2英国报刊投诉委员会与英国新闻业务准则_有关英国的时政新闻

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英国报刊投诉委员会与英国新闻业务准则

林琳

1997年8月31日，英国王妃戴安娜和她的男友法耶兹因车祸丧身巴黎。车祸在7名摄影记者的追踪下发生，车祸发生后，在场记者不顾人道主义进行拍摄而非立 即救伤。消息一经传出，舆论哗然，新闻媒介受到严厉谴责，那些为抢新闻不讲道德操守的 记者更被斥为“拍拍垃圾”遭到唾弃。

同年11月26日，英国报刊投诉委员会①在公众要求下，颁布了修订过的《职业准则》②，新规则有针对性地就一些旧条例进行修正，对新闻从业人员提出了更加严格的要求，从而被称之为“欧洲最严格的传媒准则”(魏永征：1999)。

一、英国报刊投诉委员会

1历史溯源

说起英国新闻职业准则，就必然要谈到颁布该准则的英国报刊投诉委员会(下简称PCC)，PCC 是英国报业的一个全国性新闻仲裁机构，也是英国新闻界的自律组织，正式成立于1991年。它的前身是1953年成立的报业评议会③。在英国，报刊评议会的想法最早是于1945年，在 解 除了战时检查制度后提出来的。鉴于当时全国性报纸的减少、地方性报纸日益集中、政治性 偏袒和商业因素压制新闻等现象产生，议会内部对此展开了激烈争辩。用下议院马歇尔·福 特的话说就是，一些报纸的编辑几乎成了“傀儡、无能者和拍马者”。④因此，一个皇家 新 闻委员会建立了，其目标在于“推动通过报刊的意见的自由表达和最大限度的确实可行的新 闻描述中的准确性。”⑤它于1949年提交了报告，建议报纸行业应该建立一个“报刊评议 总委员会”，同时“对那些不受欢迎的新闻工作者的品行用一切可能进行批评，并建立一个 与最高职业道德标准相符合的道德守则。”⑥但接下来的4年花费在乱的、毫无热情 的报业主之间的讨论上了；一个非公开的法案提交到了下议院，要求建立一个依照法律设 立的委员会。这一消息带来的威胁使得漫长的讨论立即结束，报刊评议总委员会于1953年成 立。它没有任何非新闻业内的成员，它的第一任主席是《Times》的主人。

报刊评议总委员会的头十年工作似乎没能留下什么印象，它的许多规则在今天看来是针对 政府和贵族的，在另一方面又无视公众利益，甚至是可笑的。它的懦弱无能受到了第二届皇 家新闻委员会的尖锐的批评。如果报刊评议总委员会不能立即进行改革的话，后者在1962年 的报 告呼吁政府建立一个惩戒性的、具有法律效力的组织。这种立法的威胁迫使报业主们不得不 加以重视：它们增加了给评议会的财政资助，任命一个退休的皇家大法官Devlin爵士为主席，同时改变成员构成，使得20%的成员来自传媒业外。在Devlin的领导下，评议会开始表现 得较有威慑性，它开始惩戒报刊的不良行为，对新闻媒介表现出一种权威性的关怀，证明就 是它的关于“藐视法庭”(1967年)、“隐私”(1971年)和“诽谤”(1973年)的小册子。然而 评议会对新闻自由的高度重视使公众认为它更像新闻界的斗士而非公众利益的护卫犬。“隐 私青年委员会”⑦在1973年的报告中呼吁提高评议会中的非专业人士数目，并规定它的裁 决应在显要位置登出，且给以与反对文章相等的地位。

第一份关于评议会工作的详细研究报告由第3届皇家新闻委员会完成。主席是Mac Gregor勋 爵。报告完成于1977年，认为“可以很不愉快地确定评议会”未对投诉作满意的处理，批评 了评议会过多地反映了报纸的党派偏见，而在制定报界行为准则方面明显失利。它发现了关 于报纸“公然破坏已被认可的标准”和“对隐私的不可原谅的侵犯”的确证。报告说“我们 强烈地感受到报刊评议会应该有对报界更大的权力„„，迫切地要求评议会立足于公众视角 和可能的投诉。”它呼吁那些为评议会提供资金并有效的操纵了评议会的报业主们确保有足 够的资金提供给评议会，以便它将处理结果广而告之，同时监控报纸执行处理意见；此外，评议会支持的投诉应刊登在对应报纸的首页；新闻工作者的职业道德准则应立即订立出来 ；通过更直率的方式谴责新闻界的不当行为；等等。

