农村中小银行机构监管方式的有效性_银行监管机构

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农村中小银行机构监管方式的有效性

周南

【摘要】次贷危机的爆发引起全球对于金融监管的高度关注，2009年匹兹堡G20会议确定金融监管为中心议题。农村地区的金融监管也尤为重要。为促进农村地区的经济发展，对金融机构的市场准入制较为宽松，势必会影响日常经营活动的监管有效性。文章根据我国银行监管目标和现实要求,着眼于现场检查与非现场监管的有机结合和效率提升,就如何完善两大监管手段进行思考。

【关键字】农村中小银行 现场检查 非现场监管

一、引言

农村金融是我国整个金融体系的重要组成部分。为改善农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的状况，近几年来，银监会调整和放宽农村金融机构准入政策，坚持“低门槛，严监管”原则，允许成立新型农村金融机构。本文的农村中小银行银行业监管的对象是指在农村地区范围内依法从事资金信贷业务的银行类金融机构，其主要服务对象是当地企业和农村居民，目前主要包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行等组织形式。

二、农村中小银行监管方式的局限性

农村银行业机构所处农村地区的经济发展程度、经济结构的特点，决定了其还包含着国有商业银行没有的特殊性风险，给当地的银行带来更大的不确定性。与国有商业银行相比较，农村银行业机构具有不同的产权制度、不同的区域性、不同的管理水平，决定了对这类机构的监管具有其独特性。目前对农村银行业机构采用的是同其它金融机构基本相同的监管模式。到现在为止，尚没有一套单独针对农村银行业机构的监管框架。首先，我们从非现场监管的方式入手。

1.对新监管理念的重视不足

首先是监管部门的目标出现偏差。长期以来，非现场监管没被放到足够重要的位置。实践中，监管部门以前奉行的是合规监管，现阶段逐步过渡到合规监管和风险监管并重。合规监管侧重于现场检查，在实行新的监管理念时，由于监管方式的选择存在路径依赖，监管部门还是偏重于原有的监管模式。各级监管机构、人员更多的是为了完成上级任务撰写非现场监管报告。非现场监管几乎等同于非现场监管报告，非现场监管识别风险，反映银行真实风险状况的功能甚微。

其次，非现场监管的重要性与其获得的监管资源不匹配。过去监管资源严重向现场检查倾斜。“1104”工程实施后，银监会作了大规模整合，投入非现场的各类监管资源明显增加。但是，各级监管机构尤其在基层监管机构，配备对法人银行机构的非现场监管人员仍然是不足的。如香港金管局监管部门的现场和非现场人员占比是2：3，而银监会基本上没有专门从事非现场监管的人员，监管人员用于非现场监管的时间和精力相对较低。

2.数据基础欠真实准确

一是数出多门，银行内部存在会计、统计及信贷等多种数据口径，各口径之间不完全对应，造成上报监管部门的数据不一致。二是部分全科目统计指标和会计科目设置不对应，统计数据不能直接来自会计数据，要靠统计人员手工操作而造成遗漏。由于使用不同的信息系统软件和统计口径，导致相同基础数据加工得到的指标结果不同，有的甚至大相径庭，不利于决策。三是硬件设施配备较差，报送时间紧。农村信用社非现场监管在数据采集、传输、加工等方面的网络化、自动化程度较低，甚至部分地区还依靠手工报送纸质报表。最后，由于新型农村金融机构的市场准入制度没有一般商业银行严格，在日常的经营业务监管方面存在的难度更大。例如，2007年中国银行监管协会发布的《关于村镇银行监管的意见》中在非现场监管方向，规定村镇银行在试点期间暂向属地监管机构报送5张非现场监管报表，有条件的村镇银行，可以纳人非现场监管信息系统，按照商业银行非现场监管要求报送。因而在实际操作中，非现场监管的数据就缺少完整的村镇银行的数据报表。

3.非现场监管数据指标和指标体系欠合理

非现场监管指标体系存在的主要问题有：一是注重对即时风险的监管，弱化对潜在风险的监管。如缺少对资产负债结构不匹配潜在的流动性风险、资金运用效率较低潜在的收益风险深入分析的工具和能力；二是注重对单个指标的考核，忽视对指标间联系的分析。对安全性、流动性和盈利性指标间，缺乏互动性的分析指标，如流动性比例和存贷比例的关系、资本充足率与资本利润率的关系等；三是重点考虑对商业银行总行的监管，忽视各级监管机构监测重点及标准的设计。对法人机构和非法人使用相同的监管指标，没有体现出不同层级的监管机构不同的监管重点；四是注重对信贷资产的监管，忽视对非信贷资产的监管。监管部门每月对信贷资产质量进行监测分析，但是较少分析债券投资、抵债资产和递延资产等非信贷资产。五是对所有银行采用统一的指标标准值，没能体现不同银行的经营特点，没有体现安全性、流动性和效益性的相互关系。

