小城市中的大调解(绍兴市百千工程难题)_调解难题

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小城市中的“大调解”

--对店口镇城市发展过程中大调解工作的剖析

店口镇位于诸暨市北部，东连绍兴，北接萧山，区域面积105.7平方公里，辖17个行政村和6个社区，常住人口13.6万，其中户籍人口6.4万，新店口人7.2万。店口是联合国开发计划署试点城镇、全国发展改革试点镇、首批浙江省小城市培育试点镇、浙江“资本市场”第一镇。近年来，店口司法所根据小城市的发展，牢固树立“大服务、大调解、大发展”的理念，在镇党委政府支持下，紧紧围绕改革发展稳定大局和党委政府中心工作，积极探索与当前小城市发展相吻合的多元化、多途径解决矛盾纠纷的有效机制，按照“调防结合，以防为主，各方联动，协同作战”的方针，全面提升“大调解”格局的新风貌。在大调解平台下，店口镇各类调解组织每年平均总调处各类案件达1000余件，涉案标的约5000余万元，对于创新社会管理体制，整合社会管理行政资源，维护社会稳定起到了至关重要的作用。

基本情况及主要做法：

一、健全调解组织机构，合理布局，完善调解职能。

随着店口小城市建设的持续发展和各类行政权力的下放，市级各部门都在店口镇派驻了基层站所且辐射诸北片区，配合市级部门和城市管理的要求，我镇逐步完善了各类专职调解组织。店口镇有各类政府性调解组织六家：店口镇人民调解委员会、店口派出所调解中心、诸暨市人民法院店口法庭调解中心、店口交警中队调解室、诸暨市人民检察院店口检察室调解工作室、店口镇劳动仲裁调解中心，其中店口派出所调解中心、诸暨市人民法院店口法庭调解中心、店口交警中队调解室均接受店口镇人民调解委员会的业务指导。民间调解组织共34家，其中行政村（社区）人民调解委员会23家，大型企业单位11家，遍及整个辖区的方方面面。全镇目前共有各类调解员213人，其中专职45人，秉持“哪里有人群，哪里就有调解组织；哪里有矛盾，哪里就有调解工作。”的原则，巩固完善基层调解组织建设。加强司法所建设，把司法所作为指导和参与人民调解工作的重要阵地，作为促进“大调解”工作顺利运作的有效载体，构建以镇司法行政调解中心为核心，以村(社区)人民调解委员会为基础的，以各专业调委会为中线的调解防护网。特别结合店口镇实际情况，大力推进新店口人集聚区（行政村社区）调解组织的运行。另一方面将人民调解的触角延伸到每个角落，把社会管理和服务延伸到群众“家门口”，使其形成一个无缝隙、无空白、全覆盖，纵向延伸到村居社区，横向覆盖各区域、各行业的“大调解”组织网络。

二、初步整合调解力量，突出新兴调解组织专业优势。

以前的乡镇人民调解是以司法行政、人民调解委员会为主的调解体系，其工作对象主要是村级民间纠纷，在小城市建设发展过程中，已经远远不能满足处理当前矛盾纠纷的需要。针对以上新情况，2011年元月店口派出所调解中心和诸暨市人民法院店口法庭调解中心分别设立，2012年店口镇交通事故调解室设立。三个新兴调解组织发展迅速，大量的分担了众多纷繁错杂的新型社会矛盾。其中派出所调解中心年矛盾调处案件400余起（含治安案件50%以上，涉及新店口人70%以上)，法庭调解中心年调处案件130余起(含涉法涉诉纠纷80%以上），交通事故调处案件100余起，调处率100%，调解成功率在95%以上，初步实现了来源分流，职权统一，把大部分的基层矛盾排除在一线，纠纷解决在一处，群众满意在一部（门）。诸暨市人民检察院检察室也在2013年设立了诉前调解室，主要针对轻微刑事案件的调处。这些专业调委会的建立使原有的简单的乡镇人民调解体系格局被完全打破，一种全新的调解格局逐渐随着城市的发展在形成，司法所和镇人民调解委员会更多的时候充当了平台，起到指导、沟通、协调各调解组织的作用，在司法所的牵头下，店口镇成立了“大调解”工作小组，由镇党委书记担任组长，分管领导任副组长，综治办、司法所、派出所、法庭、检察室、劳管站等部门负责人为成员。领导小组下设办公室，主任由司法所所长兼任，具体负责本辖区矛盾纠纷排查调处的指导、组织与协调。建立并实施“大调解”工作联动机制，借助镇机关平台，相关部门定期召开联席会议，初步实现了人民调解与治安行政调解（公调对接），人民调解与司法调解（诉调对接、检调对接），人民调解与行政调解（行调对接、劳调对接）的上下联动、左右协调、共同参与的“三位一体”联动机制。

