我国经济体制问题改革热点问题之政企分开_我国经济体制改革

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我国经济体制问题改革热点问题之政企分开

摘要：政府与国有企业之间存在的不为外人所清楚地关系至少自改革开放以来就广受诟病，早在1978年我国著名经济学家董辅礽就提出政企分开这个概念，但是时至今日我国政府与企业之间的关系仍然没有得到明确的解决。政府与国企之间的利益挂钩加之政企之间关系复杂难以管理监督，使得“所有者”缺位和“内部人”控制的现象广泛存在，从而造成大量国有财产流失，滋生了腐败贪污，国企垄断，严重阻碍了市场正常化发展，损害了广大人民的实际利益。本文就我国现行的政企问题与如何改善政企关系的个人观点做出阐述。

关键词：政府与国企

所有权

国企运营能力

人事制度

国企规模

正文：

一、当前政企关系的主要问题

（一）产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约。当前的国有企业，绝大多数实行的是厂长、经理负责制。这种体制存在两个严重问题：一是厂长、经理大多数只有日常的具体的生产经营管理权，没有对企业固定资产的处置权和投资权，没有内设机构编制人事权和劳动用工权。而且、经理、厂长握有的生产经营管理权也是不规范的，随意性很大，只要在经营管理中遇到了困难，厂长、经理就要找政府帮助解决；政府部门为了自己的政治和经济利益也乐于干涉企业生产经营活动。所以企业握有的生产经营权也是不完整的，它要视厂长、经理和政府官员的个人行为而定，要视各地的改革程度而定。因此，有些地方政府（多为中下层地方政府）与国有企业的关系简直与改革前没有什么差别。另一方面，有些地方改革的步子迈得较大，政府官员和厂长经理改革意识较强，厂长、经理又能够处置本厂的固定资产，敢于决定本企业的内设机构、任免中下层干部、决定工人的去留、增减。因此，总体而言，政府与国有企业之间的产权责任不清晰、不规范，随意性很大。厂长、经理负责制的第二个问题是，在企业内部无资产所有者的代表，叫“所有者缺位”。厂长、经理对企业的生产经营管理，在企业内部未受到所有者的监督，在企业外部，政府各个有关部门可以说都是国有资产所有者的代表，谁都可以管厂长、经理，但都可以对厂长、经理经营企业的好坏不负责任，缺乏明确的与责任相适应的监督机制。在这种体制下，一方面因为企业权力太小不能成为真正独立的法人，无法成为市场经济的主体；另一方面，又因为厂长经理未受到所有者的监督，使企业的权力太大，使企业的生产经营缺乏应有的规范和制约，导致国有企业决策失误、浪费严重、贪污盛行、国有资产大量流失的严重后果。

（二）大多数国有企业的艰难处境，加重了对政府的依赖。

国有企业在计划经济体制时遗留下来的三大痼疾，使其在市场竞争中处于不利的地位，不得不找政府排扰解难。这三大痼疾是：（1）由于过去长期无竞争市场，致使国有企业的设备长期得不到更新，折旧率极低，将析旧费当作利润抽走，致使设备陈旧，技术落后，产品老化，加上国民经济结构长期失衡，供求不平衡，使不少企业产品销路不畅。（2）计划经济的高就业低工资的吃大锅饭体制，使每个老国有企业冗员太多，一般高达50%。（3）政企不分造成的企业社会负担过重，退休养老、医疗、子女教育、社会治安等等全由大中型企业包着，企业等同于一级政府。凡此种种，再加上体制不顺，管理不善，造成目前我国国有企业大量亏损、资不抵债、下岗职工增多。与此同时，我国社会保障制度，联合、兼并、破产制度，以及资本市场，劳动力再就业市场均不健全。这使得国有企业主要不是靠法制，靠企业自己通过资本重组、通过关停并转重振旗鼓，而是靠政府经济主管部门去一个个具体指导，乃至包办。有的政府要求有关政府部门在半年、几个月的时间解决特困企业的关停并转问题，于是在有的地方，派工作组到企业去的办法又用起来了。在这种情况下，政企能分开吗？何况为了社会稳定，为了职工生活，政府能不帮助企业解决燃眉之急吗？

