构建监狱生产管理新模式的实践与思考[全文]_监狱管理工作思考

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构建监狱生产管理新模式的实践与思考

曾少华

劳动改造罪犯是我国监狱执行刑罚的三大手段之一。由于受传统生产模式的制约，劳动改造罪犯的功能被逐渐异化，其作为罪犯改造手段的作用被削弱，已直接影响着刑罚正确的执行。高明监狱根据司法部关于监狱体制改革的精神，围绕提高罪犯教育改造质量这个中心，突出劳动改造对罪犯的矫正功能，通过实践和思考，初步建立了以罪犯劳动能力个性化分类为基础，以生产任务量化考核为内容，以构建罪犯劳动改造评估体系为核心，以突出劳动改造矫正功能为目的的监狱生产管理新模式。

一、在推进当前监狱体制改革中，进一步凸现监狱生产突出劳动改造功能的重要性和必要性

（一）进一步拓展劳动改造的教育矫正功能，是监狱工作法制化建设的需要。监狱是国家的刑罚执行机关。监狱生产是监狱依法组织具有劳动能力的罪犯，运用劳动资料，改造自然，创造物质财富的活动，是对罪犯实施劳动改造的一种实现形式，也可以说是劳动改造的载体。因此，监狱生产劳动对罪犯具有惩罚性、功利性（经济性）和教育矫正性三大功能。监狱劳动能否成为改造罪犯的基本手段取决于它三个基本特性所占的比重。当惩罚性或功利性占主导地位时，监狱劳动不能发展成为劳动改造，即它不能成为改造罪犯的基本手段，当教育矫正性占主导地位，同时具有一定程度的惩罚性和功利性时，监狱劳动才有可能成为劳动改造，这就是劳动改造的实现。监狱企业是一个特殊性质的企业；以监企合一为管理模式的监狱企业在追求经济效益最大化的同时，劳动改造的经济功能空前强化起来。劳动改造三大功能原有的合理架构也因而发生了倾斜，甚至被追求经济利益的目的异化，直接影响到监狱行刑目的的实现。劳动改造要发挥相应的功能，就要有相应的监狱生产管理模式。

（二）监狱生产传统管理模式存在的弊端，迫切需要建立新的生产管理模式。监狱生产传统管理模式是指监狱以生产产值指标作为考核标准，自上而下均以产值完成程度作为考核的依据；同时，监狱（监区）也以罪犯完成生产产值的高低进行行政奖励。所有生产经营工作均由监区自主完成，监区是一个独立的生产经营单位。这种以生产产值作为考核指标的管理模式（以下简称为以值考核模式），是在国家计划经济向市场经济体制转变，为了监狱的发展以经济效益为指导理念下形成的。在当时的情况下，以经营单位独立经营的方式，通过经济奖励作为主要管理手段，遵循了市场经济规律，促进了监狱的发展，提高了监狱生产经营管理水平。但是，随着国家加强法治社会建设，司法部提出监狱体制改革和提高罪犯改造质量为中心的要求，尤其是推行生产经营两权分开的管理体制，以值考核的监狱生产管理模式已不能适应新形势的要求。主要存在以下几方面的弊端：

1、不利于劳动改造教育矫正功能发挥作用。层层下达生产产值任务的管理模式，导致各级领导和警察均以产值作为主要工作目标，追求经济利润的最大化，从而导致劳动改造三大功能原有的合理架构发生倾斜，其经济功能加强，而教育矫正功能弱化，提高罪犯教育改造质量成为一句空话。

2、不利于公平公正考核罪犯劳动改造成绩。生产产值是市场营销的结果，与市场的变化、与负责生产经营警察的管理水平和营销水平、与监狱生产项目调整的大局方针息息相关。相反，与罪犯主观思想改造的效果不大。以生产产值高低作为考核劳动改造的依据，存在严重的不科学性，容易导致考核结果不公平公正。

3、不符合市场经济规律要求。监区作为一个独立的生产单位，直接参与市场营销，但实际上监区又不是一个独立法人单位，不具备承担经营法律责任，不能适应市场经济要求。

4、不符合监企分开的管理要求。产值是一个经营性的指标，监企分开后，监区只负责按要求组织罪犯劳动完成相应的数量，不再从事生产经营工作，就不能再以产值考核监区。

二、积极构建监狱生产管理新模式，充分发挥出劳动改造的矫正功能

（一）监狱生产管理新模式的基本内涵。监狱生产管理新模式是指监狱生产经营实行两权分离，经营权由监狱生产部门负责，生产组织权由监区负责。以生产产量指标作为对监区生产任务考核标准，实行生产任务量化考核的管理模式。同时，监区根据罪犯个人劳动能力分别下达相应定额，并以完成产品数量和质量作为考核和给予行政奖励的依据。