评议会对批评的反应是提高非专业成员比例至50%，对公众投诉的主要问题如侵犯隐私只是 “指出”而非更严正的批评。出于某些原因，它在改善形象上还是失败了。一份关于它的研 究报告于1983年公布，指出成功的处理投诉仍是评议会工作之关键⑧，它的审理程序本身 存在问题，即它在审判上的耽延导致了事实上的失效。它的规则往往是混淆不确定的且不受 重视，而且它在改进报业道德准则方面亦无多大作为。

1984年，Zelman Cowen爵士被指定为主席。他开始了一系列的内部改革。其中令人瞩目的在 于对新闻操守的极大重视。他的任期让人记忆的另一原因是与默多克报系的斗争。他发表声 明将默多克接管《Today》提交垄断和兼并委员会⑨；该报编辑立即表示今后不再刊登任 何评议会的审理结果，这其实是默多克的意思；但默多克在与Zelman爵士会晤后立即改变了 主意，他毫不犹豫地、预见性地指出：一旦报刊评议会被看起来而且事实上也是无效的话，那么对报纸侵犯隐私的立法控制就会出台，默多克报系对此就毫无抵御能力了。1989年新任主席Louis Blom-Cooper上任就职，开始了对评议会作用和机制的重新考虑。但 即便Blom Cooper的清理整顿，评议会的根本问题仍然存在，即它在宣布订立准则后仍因缺 乏有效支持而失败；另一由来已久的原因是报纸往往拒绝以显著位置刊登它的审定结果，象 《太阳报》把对它的两则批评“埋葬”在23和24页中，《世界新闻》把对它的非难用小字印 刷，而且混杂于“脱衣舞三角布”和性用品的广告中，等等。广播投诉委员会(BCC)有依法 赋予的权力要求将它的公告刊登于显要位置，如果报刊评议会有类似的权力，它也许还能生 存下去。然而事实并不如人所愿。

2考尔卡特报告和PCC的诞生

到1989年，报刊评议会一直被认为是个“骗局”，不再能唤起公众信任。两份皇家委员会和 一份独立的调查报告都嘲讽了它在新闻道德方面自以为是的要求；另外它还有一个庞大的机 构，有着18名难以归类的非专业人员和18名在业务上并无特长的新闻界成员；它的公告也往 往被粗暴地忽视，任何级别的编辑部都公然地反抗和嘲笑它的规则，《每日电讯》公开拒绝 遵守评议会关于种族报道的道德约定，《太阳报》嘲笑并中伤那些“成功地”对它进行了投 诉的个人。评议会不再是报界抵制法规的保护伞了。1989年下议院的所有党派威胁要提前通 过一个法案来建立一法律机构以强化答复权；这一法案的进展由于政府设立一个委员会来调 查新闻侵害隐私问题而中止。调查委员会由David Calcutt领导，报告于1990年6月提交。

该报告对Blom-Cooper的改革是否得以实施、是否可使报刊评议会成为一个公正合理的、独立的有必备素质的机构表示怀疑。报告认为：报刊评议会的核心问题在于它对保护新闻自 由和谴责新闻滥用权力两者间的矛盾。这就是后来要由PCC来履行的职责。PCC是一个熟练的 专家机构，有着充足的资金来源“迅速而公正”地审理公众投诉。

考尔卡特委员会深切体会到了过去编辑和报业主们对评议会的不恭态度。报告表明对PCC作 为一个非官办的机构要有效地发挥作用没有很大信心；如果在1991年6月前，报界不同意并 支持新投诉委员会的成立，就将根据BCC的条款，订立计划建成一个有法律效力的投诉庭。一切行动上的失利都将成为“一个证明自律不能有效地起作用的明确信号”。那样，作为具 有一个法律效力的机构，该议庭将由公众资助，有权通过宣誓取证，决定于显著位置刊登更 正和道歉，要求判给被新闻滥用职权的侵害者以赔偿，它还将被授权命令发表任何有关违反 道德准则的材料。它将任命一个由Chaneellor勋爵指定的法律界人士作主席，并从专家组成 的专门小组中抽取两人作陪审推事。

