大部制改革的动力与阻力秦晋安_行政改革的动力和阻力

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浅论大部制改革的动力与阻力

MPA2010 秦晋安

所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的部门相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目的。

大部制改革的动力主要来自以下几点：第一，经济又好又快发展的内在要求；按照十七大报告的“大部制”改革的思路，大部制改革目标是：行政管理体制改革以适应市场经济发展。随着改革开放的不断深入以及市场经济体制的逐步建立，原有的行政管理体制暴露出越来越多的不适应性。例如环境、能源的问题突出了，可持续发展的矛盾问题突出了，要求政府在职能和机构设置上适应这个发展阶段的要求；

第二，社会发展的要求，民生问题的压力迫切要求政府转型；公共需求、基本公共服务的问题突出了。过去的强调经济总量、物质财富增加→现在的在物质财富增加的同时、要求共享基本公共服务→确定政府在保障公共服务中的主体地位和主导作用。同时，政府问责问题突出了，社会主义的民主政治发展也要求立法机关控制政府组成部门与其他行政部门，这就要求各部部长承担相应的政策责任，这也就要求部长进入国务院组成部门。简而言之，目前行政管理体制微观管制过多，宏观经济管理、市场监管部门、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上比较薄弱。职能交叉、政出多门、机构重叠、决策成本高、协调困难。

根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；

第三，中央政府层面的支持。党的十七大报告提出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。大部制改革启动了改革开放以来的第六轮政府机构改革，成为贯彻落实十七大精神的一个着力点。这将是我国行政体制改革的新起点、新突破，对于在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，具有深远意义。

大部制改革已是我国建国以来第六轮行政管理体制改革。虽然经过五次改革，但行政机构低效率、高成本、争功诿过、贪污腐败这些恶疾仍危害不浅。机构改革跳不出“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的怪圈。这一切的根源都在于根深蒂固的政府部门利益化。政府部门有权无责，权力没有制约，责任无人追究。这直接带来了行政低效率、高成本。另外改革在具体实施过程中受困于具体操作，逐渐迷失了行动方向，淡忘了改革的根本目的。

任何国家都期望以一种更加合理的制度取代落后的制度，实行科学合理的制度变迁。但大部制改革在实际运行中，遇到相当大的阻力，具体有以下几个方面： 1.思想观念的束缚。在一定历史背景下人们对既定制度的观念一旦形成，就会在人们的思想中长期存在，对人们的行为产生根深蒂固的影响。因为人们通过长时间的经验学习和社会实践，逐渐形成了对制度变迁的特定的认识框架，从而限制了人们对新制度的理性认识和重新选择，而更倾向于以往的旧有制度。大部制改革在观念上的路径依赖主要有：

第一，传统君主制度对人们思想观念的消极影响。我国有长期的君主制度的历史，传统君主制度的核心观念就是“政治权威中的精英主义和等级制、政治体系的自主性”。在这种政治观念的统治和支配下，封建君主通过构建庞大的国家机构来加强统治和社会管理，因此我国的封建社会是典型的“大政府，小社会”模式。在该模式下，官僚机构日益庞大，官僚主义盛行，而市民社会日趋萎缩，这种状态持续了几千年。中国人在重建政治制度时通常也还会采用精英统治和等级权威的结构。在这种政治实践模式的长期影响以及意识观念的传承下，我国公民普遍缺乏政治参与意识，人们的公共行政观念淡薄，也缺乏对政府机构改革的监督意识。所以，这种没有外界参与，没有体制外的压力，而同时又受到来自体制内的强大改革阻力时，就会容易导致改革出现摇摆和妥协，甚至导致改革半途而废。

第二，受计划经济体制和苏联高度集权的政治经济模式的影响，我国逐渐形成了管制型、全能型政府理念，事无巨细，完全由政府说了算，公民缺乏自主权。同时在这种观念的影响和支配下，“官本位”浓厚，官僚主义作风盛行，公仆意识淡漠。这些传统的行政理念对大部制改革仍具有潜移默化的影响，它在阻碍着“以人为本”的服务型公共行政理念的完全确立。

第三，历次政府机构改革模式的惯性思维深入人心，而影响人们对大部制改革应有路径的选择，容易导致对原有改革模式产生依赖性。在以往机构改革中，政府与群众之间缺乏有效的政治沟通，人们难以参与到改革的政策制定和有效监督中去，以致于政府机构改革怎么改，改哪里，结果如何，成了政府的“自导自演”。

2.体制的制约。初始制度的选择对制度变迁具有强大的制约力。在行政机构改革过程中，宏观制度作为一种制度框架会对人们的行为产生限制作用，从而导致制度变迁中路径依赖的形成。当前，无论是我国现行的经济制度还是政治制度都会对大部制改革产生影响。