（二）监狱生产管理新模式的主要内容。

第一、实行“两权”（生产经营权与组织管理权）分离，规范职责。根据监狱体制改革的精神，监狱生产实行经营权与组织管理权分离。生产科是监狱生产经营管理职能部门，负责组织监狱生产工作，完成省局和监狱下达的生产产值指标和利润指标；监区负责组织罪犯参加生产劳动，及时完成监狱下达的生产任务，确保产品质量，维护监狱企业信誉，做好安全生产工作。

第二、监狱成立打板中心，负责所有生产样单打板，核定单件产品工时，作为下达生产任务的依据。监狱成立独立的打板中心，核定产品工时，作为监狱给监区下达生产考核任务的依据；同时也作为监区给罪犯下达生产任务的依据，避免监区给罪犯下达劳动定额盲目性和主观性。打板中心核定每件产品工时的另一个重要作用就是作为生产经营部门与客户洽谈定价的基础。

第三、建立以罪犯个性化劳动能力分类定级为基础的劳动定额管理制度。为突出劳动改造的矫正功能，充分体现出罪犯劳动改造手段的科学性，实现罪犯劳动改造的个性化，提高罪犯改造质量，监狱每月对直接从事生产劳动的罪犯根据其实际劳动能力进行一次分类定级。并根据打板工时，分别确定其劳动定额。在按标准划分的基础上，充分发挥罪犯劳动改造的自觉性和主动性，让罪犯根据自身的技术熟练程度，自愿申报高的劳动能力类级。监狱对直接从事生产劳动的罪犯根据罪犯的实际劳动能力划分为三类七级。

第四、建立监区生产任务量化考核制度。监狱根据监区罪犯押犯规模和罪犯劳动能力分类定级结果，核定监区产能；并根据生产样单打板工时，给监区下达生产任务。每月按监区完成任务数量和质量情况进行考核。

第五、建立罪犯劳动改造绩效评估体系。罪犯劳动改造考核以其完成定额产量情况进行，并在此基础上建立罪犯劳动改造绩效评估体系。监区通过对罪犯劳动能力分类定级，给每个罪犯下达相应的劳动定额，考核其完成劳动任务的情况，并给予评定其相应的劳动改造考核档次和给予劳动报酬。罪犯劳动改造每月考核一次，并将结果与上月的劳动表现进行对比，从中分析原因，有针对性的组织罪犯劳动改造。对罪犯劳动改造表现有升降的，由监区进行原因分析，并报监狱业务部门备案。

（三）实行监狱生产管理新模式成效初显。

1、突出了劳动改造教育矫正功能，为提高教育改造质量创造了条件。一方面，规范了监区和警察职责，有利于监狱专业化管理。监区不参与市场营销工作，可以集中精力从事对罪犯的管理教育工作，促进监狱专业化治监模式的实现。另一方面，罪犯劳动改造考核制度的科学性和公平性，调动了罪犯的劳动积极性和主动性。一是罪犯劳动能力个性化分类定级和定额，体现了劳动改造考核的科学性。不同劳动能力罪犯不同劳动定额，转变了罪犯参加劳动的心态，提高了罪犯积极性。以前所有罪犯一个劳动定额指标，导致一部份罪犯因本身身体素质原因，永远无法完成劳动任务从而对劳动改造产生悲观思想；同时，一部份罪犯因自身身体条件好，只要付出少量努力就能完成任务，导致劳动改造功能的惩罚性和教育性丧失了对这部份罪犯的作用。二是以劳动任务量为考核指标，体现了考核工作的公平公正性。以量考核方法，罪犯只要自己努力完成定额产量，就能获得到较好的成绩，而且罪犯事先可以预计付出努力会得到的劳动改造成绩，避免了以值考核时受生产项目、季节以及警察经营管理水平高低等其他因素对罪犯劳动改造成绩的影响。

