城中村改造的经验材料_城中村改造经验
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郑州市城中村改造经验
一、基本市情
郑州市北临黄河，西依嵩山，东南接黄淮平原。现辖6个区（包括金水、二
七、管城、中原、惠济、上街）、1个县（中牟县）、5个县级市（包括巩义、荥阳、新密、登封、新郑）和2个国家级开发区（包括郑东新区、高新技术开发区）、1个国家级出口加工区（即经济技术开发区）。全市总面积7446.2平方公里，其中市区面积1010.3平方公里，全市总人口724.3万，建成区面积294平方公里，建成区人口约354万人，除郑东新区、经济技术开发区外，建成区内共有124个城中村（共228个自然村），占地约70平方公里，约占建成区总面积的1/4，村民人口约30万。
郑州是中国历史文化名城、中国优秀旅游城市、国家卫生城市、国家园林城市、全国科技进步先进城市、全国双拥模范城市、全国创建文明城市工作先进城市。是中国八大古都之一，“世界历史都市联盟”成员城市。早在8000年前，我们的祖先就在这里繁衍、生息和发展。5000年前，人文始祖轩辕黄帝在这里出生、创业和建都，奠定了中华民族的根基。3600年前，成为我国商代早中期都城，享誉世界的商文明从这里起步。嵩山文化,黄河文化,黄帝文化,商都文化等是郑州历史文化的主要内涵,为中华民族的发展和华夏文明的创立做出了突出的贡献。郑州景观众多，旅游资源丰富。有以少林寺、中岳庙和国家森林公园、世界地质公园中岳嵩山为主的嵩山风景名胜区，以黄河风景名胜区、大河村原始村落遗址为主的黄河历史文化风景名胜区，有浮戏山、轩辕黄帝故里、北宋黄陵、河洛汇流、康百万庄园等名胜古迹，嵩山少林寺以佛教禅宗和少林武术闻名海内外。
二、城中村改造进展
郑州市城中村改造的提出是在1998年，在郑州市人大代表会议上，部分人大代表对城中村存在的脏、乱、差现象及影响城市形象和发展的诸多弊端，表示了高度的关注，并建议对城中村实施改造。但由于当时的历史条件和各相关方面对城中村以及城中村改造的认识有一定的局限性，也没有相应的政策支持，所以未能得到推行。直至2003年，郑州市政府才正式将城中村改造提上了议程，在考察借鉴一些城市城中村改造经验的基础上，结合当时实际，研究制定了《郑州市城中村改造规定（试行）》（郑政[2003]32号）文件，对城中村土地、规划、拆迁管理以及村集体经济转制办法做了初步规定。2004年，市政府成立了“郑州市城中村改造指挥部”，并再次组织考
确定，原则上三层以下（含三层）的合法建筑，按市场评估价给予补偿。被拆迁人选择产权调换的, 原则上三层以下（含三层）的合法建筑，按拆一平方米还一平方米的标准给予安置。对开发企业，我们及时研究出台优惠政策，保障其在城中村改造中有合理的利润空间。比如对土地出让金政府收益部分我们规定，除国家、省规定不得减免的部分，其余全部返还，用于该城中村基础设施建设。尤其是在国际金融、经济形势异常严峻的情况下，我们又对相关规费进行了缓缴、减、免；同时，我们经常深入村（组）、开发企业调查研究，或召开各种类型的座谈会征求意见，提出建议，切实帮助他们解决改造工作中的具体问题，充分调动开发企业参与城中村改造的积极性。
（三）着力抓好三个关键环节。实践证明，规划编制、土地出让、拆迁补偿是城中村改造的三个关键环节，对此，市委、市政府高度重视，周密部署，克难攻坚，全力突破。一是坚持规划先行。统一规划、科学规划、超前规划，着力建立一个层次清晰、科学合理的规划体系。强调规划的整体性、前瞻性和科学性，要求彰显地方特色，凸现功能定位。为提升城市形象，完善城市功能，提高城市品味，强化产业培育，促进全市经济社会实现跨越式发展提供必要的技术保障。高度关注村民的医疗、健身、休闲、教育、就业等需求。在具体实施中，要求合理规划和建设停车场、公共绿地，以及中小学、托儿所、幼儿园、社区服务中心等公共服务设施，尽力为村民的生活便利、生活愉快着想。已完成土体招拍挂的19个村（组）共规划中学7所，小学20所，幼儿园43所。还要高度重视城市低收入家庭、外来务工人员和来郑大中专毕业生的住房问题，为他们提供经济、适用的住房房源，是各级政府的重要职责，也是保持城市经济活力和竞争力的必然要求。我市在城中村改造时，规定开发企业原则上要从开发建设总面积中，提供5%的小户型简装修住宅，村集体原则上也要从安置的村集体办公也经济用房总面积中，提供5%的小户型简装修住宅，按照每月每平方米5元的租金标准，出租给辖区政府，租用期为5年，作为过渡性廉租住房和周转房房源，由区政府统一管理。我市城中村改造项目在建廉租住房约22万平方米。二是坚持依法供地，着力创造更加公开、公平、公正的土地市场环境。村（组）使用的土地，经村民（股东）大会或代表大会同意，区人民政府审核确认，按土地利用现状依法集体土地转为国有，并依法确认国有划拨土地使用权，办理国有土地使用证。村（组）使用的土地，以村（组）为单位，一次性全部按《土地登记规则》规定的程序办理申请和登记发证手续。对安置用地，我们明确由村委会以自办出让方式办理手续；对配套开发用地，我们坚持走招拍挂程序，通过土地招拍挂选择有实力的开发企业参与城中村改造。目
