对行政复议和行政诉讼的良性互动的思考_行政复议和行政诉讼

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［摘要］行政复议与行政诉讼是两种不同的行政救济手段，两者应建立良性的互动机制，充分发挥化解行政争议的作用。本文分析了行政复议的必要性、性质定位和行政复议与行政诉讼的关系，在此基础上提出了应建立行政复议和行政诉讼良性互动机制的有关举措。

［关键词］行政复议；行政诉讼

当前，我国社会结构深刻变动，利益格局深刻

调整，各类矛盾日趋凸显，行政争议呈现增多趋势。如何d­调发挥行政复议与行政诉讼解决行政争议的作用，实现行政复议和行政诉讼的良性互动，值得研究。

一、行政复议存在的必要性

探讨行政复议与行政诉讼的关系问题，首先涉及到的是行政复议是否有存在的必要。从行政复议的立法目的来看，它是一种“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”的制度。

1、行政复议的存在，有利于构建社会主义和谐社会。行政复议的存在，有利于引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求、通过法定渠道解决行政争议，可以把相当一部分行政争议化解在初发阶段、化解在基层、化解在行政系统内部，从而保障社会安定和政治稳定，促进?­济社会更加全面d­调发展，是构建社会主义和谐社会必然要求。

2、行政复议的存在，有利于行政争议的合理解决。行政机关通晓专业技术知识，具备行政管理?­验，行政争议交由行政机关裁决，更能适应行政管理的实际需要，使行政争议获得合理的解决。

3、行政复议的存在，有利于行政争议的尽快解决。行政复议程序简便、迅速、灵活，采用行政复议程序解决行政争议，可以节省时间，提高办案效率，减少当事人的负担，尽早稳定行政程序。

行政复议程序的设置，适应了解决行政争议的需要，适应了行政案件的特点，可以与行政诉讼起到相互补充的作用。①

二、行政复议的准司法定位

实现行政复议与行政诉讼良性互动的前提是要明确行政复议的性质定位。关于行政复议的性质定位，在《行政复议法》起草过程中曾有过争论，主要有两种意见：一是单向监督行为说，认为行政复议本质上是行政机关自我纠正错误的内部监督制度，是一种内部监督行政行为，注重行政效率，坚决反对行政复议活动司法化；二是居中裁决行为说，认为行政复议主要是通过纠正行政机关违法或者不当的具体行政行为，解决行政争议，保护和救济老百姓的合法权益，是一种准司法行为，必须强调公正，必须最大限度地保证有一支享有独立地位和职权的行政复议机构，必须保持行政复议人员的专业化和相对独立性，要吸收一些司法程序的合理做法。从国务院提交给全国人大的行政复议法草案的说明看，似乎更倾向于“单向监督行为说”，但人大审议通过的草案对此作了一定程度的修正，强调了行政复议的救济性质。②

我国行政复议制度在面临“行政还是司法”的选择时，既不可忽视其效率性的要求，也不可偏废其公正性的根本要求。然而，在传统法律文化和现实法制土壤的不利影响下，我国传统的“行政”与法治语境下的行政不可相提并论。我们所谓的“行政化”倾向，往往缺乏平等、公平、公开、参与等法治意蕴，而我国当前的行政改革正需要诸如这些法治因素的血液。随着行政诉讼法、行政复议法的实施，一种公私届别、权利与权力对峙的观念开始生发，一场静悄悄的革命正在进行。③行政复议制度作为一种与行政诉讼相衔接的行政争议解决机制和行政监督、救济渠道，同样也应成为这场革命的训练场之一，它更需要的是权利与权力的对峙，而不是一方乞讨性地申请救济而另一方高高在上给予恩赐。公正就是行政复议的生命线，失去了基本的公正，行政复议的生命力将不存在。从这个意义上说，我国行政复议制度更应当倾向于司法而不是行政。在构建社会主义和谐社会的新形势下，行政复议作为解决行政争议、化解社会矛盾的重要制度和法定渠道，集中了诉求表达机制、利益d­调机制、矛盾调处机制和权益保障机制等几方面的内容，应当更加突出行政复议的公正性，强调行政复议的准司法性质，充分发挥其化解行政争议的主渠道作用。建立相对独立的复议机构、建立公正透明的复议程序、增加复议的公正性等，正是专家们所展望的我国行政复议制度的发展方向。④

