浅论林业的体系发展与认识_浅谈对现代林业的认识

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浅论林业的体系发展与认识

摘要：建设完善的生态体系和发达的产业体系是林业工作的两大目标。之所以把林业建设划分为两大体系,主要是着眼于林业的功能和服务对象。长期以来,尤其在短缺经济条件下,搞林业确有单纯追求直接经济效益的倾向,唯木是林,靠采伐木材获取经济效益,安排就业,支付企业办社会负担,对于林业(森林)的生态效益(间接效益)则往往有所忽视;而当林业的生态作用被强化时,又出现了另一种苗头,以所谓“森林是陆地生态的主体”和“林业是生态建设的主体”,将林业列为社会公益性为主的产业,强调国家投资、社会供养,对林业自身如何发展经济则有所忽视。之所以产生这样两种倾向就在于对林业认识的片面性和表面性。

关键词：生态体系 产业体系 林业工作

林业是一种人类的经济行为,无论讲生态建设为主还是产业开发为主,都脱离不了经济属性。林业无论是讲产业建设,还是抓生态建设,只是“功能”上的区别,虽然“供给”和“增值”的方式不同,获取利益的主体不同,但都离不开发展林业经济这个本质。

一、发展林业经济是“两大体系”建设的本质要求

1、生态和产业体系建设具有内在统一性二者都是以森林资源为依托,在资源利用上是同一的;在经营目标上都是为满足人类的某种需求,其结果都实现了增值。在这个意义上,“两大体系”建设在经济上是相互作用、相互依存的有机整体,只有二者统一,才能实现可持续发展,真正达到生态、经济、社会三大效益的统一。正是基于这样的认识,吉林省政府明确提出了要发展“生态环保型效益经济”这样的概念。目的就在于以可持续发展理论指导经济发展。只有保证了生态质量,才能为经济发展(产业开发)提供可靠的资源保障,也只有产业开发搞好了,才能有效地支撑生态建设,保护和培育优质资源,创造良好的生态环境。

2、只有明确林业的经济属性,才能使其在市场经济中充满发展活力我国林业经济多年来所以发展缓慢,生态功能衰减,职工收入下降,以至大量人员下岗待业,其重要原因是,我们并没有真正把林业作为一种“经济”来对待。在计划经济体制下,林业主要是向大自然索取,对国家无偿地提供产品和利润;在向市场经济体制转轨中, 又脱离林业生态效益和利益外溢的公益性特性,简单地比照其他产业,强调林业自负盈亏、自我发展。由于其生态效益得不到补偿, 为追求直接利益而过度开发,生态资源得不到培育而失于平衡,经济难以发展。由此导致林业部门把主要精力放在向国家争取资金,以解燃眉之急;与此同时,为维持生计则不得不向本已十分脆弱的森林资源索取,通过过度采伐,获取直接经济效益。如果我们从上到下,都能明确林业的经济属性,真正规范林业的经济行为,承认林业经营者的主体地位,承认林业的产出(包括生态效益)是一种“供给”,承认林业的增值,并且在经济上使其得到应得的补偿,那么,林业就会沿着市场经济的轨道良性运行,成为一个充满活力的产业,更好地按可持续发展的要求,发挥其生态、经济和社会效益。

3、发展林业经济是当前林业走出困境的现实选择,也是各级政府特别是林业主管部门的重要职责造成目前林业处于困境的原因很多,从内部看,主要是自身经

济水平低,走出困境,要靠经济发展;从外部看,则主要是现行林业政策不适应,限制了林业生产力的发展。要改变这种状态,各级政府有责任、有能力推动林业经济发展。绝不能片面强调政企分开,片面理解政府及主管部门“不管企业”的内涵,而应从传统的直接管理方式中走出来,强化对林业经济的产业政策指导、宏观调控。特别是林业正处在经济转型期,旧的体制和增长方式逐步让位于新的体制和增长方式,从政府到经营主体及社会各方面都还一时难以适应,要保持林业在过渡期的健康运行,尤其需要为林业经济发展提供有效的政策支持和良好的社会化服务。

