立则是司法公正的必要前提。党的十五大确定了依法治国基本方略，并提出了推进司法改革，保证司法机关独立公正地行使审判权的政治任务。尤其是我国加入世贸组织后，世贸组织的法制统一性原则与司法独立原则对人民法院的审判工作、司法改革都提出了更新更高的要求，这就使得解决司法地方化和司法行政化问题成为迫在眉睫的现实任务。入世后应采取哪些措施克服和消除司法地方化司法行政化，我们认为，克服司法地方化，主要是解决法院外部的依法独立审判问题，克服司法行政化，主要是解决法院内部法官的依法独立审判问题。就法院外部而言，要进一步加强法制教育，根除人治意识，强化法治意识。更为重要的是，全国人民代表大会及其常委会要在坚持党的领导的原则下，通过适时修改《宪法》、《人民法院组织法》、《法官法》及三大诉讼法等相关法律，改革我国现行司法制度和法院体制、法官制度及审判运行机制，从制度上保证地方各级人民法院及人民法官依法独立行使审判权。就法院内部而言，必须进一步深化法院改革，增强法院依法独立审判、抗御非法干扰，维护国家法制统一和尊严的能力。根据上述情况，克服和消除司法地方化、司法行政化，主要应从以下方面入手:

（一）改革法院现行体制，确保法院依法独立审判

目前的当务之急是要改革法院现行体制，使法院脱离同级政府的限制，保证审判权的行使不受地方行政机关的干涉，维护国家审判权的统一。法院体制改革主要包括法院设置、人事管理及财务管理三个方面。

第一，改革法院建置，设立独立的司法辖区。应避免按照地方行政区划设立法院，使地方误认为法院是地方政府的当然组成部分，建议以司法辖区的独立划分作为改革的突破口，使司法辖区不与现有的行政区划重叠，在独立的司法区域内建立高级、中级和基层法院，使地方法院与地方行政区划脱钩。

第二，改革法院人事管理制度，将地方法院法官的任免权提升到上级人大及其常委会。就法院人事管理体制改革，专家们提出了许多大胆的改革方案，目前比较流行的说法是“借鉴银行、铁路、军队的体制，人财物由中央统管”①和“在人、财、物方面由中央政府授权最高人民法院集中统一管理”②等。这些方案对于从根本上改革我国司法体制现状，摆脱司法机关对地方的依赖，避免审判权“地方化”，无疑是有积极意义的。但是我们认为，若实行这种简单的下级服从上级的垂直管理体制，虽避免了司法地方化问题，但又将陷入司法行政化的“怪圈”，因此人民法院的体制改革应根据我国国情，渐进、有序地进行。比较切合实际的做法是建议全国人民代表大会修改现行宪法，明确规定地方法院由上一级人民代表大会选举产生，并向它负责，报告工作，受它监督。同时，将地方法院法官的任免权提升到上一级人大及其常委会。即由全国人大及其常委会选举和任命最高法院和高级法院的院长和审判员，由省级人大及其常委会选举和任命中级法院的院长和审判员，由地（市）级人大及其常委会选举和任命基层法院的院长和审判员，这样可以提高法官审判案件时的抗干扰能力。党管干部也应由块块管理为主改为条条管理为主。建议实行法院党委制，最高法院和省级法院都应成立党的委员会，以便加强党的领导。最高法院党委成员由党中央选配和管理；省级法院党委成员由最高法院党委主管、省委协管；中级法院党组成员由省级法院党委主管，地（市）委协管。基层法院党组成员由中级法院党组主管，县（区、市）委协管。上下级法院之间的审级关系，仍按照法律规定，是监督关系而不是领导关系。

第三，改革法院经费管理体制，加强司法的经费保障。司法经费开支是必须支出的正当的司法成本，是解决纠纷、维护社会稳定、促进经济发展的必要代价，属于国家预算开支的一部分。充足的经费保障是确保司法公正、高效、廉洁的重要物质保证。关于法院经费管理改革，专家学者提出了一些方案:“第一，全国所有法院的经费由中央财政支付，预算编制由最高人民法院负责。预算草案送政府协调后（不得减少或推翻），直接由立法机关审议、批准，由国务院和最高人民法院执行。第二，全国法院的业务经费由中央支出，行政经费由地方支出。第三，根据法院所承担的地方司法事务和国家司法业务的多少，确定预算比例，分别支付”③。我们认为，由于目前我国各地经济发展水平不平衡，各地方财政状况不同，各地法院办案的工作量也不同，从既要保证各地法官正常的工资支付，又要保证各地法院正常工作业务经费开支需要的原则出发，法院经费管理体制应改为地方各级法院的行政经费（人头费）统一由中央财政支付，业务经费统一由省级地方财政根据本省三级法院的工作需要支付。

（二）改革现行审判运行机制及法官管理制度，确保法官依法独立审判

法院独立与法官独立是独立审判原则的共同要求，反映的是法院集体和成员之间的关系。法院整体独立是法官个体独立的前提，没有整体上的独立，个体独立就失去了保障，但法院审判权的行使毕竟是通过法官的具体执法活动来实现的，没有个体的独立，那么，法院整体所追求的目标棗司法公正也必然会受到影响。因此，首先应修改《宪法》，将《宪法》第一百二十六条修改为“人民法院和人民法官依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。同时，还应修改三大诉讼法及《法官法》等有关法律，改革现行审判运行机制及法官制度，保障法官依法独立行使审判权。