4.非现场的风险分析及评价方式系统化程度较低

我国尚未建立系统的商业银行风险评价模型和预警系统，对银行的风险分析重点仍放在监控指标的合规性上。没有着重于采用历史、行业比较分析和期限缺口分析等动态分析手段来揭示银行风险变动趋势及对潜在风险和未来风险的预测，同时新型农村金融机构设立的时间较短，缺乏足够的历史数据全面分析银行整体风险状况，使其仅停留在简单的数据汇总分析和经验判断，难以起到早期预警和指导现场检查的作用。

5．设施设备不健全，监管信息系统建设落后

一是我国尚未建立网络化的监管信息系统，没有科技的支持，通过非现场监管反映风险滞后。非现场监管资料主要依靠手工报表和磁盘传递，尚没有建立监管数据的网络传输以及自动核对、汇总、分析和报送监管资料，使监管部门无法实时掌握备监管机构的经营状况，特别是大额交易及风险状况，以便及时采取监管措施；二是信息共享率低。银行监管分设后，人民银行和银行监管局都要求商业银行报送报表资料，信息共享率不高，导致众多相关部门重复劳动，增加了工作量。三是工作效率较低。监管当局与农村银行业机构报表资料主要靠手工报送，工作量大、速度慢，大量的时间花费在数据的汇总整理中，监管部门没有充足的时间分析监管信息并完成风险评价工作，使得非现场监管工作难以做深做透，影响了监管质量。

现场检查虽然在中国已经实行较长时间，但是其还是存在一定的缺陷。

1．现场检查的方式有待改进

部分检查人员的检查方式较为单一，对常用的符合性测试和实质性测试以及一些分析性复核的检查方式未能完全掌握，无法正确运用这些检查方式查出违法违规问题；部分检查项目很少实施风险评估和内控测试这两个步骤，是直接开展实质性测试，直接审核相关的原始凭证、账表资料、业务档案等；部分检查人员运用传统的抽样方法，根据经验选定抽样范围和重点，观性强、随意性大，样样本无法代表总体的情况,违规问题不在抽样之中,成为“漏网之鱼”，现场检查有可能遗漏重大风险点；部分现场检查方案和流程的标准化程度不高，难以控制检查本身的操作风险。

2．检查工作的针对性和计划性有待进一步提高

由于地区经济发展不平衡，各地银行机构的业务特点及规模也存在不同，相应的主要风险点也不一样。而目前很多检查项目安排往往采用“一刀切”法，一个检查项目同时对多家银行机构展开全国范围的运动式检查，其结果是对风险高的地区和银行的检查范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的地区和银行投放的检查力度过大，造成监管资源浪费。同时，现场检查计划制定不够精细，缺乏对检查对象的综合分析和总体评价，不能准确把握现场检查对象的问题和重点。检查项目多局限于专项检查或突击检查，全面检查相对较少，专项检查主要集中于授信业务，业务品种覆盖不均衡，特别是对商业银行操作风险的重视度不够。

3．现场检查缺乏连续性,检查深度和广度有待提高

部分检查项目是临时性安排的，与非现场监管和以往现场检查结果之间缺乏有机联系；部分现场检查是“一锤子买卖”，检查结果写成报告上报领导后，检查就算结束，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏后续的跟踪检查，检查结果没有得到充分利用和深入挖掘。同时，在操作风险检查中对商业银行内部稽核的有效性、基层主管的岗位制度、银企适时对账制度等内控制度执行上是否落实检查频度和持续性不够。

4．现场检查后评价有待加强

银监局尽管出台了《现场检查后评价执行办法》，但尚未对现场检查工作进行单独的质量检查，只是通过报告评比的方式鼓励各级检查部门做出高质量的现场检查报告，而对检查工作的质量是否符合现场检查程序，并没有独立的评价和考核机制。

此外，现场监管和非现场监管这两种监管方式之间的信息互补功能有待于完善。

5．现场检查和非现场监管工作尚未达到信息共享

各级监管部门对非现场监管的功能、作用的认识深浅不一，实际操作中只有原则性的监管责任制和岗位责任制，缺乏详细而具体的尽职工作指引。因此，对于如何准确识别风险及时跟进核查措施、采取何种方式等深层次内容，未提出规范性程序和要求也缺乏制度上的问责。