后来考尔卡特委员会在集中了报业主的意见后，在力荐成立法律性的审判庭这一点上有所让 步。在报告发表后的几天里，各报纸的办公室里，充满了关于是否赞同在自愿自律机制上进 行更有效尝试的论争。授予该法庭可命令新闻界的权力成为最大忧患：报纸也许会在出版前 数小时被勒令停止，类似于《Private Eye》之类的杂志将被停售。真正的危险在于 给与一个机构如此巨大的权力可能导致违背新闻自由。这样，根据考尔卡特报告的设想，它 将成为限制表达自由的另一种方式，而没有最起码的、由现行法律提供的保护。

于是报业通过报纸发行者联合会和报纸协会，迅速做出反应，成立了考尔卡特报告建议的P CC。它从评议会收回了资金，并聘请了Macgregor爵士担任新投诉委员会的主席；它颁布了 一个业务准则，要求从1991年1月开始实施；新机构在事实上放弃了过去评议会保护新闻自 由、反对媒介垄断的一些有争议的做法，它将独立裁决报纸违反职业道德准则的行为。

尽管PCC象评议会那样，没有权力来公布或者执行它的裁决，但它的支持者们希望借助它公 布的明确的准则、成员的知名度等来提高它在报业的权威。考尔卡特报告建议给PCC两年时 间以观后效；与此同时作为配合，有很多的报纸委任了内部的专门调查员或“读者代表”来 直接处理投诉。

3PCC之结构

 PCC在离舰队街不远的Saligburg广场1号工作。它的领导者和其它11位同样从评议会传承而 来(这一点用考尔卡特报告的观点看来极不明智，它应与过去毫无瓜葛)，包括一位主席(Mac gregor)、6名非专业人士和9名业内人士。委员会负责执行一个16条的《业务准则》，每月 开会半天来讨论和考虑由主席或成员提出的条例，它放弃了过去由评议会提供给投诉人和编 辑的“口述材料”，而是通过书面提交物来审理每个案例；它的决定会在公布前数日寄给双 方；但它不考虑任何守则以外的新闻界的行为。

这里有一个实际操作中的问题。个别投诉者还可能通过控告诽谤要求赔偿。过去报刊评议会 引用“法律弃权申明书”，作为那些同意配合审理结果的报刊的“补偿”。这种行为正如考尔卡特报告指出的那样，是一种原则上的错误，因为投诉者在确定报刊是否违背职业道德 前 就被迫放弃了自己的法律权力。PCC抛弃了这种“弃权申明书”的做法，转而实施一种自由 的决定，如果投诉与诉讼有关，则延长审议结果的公告。

4投诉程序

任意公众成员或组织，都可以向委员会投诉报纸或杂志编辑违背《业务守则》的行为；即便 这些行为由新闻记者或自由撰稿人实施，也被受理。《准则》之序言部分就已申明了“编 辑将对他们出版物雇用的记者的行为负责。”受理的投诉转交给编辑，并同时邀请他和投诉 人接触并达成友好的处理方案；在某些接洽的案例中，这些会由报纸自设的专门调查员办理。

倘若这种友好的解决之道在一个短时期内无法达成，PCC就开始它的“调查”。编辑会 被要求呈具一份书面答复，这一书面材料会同评议材料送至投诉人处，双方进行评论和反陈 述直到结果明确。一旦投诉卷入事实的争辩中，PCC将要求会见双方或他们的证人，但程序亦较简单。

PCC成员会在评议会上拟定一份草稿，并立即呈送各位成员以交换意见；草拟的审定决议在 每个月的委员会上进行讨论和争辩，最后定稿。如需要，通过多数投票进行。委员会的审决 结果每季一次公告。如果投诉与《准则》中任何条款无关将不作审理，但依然将投诉转呈有关编辑⑩。

二、新旧《业务准则》比较

由于1995年PCC委员会决定加强《业务准则》的执行，总编辑和记者的雇用合同中必须包括 “准则”的内容，因此，报刊投诉委员会和《业务准则》的实际效力得到了强化。在这一基 础上，1997年11月出台的新准则对新闻工作者来说，无疑是一种有力的约束。