（三）传统的企业人事制度，是政企不分的脐带。

改革开放以来，国有企业的人事管理制度略有改革，即企业内部的中层干部、一般皆由企业内部任免，但企业厂长、经理仍由政府主管部门任免，并划入行政系列，可以在企业与政府之间自由调动。人事管理的规律证明：由谁任命这个公职，这个公职人员就对谁负责。由政府直接任命国有企业的生产经营管理者，这个管理者首先考虑的是他的“政绩”应该让任命者知道，他的困难、苦衷也要让任命者了解。为了保住自己的乌纱帽，他甚至要尽量想法让任命者和他一道承担风险，以减轻因自己失误而造成的任命者对他的责任追究。在这种心理状态下，他必然会凡是稍微重大一点的经营管理问题都要向其任命者——政府官员们汇报，以求得他们的了解和欢心，以及责任的承担。这是一个铁的规律，谁也改变不了任命者与被任命者这种关系。在这种情况下政府能够不管企业的微观生产经营活动吗？再加上政企干部的系列不分，政府与企业的干部可以随时互调，而且往往是比较优秀的企业管理者要升任到党政机关，这叫“商而优则仕”——这实际上是对优秀企业干部的“扼杀”，使他们始终无法成为优秀的企业家——在社会上还普遍存在当官高人一等的“官本位”观念下，这种制度更使厂长经理们“心向市长”，而不是“心向市场”，更加促使其对政府官员早请示、晚汇报，使其能早日升到党政机关的殿堂。

二、改善我国政企关系的对策

（一）在国有企业建立健全产权清晰、权责明确内外约束机制。

为了解决现行国有企业厂长经理负责制的两大弊端：产权不清晰、所有者缺位，出路只有一条：建立健全现代企业制度，将工厂制改为公司制。但现代企业制度必须建立在生产经营有一定规模、生产经营手段有一定现代化水平的基础上。因此，它只适宜于我国大中型国有企业，不适合小型国有企业。对小型国有企业应明确采取民营化的方针。同时小型国有企业，都属于竞争性很强的企业，且数量太多，政府没有精力对其保持必要的监督。

现代企业制度，以股份公司制为基础。在股份中，以国有股占优势。其股东大会是最高权力机关，由其选举董事会（董事会中应有一定的职工比例）和监事会。在股东大会闭会期间，由董事会代表企业所有者，行使所者权利：享有本公司重大问题的决策权，聘任并监督经理。由经理负责执行董事会的决策，负责日常的生产经营管理工作。监事会享有监督企业和董事长、经理的权利。这种在股东大会领导下的决策、执行、监督三权分开并互相制衡的领导体制，可以解决厂长经理负责制的如下困扰：一是解决企业内部所有者缺位问题，股东大会及其选举产生的董事会、董事长、副董事长是企业的真正所有者（民营资本股东）和国有资产所有者的代表，使经理人员能在所有者的代表和所有者的监督、激励之下，忠实于所有者的利益，使整个企业的生产经营活动受到严格的规范与制约，从而能够保证企业资产的保值和增值。二是解决国有企业无财产支配权：主要是固定资产的处置权、投资权；解决国有企业无内设机构编制权和对员工作聘用解雇权。因为这时的企业内部已经有所有者——董事会、董事长，而财产支配权本属于所有者的权利，故这时企业的董事会、董事长完全有资格享有此权，勿须放在企业之外——政府手中。同时，这时的经理由于是在所有者——董事会的监督之下工作，而且要对董事会负完全的执行责任，也应享有完全的生产经营管理权以及与之相应的企业管理机构、编制设置权及劳动用工权。因此，现代企业制度的建立，基本上解决了原有厂长经理负责制下的产权不清晰、所有者缺位这两大困扰。企业因此基本上可以成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立商品经济实体了！

（二）实行政企干部分列，建立经理市场。

在国有大中型企业建立现代企业制度，其董事长作为国有资产的所有者代表，只能由政府——国有资产所有者委任，由其作为企业的法人代表，对企业负全权责任。为此，董事长必须享有对经理人员的任免权（当然要经过董事会）。经理人员的素质高低，在很大程度上直接决定着一个企业经济管理水平的高低，决定着这个企业的经济效益。董事长既然要全权负责本企业的资产保值、增值，理所当然地要由他遴选经理。同时，为了让经理人员对董事长、董事会负责，忠实执行董事会的决议，也必须使董事长有权任免经理。由谁任免，就对谁负责，决定了经理只能由董事长任免。因此，必须革除现行的由政府部门任免国有企业经理的制度，将经理的任免权完全下放到企业，由企业董事会、董事长行使此职权。

为了使经理人员忠实地执行董事会的决议，董事会还必须对经理人员实行强有力的监督和激励机制。第一，要将经济的报酬与其奉献挂勾，对经理人员的奖励要与企业的年利润，三至五年的利润紧密相连。这是防范经理人员短期行为、不慎重的经营决策所必须的。第三，一经发现经理有严重失职行为或腐败行为，董事长有权立即免去经理职务。