第一，不完善的市场经济体制的制约。目前我们市场经济体制发育还不成熟，诸多领域仍保留着计划经济体制模式的痕迹，政府仍在过多地干预微观经济，与此同时，政府的社会管理和公共服务的职能仍十分薄弱，去年发生的一系列突发公共事件，无不暴露了政府职能尚未实现准确的定位和转变的弊端。受不成熟的市场经济经济体制的制约，大部制改革要建立公共服务型政府体制难以一蹴而就，只能依据具体的经济发展状况循序稳步推进。

第二，我国政治体制改革相对滞后，无法与其它的各项社会管理制度的改革形成有效衔接和互动模式。大部制改革是一项复杂的系统工程，必然需要政治体制改革的同步推进。当前我国大部制改革要解决一系列问题，如部门整合、职能转变、人员分流和运行监督等，这些都程度不同地依赖政治体制改革的配套。如部门整合必然引起的权力重组，这就需要政治体制改革介入来消除“官场潜规则”;在职能转变上，当前我国政府存在的突出矛盾是政企不分、政事不开，而大部制改革的目标是“小政府、大社会”，这就有赖于宽松的政治生态环境来培育市场和社会组织;就人员分流来说，如果政治体制改革不能及时跟上，“能者上、庸者下”的社会正义规则有可能在实际执行中沦为“劣币驱逐良币”的汹涌暗流;同时，如果创业环境艰难，那些有心“下海”的公务员也不愿离开。没有政治体制改革的配套改革和同步推进，大部制改革很难得到深化和实质性进展，容易导致大部制改革的成果得而复失。

3.组织行为的影响。路径依赖理论同样强调组织行为对制度变迁的影响。由于报酬递增的协调效应和适应性预期的存在，与制度相适应的组织由于既得利益等多方面因素会维护原有的制度，而阻挠和干涉不利于现存制度的一切改革行为。这里所说的组织主要是指政府部门及其附属于其上的利益集团。大部制改革在组织行为上面临的路径依赖主要有以下几个方面。第一，机构改革的核心目标不明确，习惯于做机构人员上的“加减法”，忽视职能转变。以往的机构改革往往专注于机构撤立和人员精简，而忽视政府职能的根本转变。精兵简政是必要的，但并没有抓住机构改革的核心和关键，抓不住关键，也就无法从根本上革除行政管理体制存在的弊病。大部制改革与以前的改革有很大不同，改革的主要目标是推进政府转型，即主要由过去全能型、管制型政府向服务型、公共行政型的治理模式转变。应该说定位已十分清楚，关键是在行动上能否把主要功夫下在作“乘除法”上，而不是在“加减法”上。

第二，机构改革侧重于表层的“机构”调整，忽视了深层权力结构和运行体制改革。权力是政府机构的核心问题，权力结构和机制是政府机构改革的重中之重。然而，权力结构改革牵一发而动全，会打破原有的制度格局，触及既得利益者，阻力巨大;再加上对新制度预期的不确定性，使得权力结构的调整成为一个敏感而又复杂的难题，所以在政府机构改革趋向的选择上，一般不会轻易去触碰这个问题，而选择相对容易的政府规模、人员编制的调整。这也就是我们看到的在以往的机构改革中，政府规模和人员编制都有或多或少的精简，但唯一不变的却是政府的权力结构及其运行机制的原因。现在大部制改革已经提出建立决策、执行、监督“权力三分”新型的权力结构和运行机制的课题，这是一个良好的开端，期望实际执行中不要再次绕过这个问题。

第三，政府机构中长期以来存在的“权力部门化，部门利益化，利益集团化”现象没有得到根本遏制。部门利益的形成使一些个人或集团为维护既得利益，任何不利于部门利益的改革就可能会遭到他们的抵制和反对。正是受到部门利益以及利益集团的影响，才导致历次机构改革，表面上看似乎达到了预期目标，但其实并没有解决实质性问题，改革无法摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。大部制改革作为一次权力重组和格局重塑的剧烈变革，必然会遇到部门利益及利益集团的问题。因此，解决好部门利益化问题，并克服利益集团对大部制改革的阻挠和干涉是关系大部制改革成败的关键所在。但如何“说服”既得利益者“放弃”已有的势力范围，将是一个非常复杂的博弈过程。

第四，我国的政府机构改革缺乏透明性，政府没有为民众的参与和监督提供的畅通渠道和有利环境。在缺乏社会参与和监督的情况下，大众的利益要求往往难以充分表达，导致改革政策无法充分向群众利益倾斜。再加上改革受到部门利益和官本位观念的影响，一旦改革对部门及其官员的权力和利益产生威胁，他们就干涉和阻挠改革进程，甚至会利用改革政策和政府体制中的漏洞扭曲改革，以维护其既得权力和部门利益，致使改革方向和成果与预期目标相离背远。大部制改革同样面临着政府早已习惯的独自操作的挑战。