应用信息技术建立权力阳光运行机制_权力运行机制的构建

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应用信息技术建立权力阳光运行机制

（作者：陈凯龙 来源：学习时报2012-7-30）

编者按 ： 如何让权力在阳光下运行？如何动员、组织、整合社会力量对权力进行有效制约？如何运用现代技术手段在专业性强又反复出现腐败问题的工程项目招投标中实施全程监控？如何对村官进行治理？„„在对群众反映强烈的一个个现实问题的破解中，南京市不仅逐步形成了一套管用的人民民主监督制度体系，而且提升了人民群众当家作主的能力，找到了坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的好形式。他们的探索是有价值的，他们的实践是有成效的，他们的经验是有启示意义的。

长期以来，由于观念和体制的影响，政府部门权力运行不够透明不够规范，一些“机关病”根深蒂固，严重影响了工作效率和政府形象。特别是行政权力大多内部封闭运行，现行监察手段比较单一，在内部监督受制于部门利益、小团体利益，而外部监督又难以深入的情况下，必然导致监督制约不到位。因此，创新政务管理模式，选择一个更加高效的载体和平台，推动行政权力公开透明运行已势在必行。对此，南京市通过应用信息技术，对行政权力运行进行了流程再造和优化，初步实现了权力的阳光运行。

一是全面清理行政职权。组织各级政府部门对市、区（县）两级行政执法事项进行全面清理。对保留的行政权力逐项统一编码管理，所有行政权力事项及其相关信息在南京市网上政务大厅公示，各单位门户网站开设“行政权力公开”栏目，并与南京市网上政务大厅链接，做到同源公开和形式规范，并规定凡未在网上公开的行政权力一律不得行使。

二是统一制定权力运行流程图。对经清理核定保留的行政权力事项逐项确认行使依据、程序、时限、责任追究等，并按照方便网上监察监控的要求，对每项行政事项逐项统一编制权力运行流程图，切实优化权力运行路径，尽可能简化办事程序，缩短办理时间，降低办事成本。

三是固化权力运行流程。根据权力运行流程图，将所有行政权力逐项固化上网，接入南京市网上政务大厅，建成全市统一的电子政务平台。规划、环保、国土、房产等部门还将业务数据按照权力阳光运行机制建设要求进行归集，建立融合行政办公、行政执法以及业务管理需要的电子政务系统，达到了信息资源整合的叠加效应。

四是全面推行网上监察监控。基于网上政务大厅建立两级电子监察系统：一级平台为南京市网上政务大厅监察模块，二级平台为各部门、各区县电子政务系统监察模块，分别由市监察局和区县派驻监察机构对阳光运行系统模块、运行绩效、审批流程、监察监控等内容开展实时远程监察，针对发现的问题，及时发起督办指导，分类处理预警告警，纠正权力运行中的不规范行为。目前，已发送督办单 2000多份。同时，根据真实环境设置49项异常事项告警点，从政务公开、流程合法、期限合法、廉洁行政、服务态度等方面，作出相应的量化测评，并进行市级行政监察监控绩效排名，作为全市依法行政考核评价的重要依据，不断增强网上监察的有效性和针对性。

特别是他们对权力运行过程中容易滋生腐败的关键环节加以规范，取得了三个方面的突破，形成了有特色的权力阳光运行机制。首先是流程固化责任到人。将过去纸质方式运行中的环节、程序和工作表单，利用信息技术固化到业务系统中，实现网上审阅材料、填写意见、制作文书、做出决定，权力运行过程由计算机全程留痕，达到权力运行全过程可查可控的效果。其次是实现电子监察监控对行政权力的全覆盖。将所有行政权力事项全部纳入权力阳光运行系统之中，汇集到网上政务大厅公开运行。在行政权力全覆盖全上网的基础上，通过电子监察监控系统，全面监督权力网上运行情况，不留监督死角。再次是自由裁量权的标准化运行。针对自由裁量权受人为因素影响较大的问题，制定《南京市行政处罚自由裁量权指导意见》，并据此建立三类规范自由裁量权行使模式。其一，分类控制法。即建设行政执法标准数据库，建立数据综合、交叉比对等多种机制，运用电子手段对行政执法运行和自由裁量进行监控，由权力阳光行政执法系统自动控制处罚幅度。其二，统计归纳法。将处罚细分成若干档次和具体情形，形成行政处罚自由裁量权细则库，只要将违法行为、情节等相关要素输入，即可自动生成处罚结果。其三，逻辑数学法。通过设立情节裁量标准、违法行为后果裁量标准、行政处罚金额拆分标准等标准数据库，构建以“二维数组”为核心的自由裁量控制系统，由计算机自动生成处罚结果，确保了自由裁量结果的公平性和权威性。经过6年多的努力，南京市政府系统180余个部门和单位，已全部接入市级机关政务内网。全市具有行政执法权的38个部门和13个区县都已建成权力阳光运行机制，实现了行政权力事项网上运行。截至目前，纳入市级监察监控系统的网上办件数近400万件（不包括垂直部门及各单位的条块专网和涉密网数据），形成了“外网受理、内网办理、外网反馈、全程监察”的工作机制，在深化政务公开、促进依法行政、源头防治腐败、提高行政效能等方面，取得了多重综合效果。