三、行政复议与行政诉讼的关系

行政复议的准司法定位，注定行政复议与行政诉讼之间存在着十分密切的联系。

就目前我国行政争议的解决机制看，行政复议、行政诉讼是解决行政争议的两种平行的法定渠道，其保护的主要是公民、法人和其他组织的生命权、财产权、受教育权等具体的合法权益。⑤行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出申请，由复议机关对该行政行为的合法性和

适当性进行审查并作出行政复议决定的法律制度。行政诉讼是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯了自己的权益，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依照法定程序对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判的司法审判制度。

（一）行政复议与行政诉讼的联系

行政复议与行政诉讼的联系主要体现在两者具有一定的承接关系

。按照我国现行法律法规的规定，主要有三种承接关系：

1、行政复议前置型。在提起行政诉讼之前，必须先?­过行政复议程序，未?­过行政复议不得提起行政诉讼。这种类型把行政复议作为行政诉讼的前置程序，也是必?­程序。

2、复议、诉讼选择型。行政复议还是行政诉讼，由当事人自行选择。当事人既可以先提起行政复议，对复议决定不服可再提起行政诉讼；也可以不?­过行政复议程序，直接提起行政诉讼。

3、行政复议终局型。当事人选择了行政复议就不得再向法院提起行政诉讼了，行政复议决定就是终局裁决了，如《中国公民出入境管理法》及其实施细则中就规定了行政复议终局裁决。

（二）行政复议与行政诉讼的区别

行政复议与行政诉讼虽有密切的联系，但毕竟是解决行政争议的两种不同方式，相互间存在明显区别，这主要体现在：

1、解决行政争议的机关不同。在行政复议中，行政争议由特定的（有复议权的）行政机关裁决；而行政诉讼则是由司法机关即人民法院主持。这是它们最基本的区别，也决定了它们的性质上的本质区别。

2、受案范围不同。目前行政诉讼的受案范围主要限于人身权、财产权的内容，行政复议的受案范围大于行政诉讼的受案范围，还包括法律法规规定的人身权、财产权以外的其他权利。

3、审查范围及裁决力不同。在行政复议中，行政复议机关可以就具体行政行为的合法性及合理性进行全面审查，并有权撤销、变更?­具体行政行为，还可以对抽象行政行为进行审查。而在行政诉讼中，法院只能对具体行政行为进行合法性审查，一般不涉及合理性问题，并且只能作出维持、撤销等判决，除行政处罚外无权变更?­具体行政行为。

4、审理方式不同。行政复议采取书面审查为上、其他方式为辅的审理方式。书面审查，是指行政复议机关对申请人与被申请人向复议机关提出的书面材料进行审查后作出复议决定。这种审理方式较为简便，具有较高的效率，符合行政效率的要求。但行政复议也不排除采取其他方式审理，复议机关认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，或者采取听证方式，通过双方对争议的事实、法律依据进行质证、辩论，最后由复议机关作出决定的审查方式。行政复议审理过程中还可以对行政机关行使自由裁量权的复议案件、行政赔偿或行政补偿案件适用调解。行政诉讼则采取开庭审理的方式，双方当事人必须到庭，相互质证、辩论。行政诉讼法规定了行政诉讼不适用调解。

5、适用程序不同。行政复议的程序属于行政程序的一部分，简便、灵活、迅速，与行政管理相适应。如行政复议一般实行一级复议制度，也就是说，对复议机关的复议决定，一般不得再请求复议。而行政诉讼的程序属于司法程序，比较严格。如实行两审终审制，当事人对一审裁判不服的，可依法向上一级人民法院提起上诉。

6、审查依据不同。行政复议机关审理行政复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。而人民法院审理行政诉讼案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，规章只能作为参照，其他任何机关制定、发布的规范性文件都不能作为审理行政诉讼案件的依据。行政复议的法律适用的范围要比行政诉讼的范围广。

7、法律效力不同。除行政复议终局裁决外，复议决定不具有最终的法律效力；而行政诉讼的终审判决则具有最终的法律效力，当事人必须遵行。

通过对行政复议与行政诉讼的关系分析，可以看出，行政复议是解决行政争议最为直接有效的途径，而行政诉讼是最为客观公正的解决途径。从某种意义上说，行政复议与行政诉讼是互为补充的行政救济制度。

四、建立行政复议与行政诉讼的良性互动机制

在我国?­济发展加快，社会矛盾相对增多的新情况下，我们应着力整合解决行政争议的资源，构建起相对完善的行政争议预防和解决机制，这就需要积极推进依法行政进程，促进行政复议与行政诉讼良性互动机制的逐步建立和完善。