除了在企业内部建立起强有力地对经理人员的监督激励机制外，还必须在企业外部，建立经理市场，通过市场竞争机制给经理人员更大的压力、动力。在市场经济条件下，经理是一个高级劳动力商品，其市场价格取决于自身的价值，其有无“销路”取决于能否适应市场需要。一个优秀的经理，不仅是董事长不会解聘他，给他以高薪，而且他还有条件选择报酬更高、可以更大地实现自身使用价值的企业。一个不合格的经理，搞垮了一个企业，不仅再不能易地做官，而且在经理市场上很难找到“销路”，也会加入失业者的行列。由这种经理市场对经理人员形成的动力、压力，是使经理人员忠实于企业、培养优秀企业家所不可缺少的。

有人要问，既然对经理人员的任用要与政府脱勾，那么对董事长的任用是否也可与政府脱勾呢？不行，董事长与经理属于两种不同类型的角色，董事长是企业的老板，经理是企业的高级打工仔。打工仔无论高低，都来自劳动力市场，而董事长只能来自资产所有者。董事长作为政府——国有资产所有者的代表。只能由政府委派，董事长也必须对政府负责。由谁任免就对谁负责的人符合董事长这个角色的需要。他为了向政府负责，他为了保证自己的职务，也必然会经常向政府汇报他的工作，但他向政府汇报的事只是有关企业的重大决策问题，而这正是政府所应关心的大事。因为董事长不是经理，他不管企业经营管理的具体问题。因此他与政府的关系完全不同于经理与政府的关系。

（三）为国有企业解困创造良好的内外环境，让国有企业自己站起来。这个问题比较复杂，牵涉到方方面面的问题，要想使国有企业全面解困，是一个很大的系统工程，须作系统的研究。

当前国有企业存在困难的原因是多方面的，既有生产关系、管理体制方面的原因，也有设备陈旧、资金缺乏等方面的原因；既有国有企业内部的原因，也有国有企业外部的原因。为使国有企业摆脱困境、走出低谷，首先要解决生产关系、管理体制方面的问题，然后在新的生产关系，管理体制的基础上，解决生产力发展方面的诸问题。在为国有企业创造良好的内部环境的同时，也要为国有企业创造良好的外部环境。

国有企业内部的生产关系问题，主要是在大中型国有企业，实行以国有资产为主体的联合所有制。这种所有制形式最大的优点在于：一是能够注入新的资本，增加企业的活力；二是将民营资本所有者引入了企业，可以在很大程度上弥补国有资产所有者全民——政府——董事长——经理之间的多重委托人与代理人之间的间接关系所带来的松懈联系，增强了企业内部所有者对经理人员的监督和制约；三是国家仍可以调控这个企业的经营方向，为整体国民经济的协调发展服务。

国有企业的领导体制问题，就是要建立健全现代企业制度。对此已如上述，不再重复。

在国有企业外部主要是要为解除这些困难创造制度环境、市场环境，让企业在良好的宽松的制度环境、市场环境中自己学会在市场竞争的海洋中游泳，不要老是由政府抱着走牵着走，使国有企业成为永远长不大的孩子。这些制度环境、市场环境，主要是指建立健全社会保障制度、企业的联合、改组、兼并、破产制度，改革银行金融制度；建立健全资本市场、产权交易市场、劳动力市场等等。为那些有希望的企业卸下社会包袱，调整资产存量，改善产业结构，重组产权关系，注入新的资金等等提供宽松、通畅的市场轨道；为那些无望的企业卸下社会包袱，调整资产存量，改善产业结构，重组产权关系，注入新的资金等等提供宽松、通畅的市场轨道；为那些无望的企业提供完善配套的破产机制，尽量在破产中减少国家损失，尽量为职工另谋职业提供一定资金，使国家和职工都能从破产中得到解脱。

总之，我国国企与政府之间的关系是矛盾的，政府对国企进行干预使得国企不能相对自由自主的发展，反过来国企又在依靠政府撑腰以便在市场中获得一定程度上的垄断和霸权地位，两者相互依赖，共同发展，使其内部人员从中得到相当的利益，而对广大民众没有带来福利反而侵害了他们自由发展的权利。所以若要阻止这种现象继续影响人民的生活就必须切断政企之间的利益往来，并精简国有企业的数量，把它们放到市场中，让市场淘汰。

最后我们需要反思，所谓人民的企业——国企，给人民带来了利益还是损害了人民的利益。造成所有这些问题的原因是大众相对漠视的也不能深入理解的社会规则————制度。

参考资料：

1.经济体制改革研究（共二册），董辅礽，1995年，经济科学出版社

2.百度百科：政企分开、政企不分，2013年10月22日更新 3.中国机构编制网

4.《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，政务院，1951年12月