第一，改革现行审判运行机制，建立审判管理的主导地位，保障审判权行使的合法性。

1、改变现有的案件审批制。将独立审判的主体明确定位于法官，建立法官个人负责制，形成以法官为中心的审判运行机制。庭长、院长对案件的监督不再是通过审批来完成，而是通过加强业务培训、参加庭审、旁听公开开庭等方式指导法官办案，监督法官办案；法院领导可以通过直接担任案件的审判长或者主审法官来履行对重大案件的监督职责。

2、改革审判委员会的职能。审判委员会的首要职能应该是总结审判经验，其次才是讨论重大的或者疑难的案件，但实践中大量的时间用在讨论具体案件上，这不仅不符合法律赋予审判委员会的职能，而且影响到审判独立和效率，使审判权责难以统一。针对这种状况，理论界有的学者提出要取消审判委员会讨论决定案件制度④，有的学者认为，改革应在保留审判委员会讨论决定重大疑难案件制度的前提下，通过改革审判委员会的工作方式，强化责任监督等措施来进行。我们认为，由于现阶段我国审判人员的素质还达不到法官审判案件完全独立的要求，因而审判委员会讨论重大疑难案件的制度不能取消，特别是担负死刑案件审理的中、高级法院，决不能轻易取消审判委员会，但各级法院应对讨论案件的范围加以明确的限制，并逐步缩小。同时要根据本地实际情况，进一步强化合议庭职责，还权于合议庭，提高当庭宣判率，减少审委会讨论案件的数量。此外，可以建立审委会成员参加或组成合议庭直接开庭审理重大疑难案件的制度。

3、逐步取消下级法院对上级法院的案件请示制度。既然是独立审判，就应当是审判机关和审判法官独立自主作出裁判。本级法院决定不了的案件应当按少数服从多数的原则定案，上级法院不得对下级法院正在审理的案件作出批示、答复。

4、全面落实法官违法办案责任追究制。在将独立审判审判落实到法官个人，确立法官在诉讼中独立的地位和权力的同时，要明确法官的责任，只有这样才能最大限度地防止法官权力因过大而腐败，确保司法行为公正、合法。目前我国部分地区的人民法院开始试行了违法办案责任追究制，但就全国来说，还没有一部违法办案责任追究的统一立法。因此，现阶段应对违法办案责任追究制的有关内容尽快以立法的形式作出详细规定，明确规定违法办案责任追究的范围、违法办案的界定标准，违法办案的责任及归责原则、责任划分的标准、追究的程序等。只有这样，在对法官的违法办案行为进行追究时才有法可依，便于操作。需要强调指出的是，在界定违法办案范围时，标准一定要严格，不能无限扩大违法办案的范围，以免影响法官独立审判的积极性。

第二，改革现行法官制度，真正建立法官的主审地位，保证其依法独立公正行使审判权。

1、严格法官任职资格。法官的基本条件应该是具有大学本科以上法律专业知识和至少5年以上司法实践经验的高层次法律人才，使法官队伍成为由法律专家构成的精英化职业群体，而不是行政人员、公务员或一般干部队伍。同时，强化法官自身的政治素质、思想素质和职业道德素质，使法官在知识背景、训练方法、职业利益和道德水平上相一致，取得共同点，这种共同点能够造就法官对案件的适用法律问题更多地产生内部的自然统一与和谐，强化法官的职业责任和权威，使法官能够顶住来自社会各方面的不正当干预。

2、改革法官选任办法。法官应从通过全国统一司法考试的人中择优选拔，然后任命其担任法官助理，在担任法官助理满若干年后，经考核合格，方可任命为正式法官。上级法院的法官应逐级从下级法院的法官中鳞选，初任法官原则上应该从基层法院干起，不宜直接在上级法院任职。同时，要实行法官定额制度，根据人口数量和办案数量的情况，规定各个法院配备的法官职权，并分别建立法官序列、书记员序列、司法警察序列、司法技术专业人才序列、行政管理人员序列，避免法院工作人员全部法官化的现象，以确保法官质量。

3、完善法官保障制度。具体来说要实现“三个保障”:一是待遇保障。给予法官高于一般公务员和法院其他工作人员的地位和待遇，使法官享有较高的工资津贴、福利、休假和社会保障等待遇，不受非法利益的左右；二是经费保障。财政预算要充分保证法官的办案和办公经费，以杜绝利益驱动，确保司法公正；三是职权保障。法官依法履行职权受法律保护，其依法进行的职务活动，发表的言论，不应当受到责任追究，这是法官充分自主发表案件意见，自主裁判的重要保障。同时，实行法官职务终身制，非因违法犯罪原因、健康原因和退休原因不得免职。

4、改革现行法官管理体制，建立法官管理委员会。应当改变目前地方各级法院的法官由地方党政部门管理的体制，一些专家学者提出法官由任命机关或任用机关管理⑥。我们认为，这种方案混淆了权力机关（立法机关）与司法机关的不同职责，违背了法院独立审判的宪法原则。较为合理的方案是高级法院法官的人事管理权由最高法院行使，中级法院法官的人事管理权由省级法院行使，基层法院法官的人事管理权由中级法院行使。同时在各法院建立法官管理委员会，作为法官自律性管理组织，人数多少取决于法院大小。法官管理委员会处理除人事权以外的法官工作任务分配、工作条件等相关的事务，通过讨论，形成意见，涉及到经费、行政上的事务要提交院长决定，对自身的事务可自行决定。

5、建立职业风险机制。在赋予法官较高地位和优厚待遇的同时，要建立法官职业风险机制。规定法官违法审判和行使职务中有贪污受贿等行为，应根据情况分别给予暂缓晋升、辞退、并取消相应的待遇，直到追究其法律责任，从个人切身利益上制约法官在独立审判中的违法行为。