三、创新“大调解”管理机制，提高社会服务管理水平。

为进一步强化工作机制创新和适应小城市的司法行政工作要求，我所在根据现有调解组织网络进行了完善和创新。

（一）建立了人民调解轮训制度。设立店口镇人民调解员教育培训中心，由镇政法副书记担任主任。教育中心负责指导全镇人民调解员的教育培训工作，研究制定人民调解员的教育培训工作的机制制度和计划措施，研究解决工作中的困难和问题。教育中心下设一个分中心，分中心设在司法所，负责镇人民调解员教育培训中心日常工作，司法所所长为负责人。教育中心联动镇派出所及其它相关部门的人员以及结对律师事务所主任或律师等，共同研究基层人民调解员的教育培训工作。店口镇司法所在开班培训的基础之上，通过以会代训、实地考察、现场观摩、研讨交流、参与法院庭审等多种方式全面提高全镇人民调解员的政治素养、法律知识、调解能力和工作水平，推动人民调解专业化、规范化、社会化建设，扩大我镇人民调解工作的功能与作用。

（二）拓展延伸“以奖代补”政策。按照“谁调解、奖励谁”的原则，实行对参与纠纷调解的专职人民调解员经济奖励。我镇除继续贯彻落实市两办人民调解“以奖代补”政策以外，实现“两增加”政策：增加基础考核奖励，增加绩效考核金额，拓宽“以奖代补”覆盖面，提升人民调解员的事业归属感、工作责任心、成就荣誉感。

（三）积极探索信访与人民调解的对接工作。在积极推进原有的“三位一体”调解工作模式基础上，努力促进信访和人民调解的对接，使信访工作和人民调解工作实现互通，达到“四位一体”调解模式。进一步发挥信访与人民调解在调处、化解社会矛盾纠纷方面的职能作用，更好地钝化社会矛盾，及时有效地解决人民群众来信来访中反映的问题，消除社会不稳定因素。特别是针对初信初访的处理，实行人民调解员事前提前介入，初排摸底；事中依法调处，合理处臵，有效解决；事后群众满意息访的工作模式。根据城市发展过程中，涉及拆迁、违章建筑、破产管理等新型社会信访矛盾，在信访第一阶段进行梳理，能够通过人民调解初步分化化解处臵，极大的维护了社会稳定，同时引导涉法涉诉案件通过人民法院进行司法调解。存在的困难和问题：

一、“大调解”体系建立相对健全但管理不够高效。虽然我镇设立了以党委一把手挂帅，分管领导业务主管的“大调解”工作小组，但小组大部分工作人员基本上属于兼职，时间、精力得不到保障，工作平台没有足够合力，导致运转速度缓慢，反应不够灵敏，协调效率并不高，往往要通过数个部门联系，而不能一竿子到底。各部门内部都建立有相应的调解组织，但基层的法庭、派出所、劳管站、司法所等各有业务管理范围，各有上级主管部门，其工作只接受上级部门的领导或监督。如店口法庭和店口检察室就管辖诸北多个乡镇，面积广阔，日常工作已经非常繁忙；店口派出所主管店口镇和阮市镇两个大镇，人口众多；店口司法所日常工作中隶属于局党组和乡镇党委双重管理，工作的中心是围绕乡镇党委、政府，实质性地开展“大调解”工作，困难重重。

二、调解员普遍待遇较低，业务水平参差不齐，责任感强弱不一。各大政府调解组织和行政村（社区）企事业单位虽然都配备了调解员，但人员结构不够理想，其中具备高中学历以上的只有占比不到1/5。对调解员的业务培训未真正完全落实，牵头部门和指导部门的力量缺乏整合，未按期按要求开展系统的培训，导致一些调解员业务不熟、水平较低、调解成功率低。尤其是店口向城-店口转变的过程中出现大量新纠纷新矛盾，调解难度不断增加，如涉案标的额的不断增大，调解引发的群体性纠纷等等，基层农村组织松散和不确定性使得调解工作开展有大量不确定因素。存在部分调解员和相关干部对于调解工作的积极性还不够高，对于调解工作并不热情，敷衍了事，对于群众困难推三阻四。只有不断深化理念，提高调解水平，在村干部中间树立足够的信任和威望，才能不断提高工作针对性和实效性。

三、调解组织未实现规范化运行，硬件设施落后，人员配备薄弱。目前大调解工作的开展还存在一些客观困难，因为整体办公环境的制约、“大调解”办公室并未有明确的办公地点和办公人员，也未能实现挂牌。各部门承担原有工作的基础之上，还要负责大调解工作，但实际情况是各基层部门原有经费本身非常有限，而时间工作中，必然要发生一定的费用，政府没有对大调解工作额外拨付单独的办公经费，受办公经费所限，工作人员没有相应的补助，六大调解组织没有一辆公车，很多调解工作无法实施，调解员虽然有以奖代补等政府性补贴，但是对于付出的辛勤工作相比完全处于畸形地位，工作经费不足、办公场所不利，经费未足额纳入财政预算，社会地位不高等，各调解组织运行不规范，人员不齐全，甚至出现单兵作战的情况，这些都成了制约“大调解”工作发展的障碍。