那么，“欧洲最严格的传媒准则”究竟“严格”在哪些方面，与旧准则相比，又起了那些变 化呢?总体上看，1997年11月26日以前的《业务准则》(11)分为18个部分，分别为 ：准确、答复机会、评论推测和事实、隐私、收听设备、医院、讹传、骚扰、稿酬、悲痛受 冲击时的侵扰、无辜亲友、对少年儿童的问话或摄像、性案件中的少年儿童、罪行受害者、歧视、金融新闻、秘密来源、公众利益；内容涉及个人隐私、未成年人保护、答辩权力、种 族和宗教问题报道、记者工作方式等诸多方面(1２)。1997年11月26日公布的《业 务准则》(１３)，分为17个部分，分别为：公众利益、准确、答复机会、隐私、骚扰、对悲痛和冲击的侵扰、未成年人、性案件中的少年儿童、收听设备、医院、无辜亲友、讹 传、性攻击案中的受害者、歧视、秘密来源、稿酬等方面；“公众利益”于“新则”16条细 则前部单列，旧则的“评论、推测和事实”作为“新则”的“准确”部分的第四条。涉及内 容就范围而言变化不大(１４)。

然就具体细则的具体条款来看，可发现一些有趣的变动，试比较如下： 1加强了对隐私权的保护

在“隐私”条下，“旧则”只规定未经当事人同意，不允许侵入和探究私人生活，包括使 用长镜头拍摄私有设施处的人物。这种做法，只有符合公众利益时才能证明是正当的。

 “新则”细分为二条：任何人不得妨害他人的家庭生活、居所、健康和通信。报刊未经允 许进入任何个人的私人生活被要求证明是正当的。未经允许使用长镜头拍摄私下场所的人 物是不可接受的。对“私有设施”旧解释为：“包括私人住所、附属花园和其他附属建筑物，但不包括住所毗邻地或停车处。除此以外，还有旅馆房间(不包括旅馆内的其他地方)、医 院或疗养所内病人接受治疗和日常起居业地点也不属私人设施。”“新则”注：私下场所指 有理由成为私秘的公共或私有设施处。

可见，“新则”加大了对公民隐私权的保护，不受 长镜头侵犯下的私下场所范围扩大了，也不存在“符合公众利益”的例外了，公众尤其是公 众人物有了更多的安全感。

2加大了对未成年人的保护

“旧则”对未成年人的保护分为“对少年儿童的问话或摄像”及“性案件中的少年儿童”两 部分，明确规定了不许披露未成年人的身份、不得随意采访摄像等；“新则”分为“未成年 人”和“性案件中的少年儿童”两部分，“未成年人”与“对少年儿童的问话或摄像”相对 应，但由2款细则增加为5款，在原有规定上，新增了保证儿童在校不受侵扰、严禁付费给未 成年人以获取新闻资料等内容。“性案件中的少年儿童”由5款删为4款，取消了“应使用‘ 对少年儿童严重侵害’之类的词语来叙述这种侵犯行为”的具体限定，但其它如不得披露未 成年人姓名等保护性规定如旧。这些规定保护了未成年人的自尊，有利于他们的成长。

3限制了媒介借口“公众利益”滥用权力的可能

“旧则”提出了3种出于公众利益之需的“例外”，要求在此3种情况外的以“公众利益”为 由的“例外”须做出解释；“新则”则要求“任何”援引“公众利益”的“例外”都必须有 充分的解释，更强调了在涉及未成年人的报道中必须证实有“异常的公众利益”可凌驾 于“正常的”“首要的”儿童的利益之上。

在“收听设备”条中，“旧则”为：除符合公众利益而被判定为正确者之外，新闻工作者不 应获得或发表秘密监听或电话窃听材料。“新则”删除了“出于符合公众利益而被判定为正 确者之外”的特殊可能，杜绝了任何借口。在“讹传”条3款中第2款，“新则”为经所有者同意外，不得删改文件或图片。“旧则” 为除符合公众利益者另作别论外，文件或图片未经拥有者明确同意不应删改。

这种变动，限制了新闻工作者的权限，减少了新闻侵权的可能。可见，“公众利益”不再是新闻工作 人员滥用新闻自由，随意侵害公民权利的保护伞，PCC已认识到报刊走得太远，及时地做出 反应。4强调了照片的拍摄和使用限制