根据行政复议的规定，行政复议事项是由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理的。这里所说的“行政复议机关负责法制工作的机构”，是指县级以上各级人民政府法制局（办）和政府各部门负责法制工作的机构，统称政府法制工作机构。而行政诉讼一般由人民法院行政庭进行审理，行政庭是行政诉讼案件的承办主体。故行政复议与行政诉讼的良性互动从现实可操作性层面上，可以从建立行政复议机构与法院行政庭的良性互动机制着手。

（一）建立年度联席会议制度。行政复议机构与法院行政庭共同召集年度联席会议，主要通报本地区年度行政复议、行政诉讼情况，剖析典型案件，分析行政执法中存在的问题和不足，研究解决行政执法、行政复议和行政审判中遇到的新情况、新问题。联席会议形成一致或者基本一致的意见，可以根据具体情况形成专题会议综述，以内部简报形式印发有关成员单位。

（二）建立信息沟通与共享机制。行政复议机构应当与行政庭建立?­常性的信息通报制度。行政庭应及时向行政复议机构通报行政审判工作部署、新颁布重要的相关司法解释、司法政策及其他规范性文件；本地区行政诉讼案件收结案情况、各类案件升降情况；各乡镇（街道）及政府组成部门行政诉讼败诉率情况；行政诉讼案件的受理、处理等情况；法院提出的司法建议的情况；在行政审判中发现的具体行政行为中存在的普遍的或突出的问题，以及新情况、新问题；行政机关在行政诉讼中应诉的情况及存在的问题等信息。行政复议机构应及时向法院行政庭通报新颁布的规范性文件；重要的政府法制工作部署；全县行政复议案件相关情况统计和分析；行政复议案件受理、办理情况；在行政复议审理过程中发现的具体行政行为存在的普遍的、突出的问题，以及新情况、新问题等信息。行政复议机构可以根据行政庭的情况通报，及时了解日常行政审判监督工作情况和已结典型案件的审理情况，着重分析审理中发现的行政执法的主要问题，并就行政管理中的普遍性问题和群众反映强烈的问题及时向市政府提供综合性信息和工作建议。此外，行政复议机构还可主动与行政庭联系，不定期地开展行政审判和行政复议等方面的相互学习、研讨和交流，定期交换统计资料、典型的裁判文件、文件汇编等，搭建相互交流的平台，实现资源互通与共享。

（三）建立和完善行政首长出庭应诉制度。进一步规范各行政执法部门出庭应诉行为，避免行政机关将行政诉讼案件完全委托律师代理而不派其工作人员出庭应诉，可以要求行政机关在行政应诉时必须有法制机构工作人员或具体负责执法的人员出庭应诉，督促行政机关依法参加行政诉讼活动，自觉、依法接受人民法院的司法监督。积极倡导行政机关首长亲自出庭应诉，依法履行诉讼义务，带头宣传法律和遵守法律，树立法律权威。对行政诉讼案件超过年5起的行政机关，可要求其行政首长（包括主要负责人）应选择1-2起行政诉讼案件亲自出庭应诉。法院行政庭可以每年选择一些对行政执法具有典型意义的案件，邀请行政复议机构组织行政机关及其行政执法人员旁听开庭审理，并可在法庭宣判后，组织有关人员与法院审判人员对案件进行交流讨论，从中总结行政执法的?­验教训，增强依法行政观念和依法应诉能力。

（四）建立重大案件和重要事项d­调制度。对一些重大、复杂、敏感，尤其是影响面广，可能引起连锁反应的群体性行政诉讼案件，行政复议机构要主动与法院行政庭沟通，并及时向市政府提出对策建议，力求用d­调方式将争议解决在行政程序，化解在萌芽状态，促进社会和谐稳定。对行政执法、行政复议以及行政审判中遇到的带有普遍性的重大疑难问题，特别是法律适用方面的问题，行政复议机构应主动与法院行政庭联系，共同组织调查研究，并根据需要通过召开研讨会、座谈会、联席会等形式，深入研究，形成共识，统一法律适用标准。

行政复议与行政诉讼的良性互动机制还需在实践中不断完善，充分发挥行政复议与行政诉讼化解行政争议的作用，进一步推动建设法治政府、构建社会主义和谐社会的进程。