二、正视林业发展面临的突出矛盾和主要问题,有的放矢地抓好林业经济

新形势下,林业发展既有机遇,也存在许多新的矛盾和问题。“局部改善,整体艰难”应该是目前林业经济现状的真实写照。具体表现在:传统产业萎缩,新兴产业还处于萌动或成长期;由于大多企业不适应市场激烈竞争的新形势,经营举步维艰,经济效益不高,好多企业停产半停产,大量职工下岗,林农、职工收入增长缓慢,有的生活都难以为继,整个林区经济比较萧条。究其原因,笔者认为,主要是经济体制改革滞后、林业政策僵化失调、发展战略选择不当(或战略方向不明)所致。

1、从政府层面分析,现行林业政策、制度促进了林业的产业弱质性在现行的政策体制下,国家(政府)与企业、职工(林农)个人的经济目标不统一,呈现国家要生态、企业要盈利、个人要增收的格局。而国家现遮的林业政策、制度许多是以保护森林、提高生态效益为基点;而企业和林农(职工)则长期依托采伐森林林木维持发展和生计,这就使产业发展受到国家政策的制约。近年来,国家在生态建设上投入了巨额资金,但主要用于保护天然林不遭破坏,用于养人,用于公共建设开支,真正用于产业开发建设的很少。而企业为了维持生存,保证众多职工、林农的就业及生活需要,在缺乏资本投入和自身积累能力微弱的情况下,只能维持简单的再生产。同时,由于实施“天保”等生态建设工程,又大大削减木材产量,就使长期依靠木材生产为主的林业产业雪上加霜,更为艰难。在加强生态保护的政策下,企事业单位不仅要维持自身和职工(林农)的生计,还要负担林业行政主管部门的管理费用和国家高额税收。为保证国家的这一政策得以贯彻实施,在行政管理上又形成了一整套高度集中的僵化的行政管理办法。在这种高赋税、低投入、高度集权的政策下,产业又仅仅局限于木材经营生产,经济缺乏活力,路子越走越窄,难以为继。

2、从产业管理体制和企业经营体制的层面分析,林业改革开放是滞后的,不仅落后于发达地区,也落后于周边的其他企业林业改革所以落后,主要是计划经济的传统体制积淀太深。林业产业是在计划经济体制下,完全依靠国家投资浇铸而成。建国 以来,几十年的投资建设,在为林业构建了一个具有相当规模的物质技术基础的同时,也把一个公有制程度更高、更为严格集权的计划经济体制植入了林区的自然经济土壤。在这种传统体制下,林业经济在近乎与世隔绝的状态下运行了几十年。当改革开放的春风吹来时,传统体制的坚壳、传统观念的束缚,使林业改革开放遇到了更为顽强的排斥,加之过多地强调林业的公益性特点,在改革上与其他行业比,更缺乏内在活力和动力。

3、从产业发展战略选择上看,没能自觉运用比较优势原则,林业经营受到资源和市场的双重约束由于林业长期处于高度集中的计划管理体制下,过度的行政干预和政策束缚,使产业和企业因缺乏竞争而失去讲求效率和效益的内在动力和外

在压力;在资源配置上因放弃了比较优势,而无法突破比较劣势的制约,使林业经济在市场竞争中处于不利地位,难以获得较高的经济效益,资本积累水平较低,扩大再生产的能力不足。改革开放以来,林业经济发展战略始终没有得到根本调整,至今仍延续以往的重木材生产、加工,重资金密集型产业开发,而这在战略上不具优势。资源利用以木材为主,受到资源衰减及实施生态政策的制约。在资本投入上又受到资金缺乏、资金使用成本较高的制约。而相对丰富的劳动力和森林其他自然资源却得不到充分利用。由此导致林业经济缺乏比较优势,在市场上不具竞争力。这是长期以来一直困惑我们的“丰富的林业资源优势没有转化为经济优势”的症结所在。好多企业、项目就是在这种缺乏比较优势的战略思想指导下上马的,注定了开工之日,即是亏损之时。综上所述,要真正使林业经济走出困境,必须采取治本之策。要“治本”,就必须下决心深化林业改革,调整林业政策,创新林业经济体制,适应市场竞争形势,实施提高竞争力的比较优势战略。