2、规范了监狱生产管理工作程序，通过罪犯劳动改造绩效评估体系，有利于加强相互监督，提高监狱生产管理效果。实行两权分离和独立打板，形成了生产科与监区分工负责又相互监督的机制，规范了监狱生产管理工作程序。罪犯劳动改造绩效评估体系，其考核结果除作为罪犯劳动改造成绩获取行政奖励外，还可以通过这一体系，分析罪犯劳动改造绩效升降的原因，从中可以发现生产管理环节的情况：一是反映生产过程中各个岗位履行职责的情况，为评估监狱生产经营管理各个环节的工作绩效提供准确的依据。二是有效分析专管警察的管理水平和工作绩效，从而为在二级管理模式下对警察的量化考核提供依据。高明监狱从2003年初开始实行管理体制改革，实行二级管理。监区每个警察专管一定数量的罪犯。通过罪犯劳动改造绩效评估体系，可以分析每个警察的管理水平，为对警察的考核提供依据。

3、适应现代市场经济发展的管理要求，提高了监狱生产适应市场的能力，确保为罪犯提供劳动改造岗位。现代市场经济，市场行情瞬息万变，必须要有专门的市场营销部门密切注意市场动态。现代的大企业均采用公司与工厂的管理形式。即由公司负责市场营销工作，由工厂负责生产管理工作。监狱生产管理新模式，也是借鉴这一管理理念。监狱市场营销部门随时关注市场动态，及时调整监狱生产项目结构。同时，也整合了监狱资源，形成规模化生产，提高了竞争能力，确保为罪犯提供劳动改造岗位，为罪犯在监狱的改造奠定基础。

三、监狱生产管理新模式的深入拓展

任何事物不会是一成不变的，都是在不断发展的过程中完善和前进的。监狱生产管理新模式作为一个新的管理模式，同样也会在监狱工作向前推进的过程中不断得到补充和完善。要实现监狱生产管理新模式的深入拓展，必须从以下几方面下功夫。一是继续深入推行生产“两权分离”的管理模式，纯化监区职能，更好地发挥监区在劳动现场、产品质量、绩效评估等方面的管理作用。二是继续细化罪犯劳动分类、劳动定额、劳动报酬制度，以充分调动罪犯劳动改造的积极性。三是加强企业生产经营管理。加大监狱企业文化建设力度，提高监狱企业的内涵竞争力；完善罪犯劳动技能评定制度，建立技术型罪犯劳动档案；完善和加强应急预案演练，切实提高处置能力。四是继续完善和推行监狱生产“五个统一”工作，规范监狱企业生产的各个环节，以实现经济效益的稳步持续增长，并为今后实现监企分开作好铺垫。[参考文献]：

1、王亮：《监狱的主题：人格改造的实践》;