四、矛盾排查预警机制不够灵活，调解理念僵化。小城市现代化高速发展过程中，电子商务，网络舆情等一些新兴媒体大面积大范围出现，部分调解组织和调解员对于社情民意调查机制和社会稳定风险评估机制还不够健全，对矛盾纠纷趋势缺乏深度、系统的排查、调研，不能科学预测评估，未能超前预防，排查不彻底，调处不及时，对跨行业、跨部门、跨辖区的纠纷化解敷衍草率，甚至出现“踢皮球”，导致调解失败，使政府应付“危机公关”的情况。许多调解员对于自己的一亩三分地看的过牢，而不是着眼于全局，对于一些新矛盾新纠纷一律按照固有经验进行调处，按照“老祖宗”传统生搬硬套，沉溺于过时的思维和管理模式，不接受法律的更新，不顾忌人情的变通，不尊重道理的严肃，对于涉及新店口人的一些权益问题时总是斤斤计较，喋喋不休，耿耿于怀，远远忽视了一座城市对于所有建设者和生活着的爱护和包容。

当下建议和未来的一些想法:

一、高度重视思想认识，完善统筹协调联动机制。继续争取上级机关和本级党委政府的大力支持，要把涉及的各级各部门和全体干部的思想认识真正统一“大调解”格局中来的，牢固树立“调解就是执法、调解就是服务、调解就是管理”的意识，坚持以“大调解”促进大和谐，推动大发展，形成书面纪要的沟通机制。在原有六大专业性调解组织良性发展的基础上，继续深化拓展行业性、专业性、区域性调解组织，扩展人民调解的履盖面。调解的各部门之间日常工作加强互动交流，争取各组织之间确定联系专人和制定日常通讯录，确保对接流程规范流程，交接手续清楚，衔接环节明确。明确各部门要求，落实自身责任，促使疑难复杂的社会矛盾纠纷及时妥善化解，引导行政村（社区）治安调解组织的作用并切实发挥作用。

二、加大调解业务培训力度，建立健全绩效考核制度。根据现有人民调解员轮训制度，联合相关司法公安检察劳动能部门，以统一部署，分流培训的方式，负责协调司法行政机关作好对培训的组织工作，加大实务培训，如法庭旁听、枫桥经验考察、交叉调解在实战中等方式不断提高调解人员的法律知识水平和调解技能。根据诸暨市社会管理“一张网”工作的契机，在店口镇全面铺开社会管理一张网工程中，结合大调解工作实际，将每个调解员列入网格员，用制度管人管事。根据网格工作要求，再次重新一批任命政治素质高，业务能力强的专兼职调解员，除原有以奖代补激励制度以外进行每月奖金考核，充分发挥调解员的积极作用，并根据考核绩效结果及时更换补充新鲜血液，淘汰失职人员，形成良心竞争氛围。

三、严格日常工作落实，狠抓调解规范化。加强对各部门各级调解组织的的业务联系和指导，贯彻落实《人民调解法》的具体要求，统一规范，严格操作程序；统一受理，分级分类处理；统一模式，规范流程文书；统一建档，完善案卷材料，在硬件良莠不齐的情况之下保障所有软件的一致性、规范性、合法性。建立“大调解”信息管理平台和台帐，实现信息互通，资源共享。坚持科学调解、依法调解，杜绝违法调解、“恶意”调解。严格执行重特大矛盾纠纷报告制度，以便能够第一时间完成对党委政府和上级机关的对矛盾纠纷应急处臵的部署。促成各调解组织形成季度工作联席会议，总结交流典型矛盾纠纷排查、调处情况和调解经验，安排部署下一时期的工作重点，促进工作的落实兑现，提升工作的实效。

四、持续推进工作机制革故鼎新，确保大调解与时俱进。在摸索实践从“三位一体”到“四位一体”调解工作范畴拓展的基础之上，继续总结经验，配合信访工作的新形式，结合“大接访”实行包案制度，限时限地限人调解矛盾纠纷；在店口镇外警管外口的经验基础之上积极探索在流动人员集聚区建立自律性的新店口调解组织，做到娘家人老娘舅管娘家事；弘扬店口乡贤文化，引导乡贤积极参与大调解工作，鼓励乡贤担任调解员，传播店口式乡贤调解文化。通过这些工作，扎实推进自上而下、纵向到底、横向到边的调解组织网络长远发展，使“大调解”的持续创新性成为小城市发展过程中不可或缺的重要脉络。

五、提升人民调解在“大调解”格局中的品牌核心主导作用。人民调解作为中国司法的的“东方之花”，各类调解组织的设立，其本质内涵还是以司法行政人民调解为主衍生开来的，无论从实际工作内容还是书面法律规定，大调解工作的基础就是人民调解，所以要重视司法所自身工作开展和业务指导，在同级相关机关获得肯定、认同和支持，同时更加积极和主动接受的党委政府领导，为基层人民政府排忧解难，充当社会稳定的第一道防线。在上层设臵方面，广泛呼吁要进一步落实工作保障措施，特别是财政对于人员装备办公场所的支持，建立健全“大调解”工作的评价考核机制，把“大调解”工作纳入党政和各部门目标管理，作为“一把手”工程，作为社会治安综合治理和维稳工作内容，切实做到年初有目标、年中有检查、年底有考核，促进工作稳步有序运行，力促经济社会快速健康发展。

诸暨市司法局店口司法所 2014年10月

陈聪