三、以深化改革为动力,对林业经济进行战略性调整

1、深化改革,加速林业经济的市场化进程林业经济落后,生产力发展不快,根本原因在于体制上仍囿于传统的计划经济管理模式。要从根本上改变林业经济缺乏活力、难以适应激烈的市场竞争的局面,就必须下决心改革现行的林业经济体制。尤其是应对加入WTO的挑战,更应把构建市场化的林业摆上重要位置。实行市场经济体制是“入市”的首要条件,也是基本前提。不改革现行的林业经济体制,难以适应“入世”后的新形势。实行市场经济体制,引入市场机制,最根本的是解决市场的深层构造问题。所谓市场的深层构造,包括两个支点、三个变量。两个支点是:社会经济单元利益独立化为明确的所有权,即产权明晰;非常具体而完备的经济行为规范,即完备的商业(市场)法规。

三个变量是:普遍实行市场经济体制、引入市场机制,必然要扩大市场半径,融入地区经济一体化和经济全球化;随之而来的是交易费用的增加(市场半径与交易费用成正比);要节约交易费用,就必须实行企业化经营。这实质是一个从组织创新到制度创新的过程。林业深化改革,也要走这样一条路。首先,要积极推进林业的产权制度改革,明晰产权。目前林业财产所有权基本是以传统的公有制为主体,不仅占95%以上的份额,而且产权界定十分模糊,变动主要靠行政命令,缺乏市场配置资源的基础。面对林业主体的多层次和产权形式的多样化,要区别情况,循序渐进地推进改革,探索公有制的实现形式,积极发展非公有制林业。

对国有林业企业(天保工程区)要尽快落实森林资源承包管护经营,管住林木,放活林地开发,推动企业开展资本运营。这主要是基于国有林区的森林资源属国家所有,而企业为地方所有,产权关系比较复杂,并且作为国家重点林区,又普遍实施了“天然林保护工程”,国家投巨资对天然林实施保护,对森工企业的职工进行分流安置,对企业办社会的负担正逐步研究解决办法。因此,其改革宜先从企业内部入手,对于森林资源的产权改革应采取慎重态度。地方国有林场和集体林场,相对于森工企业社会负担较轻,职工、林农就业压力也小些,改革步子应大些。当前要加速推进森林、林木所有权和林地使用权的流转,明确林地所有权,放活使用权、经营权,培育壮大新的经营主体,鼓励不同经济成分的各类投资主体以不同形式参与林业建设,调动社会各界关注林业、投资建设林业的积极性。加快林业经济“投资主体社会化、经营主体民营化、产业运作市场化”的进程。其次,要积极推进林业组织创新,发育适应市场化要求的组织体系。我们传统的组织资源比较贫乏,两极化的组织模式是传统体制留给我们的惟一组织遗产。

一是自上而下的高度集权的行政组织,它无所不包,党政不分,政企事企不分,这是我国林业组织的主体;二是极其分散的家庭和家族组织。改革开放以来,在组织创新上虽也有所进展,但新发育成长起来的非正规组织(相对官办正规组织)始终长不大,而且也难以走出两极化组织模式的阴影。要改变这种状况,也将是一个长期的过程,而且要对组织创新中可能遇到阻力和阵痛做好充分的准备。进行组织创新,首要的是通过改革,发育适应市场经济的新经营主体,构建市场化的企业,这种企业不是传统的林场、工厂,而是以节约交易成本为目的的经济组织。目前除积极发育非正规的新型林业企业外,主要是下气力改革现有政企不分、事企不分的林业企业局、林场,使其逐步摆脱单纯生产经营的组织模式,形成重产品、技术开发,重市场营销,以此带动森林资源培育、林业生产的两头大中间小的“哑铃式”企业组织结构。同时,要大力发育企业间及企业与市场联结的“中介”组织,为企业进入市场,并进行规范的市场交换提供配套服务。比如,建立森林认证机构、质量认证机构、各类行业协会、资产评估、会计事务和金融服务机构等。