2、黄继军：《浅谈新形势下劳动改造功能的重塑与拓展》。

一般意义上，监狱与企业似乎是联系不到一起的两个陌生概念。中语：监狱是国家的刑罚执行机关，监禁罪犯的场所；企业是从事商品和劳务的生产经营，独立核算的经济组织。而目前的所谓监狱企业，就正如上述所言要“面对双重目标的矛盾。一方面，作为监狱改造与惩罚罪犯手段的载体，惩罚与改造罪犯是监狱企业必须遵循和完成的社会目标，而追求经济效益又是企业生存发展的必要条件”。且不论其双重职能是否能够协调发展，其“监企合一”体制本身就根本性的弊病，尤其在市场经济日益深化的今天。从经济学角度来看，目前的监狱企业实际上是承担着“公共物品”提供的职能。服刑人员的强制劳动，不仅仅是法律上的对犯罪行为的惩罚，更是对全社会的安定有序提供间接的教育服务。虽然强制劳动应当仅是教育服刑人员的手段之一，但也无法避免将劳动本身作为改造目的实际社会需求。在此情况下，监狱企业还需要按照一般的劳动生产的要求提供基本的劳动条件因此，在探讨监狱企业如何发展的时候，就必须将其纳入公共产品组织的改革大背景之中。公共产品组织的普遍特点与问题：第一，多元性价值取向性。公共产品组织一般都存在多种价值取向。即一方面最大程度的利用本身的资源来服务社会公众，直接的或是间接的；另一方面还要保障自身的经济效益用以可持续性的发展。例如，邮政、电信、电力、交通等公共服务既要为社会公众提供最好的服务，同时又要确保自身的经济效益，否则也难以实现其社会效益。因此监狱企业不可避免的即要保证实现改造、惩罚罪犯的社会目标，又要将企业的经济效益放在一个重要的位置。第二，国家资本的垄断性。由于公共物品的特殊提供，其业务一般为国家垄断。监狱企业便是特殊的国有企业，在监企合一的背后更有着国家垄断的影子。而这种垄断仅表现在资本性质上，而非行业领域。第三，政策影响性。国家通过政策调控来影响公共产品的供求扩大或缩小。从一般公共产品的政府定价就可以明白，国家政策性因素的主导地位。监狱企业在改革中的产品定位、价格定位、劳动力价格的定位，应当都受到政府的指导和保护。第四，生产效率的低下性。在我国，公共产品大多是国有国营的，并基本处于相对或绝对的垄断之下。因此，其内在的经济扩张动力与外在压力明显不足。与一般的企业相比较，生产效率与经济效益低下。目前的监狱企业也普遍存在效率低下的问题，其主要原因也在体制与经营机制等方面；虽然因其特殊的“用工”制度，有的监狱企业活得还不错，但这也只是一种掩盖的假象而以。因此面对公共产品组织问题，世界各国都有过不同的尝试。在监狱与监狱企业的改革管理上，同样也发生着变革。新加坡议会通过了，组建新加坡复员技训集团，作为国家批准的法定机构。其主要职责是：经营全国监狱生产，负责各监狱的生产项目、原材料供应、产品销售和技术管理；负责对罪犯的培训；为刑满释放人员介绍职业；协调私人企业在监狱内设工厂，安排罪犯劳动。国家给予SCORE公司不少优惠政策。80年代后期，加拿大监狱局成立监狱局劳动服务公司来管理监狱劳动。这样通过更透明的社会成本、更具商业化的财务管理、更易于与私人企业建立关系，对市场需求变化的反映能力更强和以更靠近私人企业的标准来培养罪犯的职业技能。CORCAN已开始对其产品和服务进行改革，以便向更多的部门提供更多的产品和劳务服务。同时，CORCAN还在越来越多的私营企业主的帮助下，以比以前更系统的方式去开拓新市场。CORCAN是监狱局的下属机构，但它基本采取市场模式来运作，它与联邦监狱之间并没有从属关系。作为一个专门公司，CORCAN通常只是为罪犯提供职业培训和工作机会，并负责产品的生产设计和市场销售以及运营盈亏。CORCAN还有一个由商界人士、工人代表和市民组成的咨询委员会。在CORCAN内部，为了方便对不同产品和服务种类的管理，设有农业、建筑业、制造业、纺织品和劳务等5个管理处。可见，新加坡与加拿大等国监狱生产的改革模式事实是将专门从事生产经营的部分独立成为一个特殊的企业，而直接受监狱行政管理机构的领导，与各监狱之间没有直接的关联。实际上就是我们所谓“监企分开”的模式。但这类企业不仅仅涉及各类产品生产，更将对服刑人员出狱后的就业介绍、技能培训等服务作为重要业务职能。近日司法部长张福森在调研监狱体制改革试点工作时强调，监狱体制改革的目标，就是要通过改革实现“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，最终建立起中国特色的监狱管理体制。某些地方的改革已经先行：2003年11月通过政府注入1.4亿元资金，重庆市正式剥离了各级监狱企业，其中中央财政7100万，重庆地方财政7100万。按照改革计划，重庆市监狱管理局将原本负责生产经营的内设机构分离出来，组建成重庆市渝剑控股集团有限公司，由市监狱管理局管理。各监狱将负责监狱生产经营管理工作的机构分离出来，组建为渝剑控股集团的全资子公司，由渝剑控股集团有限公司管理。改革之后，人员彻底分开。负责生产经营管理工作的机构及人员整建制地划转到监狱企业。监狱所需的行政经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、监狱业务费支出等纳入财政预算，由国家全额保障。监狱经费支出以及监狱警察的工资收入与生产收入脱钩。企业利润主要用于自身的企业拓张、再生产等。从重庆监狱企业的改革来看，其一监企分离已由应然到自然；其二监企分离后的财政支付转移是国家财政制度改革大背景下的必然；其三监狱与监狱企业如何协调管理服刑人员是分离后的主要问题。结合目前已经进行的改革，笔者就有关监狱企业分离后的某些预测性问题作简要的分析并提出相关的对策，以供参考。其一，法律规制的缺位。目前的既无对监狱与监狱企业管理相关规定，也没有对监企分离后的事项有相关的规定。因此，在这方面存在着法律空白点。而相关政策支持，也仅是带有原则性的指导，虽说这是改革进程中不可避免的问题，但就监狱企业这一特殊的企业而言，应尽快摸索出相应的运行模式并将其中成功的部分上升到法律阶段。其二，产权结构与管理模式的探讨。从重庆当前的改革来看，应当可以预见到其他地方的监狱企业改革，尤其是产权结构方面的改革，将必然采取国有资产经营性与非经营性分离的模式。即原来的具有行政管理权责的机构与参与市场经营的机构相分离。但就监狱企业的特殊性和目前国有企业运行的情况来看，即便是分离也会带来行政管理机构对母公司的干预和母公司对子公司的干预，从而影响企业的运行效率。由于产权结构的单一化，在增加融资渠道，拓宽监狱企业融资瓶颈和改革监狱产品的“身份”等方面都会遇到和原来一样的困难。因为监企分离后，首先得益的是原来的监狱管理，使其更加符合的要求。而对监狱企业而言，只不过是正了企业的名称而已，同时仍然需要面对市场经营中的风险和困境。因此，分离后的监狱企业更加需要更多的政策机制和法律保障：