6．监管人员素质有待提高，监管队伍的结构有待改善

由于经济、金融的快速发展，新型的银行金融机构对监管人员提出更高的要求。高素质的当代大学生和高端人才考虑到个人的职业发展，不愿进军农村地区，造成目前的农村监管人员自身业务素质的缺限。另一方面我国尚没有实用有效的监管人员培训机制，没有针对不同层次、专业的监管人员制定全员系统全面持续的培训计划，也没有建立分等级的监管人员资格考核标准，很多监管人员对金融监管新知识、新理念、新技能的培训与学习，对一些新的监管手段、技能理解不透彻，掌握和运用不熟练，在一定程度上降低了非现场监管工作的效能。

三、完善农村银行业监管方式的对策及建议

如上所述，我们要针对农村银行业监管方式存在的不足，强化监管功能，进一步提高监管效能。农村银行业机构不是国有商业银行的“克隆”，需要结合自身的特点才能有长远的发展。无论是监管制度本身还是现行监管措施，都有待完善，农村银行业机构的发展需要一套有别于国有商业银行的、另类的监管办法。这样既能对金融机构的风险有所保证，又能够促进银行业健康有序地发展。要提高对农村地区中小银行的监管工作质量和效率，本人建议需从三个角度考虑。

1．加快技术改进，确保基础数据的真实性

在数据的搜集方面的要求：一是各级监管部门要对非现场监管数据采集的各环节严格把关。监管部门要求农村银行业机构在自身加快信息建设的基础上，内部归口管理对外数据的发布，提高报送数据质量。根据非现场监管数据报送流程，分工协作，保证各自非现场监管报表的质量，以提高数据处理的及时性、准确性和完整性。二是构建信息充分共享的网络平台.要利用监管部门的内部局域网，构建信息、共享的平台，实现对每个法人机构非现场监管信息的集中管理和资源共享，使非现场监管和其他监管手段相互补充，形成监管合力，提高监管水平。

2．现场和非现场之间的信息实现共享

我们在运用监管方式时，首先要了解到它的使用条件、适用范围及特性，用其所长，避其所短，才能有效发挥其作用。当前，非现场监管和现场检查是各国银行监管当局倚重的“两大法宝”。两种监管方式的目标都是为了及时发现银行存在的问题，并采取切实可行的措施，督促银行有效防范金融风险。银监会“1104”工程运行后，监管业务流程发生根本性变革，监管周期分解为不断循环的五个阶段“信息采集加工—日常监管分析—监管周期综合评价—风险评级—后续监管”。按照此监管路线图，两种监管方式是相互依存、互为补充的，现场检查以非现场监管为基础，而非现场监管结果通过现场检查进行验证。非现场监管人员与现场检查人员需要密切配合，在非现场监管部门与现场检查部门、非现场监管人员与现场检查人员分设的情况下，双方的监管信息若发生隔裂，这个循环圈就会断裂,持续监管的理想就会化为泡影。所以，我们要建立健全监管信息通报、人员轮岗等制度，确保非现场监管与现场检查有效地融为一体。

3．准确定位对农村地区中小银行的监管理念

基于以上的分析，强调非现场监管的风险为本的监管理念，由于非现场监管的真实有效地基础数据不能得到，其职能还没有很好的发挥，使得风险监管在农村地区的执行尚未彻底，成为一座“空中楼阁”。为了能保证农村地区银行业的安全，所以监管部门现阶段对农村地区的银行监管还是依靠合规监管为主。

4．大力培养高素质监管队伍，使得监管部门能够正确有效的监管

国际和国内金融的发展脚步不会因我国金融监管人才队伍还没准备好而稍有放慢，所以，应多管齐下，在现有非现场监管人力有限的条件下，要注意处理好监管形式与实效的关系，合理配置监管资源，因地制宜，抓住重点机构，抓住主要风险，集中精力研究和发现问题；同时加快培养适应有效银行监管的高素质监管队伍。一是强化银行监管人才的教育培训机制，不断提供适合不同岗位、不同层次、不同人员需求的、丰富多彩的培训课程，建立完善教育培训评价制度，使教育培训项目在针对性、实用性和前瞻性之间找到平衡点，切实提高教育培训的质量和效果。

5．监管部门要转变监管理念实现真正意义上的以风险为本的监管

风险监管的特点是事中监管，在保证了银行业的安全性的前提下，争取更大限度的金融创新。根据《有效银行监管原则》，有效银行监管是需要考虑被监管机构的效率，因而三种监管方式中目前只有风险监管这种监管方式，考虑到银行的效率，追求最大程度的金融创新。在这种监管模式下，农村金融才能健康快速发展，才能满足农村地区的经济发展需要。作者单位：长沙商贸旅游职业技术学院经济贸易系