第一，通过清理规范行政权力并推进上网运行，促进了政府职能转变和依法行政。权力阳光运行直接促进了政府职能转变，与时不符的审批事项依法全部被清理取消。通过三轮集中清理，全市行政权力事项大幅压减，市级行政权力事项由5878项核减到2293项，区县行政权力事项总数削减了近50%。在全国率先实行行政权力网上动态调整，出台《全市行政权力事项调整管理办法》，由市政府法制办扎口管理，凡涉及行政权力的法律法规规章的设立、修改、废止，均由市级部门和区县及时从网上远程无纸化申报调整，并通过全市行政权力事项动态调整业务系统实时修改相关数据库内容，形成动态长效管理机制。各级政府部门普遍以行政权力网上调整为契机，实行服务承诺制，以民为本、服务发展的观念和能力明显增强。

第二，通过政务管理方式的创新，使预防腐败寓于行政管理之中。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调基本要求，实行受理和办理分离的工作模式，受理和反馈统一在窗口或外网进行；事项办理统一在内网进行，当事人和具体经办人员相互隔离，截断了“暗箱操作”渠道。一些部门依托自由裁量权自动控制系统，从源头遏制了权力寻租行为。同时，通过电子监察监控系统实时获取权力运行数据，实施在线督查、动态调整、数据分析、预警纠错、绩效评估，并对各部门网上办事情况进行千分制量化测评，实现了结果监督向过程监控、人为监督向自动监控的转变，促进了从源头防治腐败水平的提升。

第三，通过构建政府部门为企业和群众网上办事平台，使企业和群众享受优质、高效、便捷的政务服务。权力阳光运行机制为深化政务公开提供了全新、高效的载体和平台，所有办事环节以图表方式清晰显现，时效考核以秒为单位精确统计，并做到全过程痕迹保留。一些单位尝试将权力阳光业务系统与内部办公系统有机整合，同步设立“网上申报窗口”，开设短信平台，实现了与行政管理相对人的实时互动。目前，政府部门办理行政事项的时间普遍比法定时限缩短了一半以上，审批事项提前办结率和办件提速率明显上升，群众对机关作风和党风廉政建设满意率逐年提高。

第四，通过畅通群众参与渠道，建立了公开、互动的社会监督新模式。将政务公开作为阳光机制建设的基础性工作，以信息化手段促进社会监督作用的发挥。以电子公告栏、“民意直通车”等载体加大政务公开、党务公开力度。目前，全市78家政府部门和13个区县的93000余条信息按照统一格式上网供公众查询。同时，配套建立健全重大决策公示预告、专家咨询论证、社会听证、新闻发言人制度，通过市长信箱、“市长在线”、网上论坛、公示、征询意见等形式，人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权得到有效保障，切实增强了政府决策的科学性和管理公共事务、服务人民群众的水平。南京在全国率先建立的行政权力阳光运行机制，尽管全面涵盖了权力运行的各个环节，并实现了全流程规范和监控，这是南京市人民民主监督制度体系的机制基础。但不足之处在于，与这种机制配套的权力运行的考核评价权仍集中于机关内部，很有可能造成绩效考核内容不公开、方法不透明、结果难以反映实绩的情况。特别是一些考核评价方式已不能完全适应时代发展需要，难以通过考评形成有效的压力传导机制。因此，创新考评方式已成为继续完善行政权力阳光运行机制的迫切要求。为此，自2010年开始，南京市开展了“向人民汇报”民主评议政风行风多媒体直播活动，直面人民群众开展评议，真正将机关工作的知情权、监督权和评价权交给人民群众，打造并不断完善了让各政府部门“有压力、会出汗”的考评新机制。