1、改造原有的产权机构变原来的单一持股制为多元持股模式。在产权设定明晰的前提下，应该将部分优质的产权进行上市交易。应当鼓励私营成分的介入，从而扩大原有的持股形式。进而在融资、生产、销售等环节上获得一般企业的平等地位。同时也可以最大限度的避免国有企业受行政干预过多的弊病。笔者同时认为，在政策允许的情况下，私营化的监狱企业也是完全可行的。

2、监狱企业的管理人员的建设监企分离后，必然是导致人员的相应分流，或者在监狱行政机构中从事行政管理工作，或者从事监狱企业的经营管理。而后者往往又缺乏直接面对市场进行开拓的经验和能力，也就是说监狱企业目前普遍缺乏合格的职业经理人。但应当看到，在监企分离后，监狱企业具有较充分的人力资源调配的权力，完全可以引进和加大力度培养合格的职业经理人队伍。这一点对任何企业而言都是至关重要的，尤其是监狱企业而言。因为除一般劳动力较其他竞争对手较低的优势以外，监狱企业缺乏其他明显的市场优势。目前现存的国有企业，很明显的具有天然行业垄断性或资本规模扩张性；而在一般充分竞争性或低资本性的行业中已经很难找到国有企业的踪影。因此监企分离后的，监狱企业更加需要具有优势的职业经理人来为企业的发展打拼。

3、监狱与监狱企业协调监企分开的做法并非监狱管理领域中的独家创造。实际上，在其他的一些多元性价值的行业中，相关的分离工作也在逐步的展开。特别是在财政转移支付制度改革的背景下，将更加有力的推动各个行业的“政企分离”、“事企分离”。也就是说，将同一领域中的营利活动与非营利活动通过多组织的形式分开。这种改革方式在许多国家的一些领域中已经取得了成功的经验。然而，当多组织取代了单一组织，单组织多目标的协调问题变为多组织的协调问题。而新的协调成本也需要重新的估计。对以非经济效益为单一目标的组织而言，这一协调成本可能会更大。因此监企分离后，监狱与监狱企业间关于服刑人员的协调，监狱管理机构与监狱企业之间的管理关系。

4、国家政策与法律的保障监狱企业直接进入市场后，虽然可以褪去非市场主体地位的味道，获得一般经营性主体的基本权利。但从市场竞争的角度来看，无疑监狱企业在各行业的竞争中并不具备特别有效的优势，有时甚至是劣势。特别是在经济贸易日益全球化的今天，既然要参与市场，就不可避免的要遵守市场一般的游戏规则。例如，近期SA8000规则的出台，就是针对企业劳工制度的。监狱企业似乎可以因为其特殊性而具有相应的例外，但是这种例外却不具备现实的法律或者政策的保障，而在市场经营中显得苍白无力。即便是所谓的以国家采购的方式来解决一部分的监狱企业产品的政策提议也不具体实质的法律效力。对尚未进入分离的监狱企业而言，不仅仅需要在如何分离上下大的功夫，更需要对分离后的经营模式、协调机制、管理方式、法律保障等方面作更多的尝试和思考。

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