过去的规定将新闻资讯笼统地称为“材料”，“新则”已细分为信息和照片。“准确”第一款新规定为：报纸期刊应注意不发表不准确的、误导性地或歪曲性的材料包括 照片。“旧则”中没有“不包括照片”的字样。

“骚扰”第一条“旧则”为：新闻工作者不应通过恫吓或骚扰获取材料。第二条：除符 合公众利益的采访外，新闻工作者未经当事人同意不应在私人处所拍摄人物图片(第4条已有 规定)；采访被要求停止后不应在坚持给当事人打电话或坚持提问；被要求从当事人处所离 开时，不应在逗留也不应尾随当事人。“新则”第一条为：新闻工作者不应通过恫吓、骚扰或持续追踪获取信息和照片。第二条 为：新闻工作者未经当事人同意，不应在私人处所拍摄人物图片(第3条中已有规定)；采 访被要求停止后不应再坚持给当事人打电话或坚持提问，亦不可继续追踪或拍照；被要求离 开时不可继续逗留或尾随。由上述比较可发现，过去的规定较忽视新闻记者拍摄照片时可能 的侵权行为，证实戴妃之死引起了公众对“拍拍垃圾”的愤慨，PCC终于“亡羊补牢”，避 免悲剧再度发生。一张照片有可能换取数万或数十万英镑，金钱的诱惑力不可不谓惊人，有 人自然会为高额的报酬违犯准则，甚至法律，甚至良心。PCC修订《业务准则》的用心良苦，虽不可能令业内人士全然遵守，但警戒的红灯已经高挂，触犯者也要权衡利弊得失再作定夺。

5禁止在新闻信息获取中的有偿行为

除上述禁止向未成年人 付款以交换新闻信息外，在“稿酬”一条中作了更为细致的规定。“旧则”规定：犯罪或犯罪过程的目击者，或从事犯罪活动的人及协从者(包括家人、朋 友、邻居和同事)提供的消息、图片或其它信息，无稿酬。报社也不应主动付款，不应直接 付也不应通过这些人的代理人付给。

 “新则”分为两条，把“罪犯及协从者”和“证人或可能的证人”分开陈述，并提出了“公 众利益”和为“获取材料不得不如此”双重条件下的例外，同时指出“新闻工作者必须尽所 有可能以确保证人提供的材料不受金钱交易影响”。这种分别阐述较原先的合理，也更易于 接受。

三、结束语

两年之后，在英国爱德华王子婚礼前夕，《太阳报》(1999，5，26)在头版刊登了他的准新 娘苏菲·里斯10年前的一张半裸照，为此，《太阳报》花费了40万美元。但这张照片惹恼了 英国王室和公众，白金汉宫发言人谴责此行为为“蓄谋已久，及其残忍”，严重侵犯了个人 隐 私，并向PCC投诉。最后，《太阳报》公开道歉，并将搜罗、公布此照片的人革职。苏菲不 再是任媒介摆布的戴安娜，PCC的《业务准则》也换上了一张严厉的面孔。

注释：

①The Pre Complaints Commiion英国报刊投诉委员会，下简称PCC。②Code of Practice，也有译作《业务规则》，或《英国新闻界行为规划》(宋克明)。

③The General Council of the Pre，一译英国新闻理事会。④Media Law。

⑤Royal Commiion on the Pre，Cmnd 7700(1949)。⑥Ibid,para 650。

⑦The Younger Committee on Privacy。

⑧Robertson,People Against the Pre,Ch3。⑨MMC,Monopolies and Mergers Commiion。⑩(一)部分参考编译自Media Law。(１１)下简称“旧则”。

(１２)“旧则”条款见宋克明《英美新闻法制与管理》Ｐ１９３－１９７，１９９８ 年，中国民主法制出版社。(１３)下简称“新则”。

(１４)1997年11月26日分颁布之《业务准则》资料来源见e-mailethicne@uta.fi，翻 译考虑到与“旧则”对应。

参考书目：

①宋克明《英美新闻法制与管理》，中国民主与法制出版社，1998年。②魏永征《中国新闻传播法纲要》，上海社会科学院出版社，1999年。

③《英国的媒介管理与自律》P２５－２８，《国际新闻界》，1998年第1期。④Media Law,Robertson & Nicole,Penguin Books,London。(作者单位：上海社会科学院新闻研究所)

（《国际新闻界》，2000年第2期）