2、适应加入WTO后的新形势,积极调整林业经济发展战略经济发展比较成功的国家和地区、企业,大都得益于实施“比较优势战略”。他们成功的奥秘就在于根据资源的比较优势确立产业结构,根据资源的比较优势变化调整产业结构,在经济发展的各个阶段,始终充分利用具有相对优势的资源(生产要素)投入经济发展,最大限度地提高自己的劳动生产率,因而也获得了经济的较快发展。按照这样一个思路,考虑到我们林业经济所处的历史阶段,当前和今后一个时期,林业在发展战略上应坚持以劳动密集型和资源密集型(主要以多种森林资源,特别是林地资源开发)为主的发展道路。抓住国家加大生态建设投资、实施林业重点工程建设的契机,实施林业产业的战略性转移。在产业开发上,坚持“四个为主”:一是在森林资源开发上以林地开发为主,发展林地经济、草地经济。大力开发林下资源,发展特产业,开发旅游业等。二是在林木利用上,以工业原料林开发为主,大力发展速生林,为工业生产提供原料。三是在林区生产要素利用上,以劳动力开发为主,利用劳动力资源丰富、廉价的优势,大力发展劳动密集型产业;引导劳动者扩大流动范围,向非林非木产业转移,并创造条件向外地区、国外转移。四是在项目开发上,以培育对林业经济全局具有较强带动功能的龙头产业和企业为主。通过龙头项目的辐射联动效应,拉动和促进劳动密集型和资源密集型产业的发展,逐步向资本密集型、技术密集型产业升级。

3、调整政策,加强法治,为林业经济发展创造良好的软环境。第一,要适应以市场配置资源为基础的改革形势,调整以行政力量配置资源的相关政策。以往的林业政策多数以林木保护和利用为中心,以高度集中,统一管理为特征,以管住、保护好森林资源为目的。可实际上,在注重了存量的保护、管住的同时,却抑制了林业经济发展的活力,存量也没有管住、管好。尽管花费了高昂的社会管理成本,收到效果并不理想,森林资源遭到过度开发、蚕蚀,甚至破坏,屡禁不止。原因就在于现行林业政策管住管死的办法多,搞活的办法太少,难以调动广大经营者培育、保护森林资源的积极性。在积极推进林业产权改革的同时,要下决心调整现行的森林资源管护、利用政策,给经营者更多的自主权,保证其产权的完整性。应逐步改革采伐限额管理、限制性运输管理办法等,同时,要调整林业赋税政策,减轻林业企业和林农的税费负担。比如,林业本是个效益外溢的生态产业,不仅得不到应有的生态补偿,还要承担8%的特产税和代缴8%的交易税,缴纳甲、乙种育林金,其中乙种育林金为原木销售额15%尤为不合理。育林金的缴纳,除一部分用于造林绿化费用外,主要是林业行政管理费支出。通过建立生态补偿金和减少行政管理费用,以及加大国家对林业行政管理投入,以调动经营者发展林业的积极性。第二,要逐步由以林业政策管理为主,向依法治林转变。

以政策管理林业,具有灵活便捷的特点,但难以给经营者稳定的预期,不利林业的长期稳定发展。应在调整林业政策的同时加大立法力度,把成熟政策固定下来,形成法规,逐步完善林业法律体系,为林业市场化提供法律保障。当前,特别要加强林木以外森林资源管理的立法,使林地经济开发有法可依,保护经营者的合法权益。要适应森林分类经营的要求,就如何合理保护利用公益林、积极开发商品林进行立法,在保证生态功能的同时,提高林业的经济效益。