作程序和各城中村改造进展实际，逐村列出工作任务分解表，并明确各项工作落实的时限、责任单位及责任人，抓住重点、明确时限、倒排工期、加强督促，使各项工作尽快得到落实。
四、几点体会
通过近年来的城中村改造运作与实践，我们有以下几点体会:(一)城中村改造必须坚持科学决策、务实为民。城中村改造是一个系统工程,涉及方方面面,关系千万家村民的利益,必须有科学合理的政策作指导。在操作过程中,我市积极探索,不断完善,确立了“政府主导、市场运作、群众自愿、区级负责，成熟一个、改造一个”原则。实践证明,我市确立的城中村改造原则符合我市实际，基本符合国家大政方针。我市规定以建筑面积为基数的l:2的安置开发比,为城中村改造土地利用和优惠政策的享受确定了合理标准,保护了村民的合法利益和开发企业的应得利润,得到了社会各界的广泛认可,激发了开发企业的投资兴趣,调动了村民参与改造的积极性。因此,我们认为，要顺利推进城中村改造工作，各级党委和政府想问题、作决策、办事情必须从科学发展、和谐发展的角度出发,使决策符合客观实际,反映人民群众的意愿。
(二)城中村改造必须坚持宣传群众、依靠群众。群众工作是城中村改造的基础性工作,群众同意不同意、答应不答应关系到城中村改造能否顺利推进。为此,我们始终把群众工作放在重要位置,通过动员、教育、召开村民代表大会等多种形式,广泛宣传城中村改造的目的、意义和相关政策,使广大群众对通过城中村改造带来的经济、社会等效益有了较为全面的了解和认识,进而积极、主动地投入到城中村改造中去。
(三)城中村改造必须坚持依法进行、规范运作。城中村改造政策性强,涉及面广,必须依法有序运作才能保证其顺利实施。为此,在改造过程中,我市依法制定相关政策,严格按照法规政策程序开展工作。特别是对城中村改造土地出让,坚持走招拍挂市场化运作途径,公平、公正、公开,杜绝暗箱操作,在实现土地现有价值的基础上,让有实力、有能力的开发企业参与到城中村改造中来,为城中村改造工作依法、规范、有序、健康推进提供了良好保证。
五、几点探讨
城中村改造是一项长期、艰巨而复杂的工作，根据各地的城中村改造经验，结合当前的工作形势，我们认为有些问题还需要做深入的探讨。
（一）土地政策制约问题。从目前各地城中村运作情况来看，土地政策是制约城中村改造顺利推进的一个瓶颈。现行《土地法》规定，集体土地只有在依法征用转为国有后，方可出让用于开发建设。但根据城中村改造实际，它是对整个村庄的重组，拆建面积大、涉及村民多，资金补偿压力很大，政府很难拿出巨额资金用于所有城中村的补偿和安置。所以，政府征用转国有存在很大困难。前一个时期，我们在省国土厅的大力支持下，依据土地法规定，经村民代表大会表决同意并提出申请后，对城中村集体土地进行确权、登记，转为国有，但尚未得到国土资源部的认可，下步可能会对我市的改造工作推进产生一定的影响。
（二）安置房建设有关规费问题。安置房建设是关系民生的大事，涉及到村民的切身利益，是城中村改造工作的重中之重。从工作实际考虑，安置房是用于村民安置的房屋，不等同于一般的房地产交易，对于城市基础设施配套费等相关规费和税费的缴纳，是否可以考虑减免。
（三）调动开发企业参与改造的积极性问题。根据目前形势，城中村改造所需资金量巨大，而受国家信贷资金政策影响，房地产开发融资相当困难。去年以来，房地产销售市场低迷，销量大幅度降低，多数开发商对房地产开发信心不足，特别是全球金融危机以来，更加大了融资难度，开发商普遍存在着等待、观望现象，办理各项手续的积极性大为降低。针对这种局面，我们认为很有必要探讨一些更为优惠的政策，减少开发企业资金压力，确保开发企业有合理得利润空间，调动开发企业参与城中村改造得积极性。
这些措施和想法，很多还不成熟，与兄弟市相比还有很大差距。在此，希望有关专家和领导对我市城中村改造工作多提宝贵意见，也恳请兄弟市的领导不吝赐教。谢谢各位！
城中村改造的创新实践，为解决大城市发展中遗留问题、加快城市化进程探索出了一条新路，也促进了城市管理理念和管理方式的积极转变。
我市的改造引起了国内兄弟城市和建设部的关注。截至目前，已有38个兄弟城市前来进行考察学习。建设部政策研究中心先后两次派员赴我市开展专题调研活动。2008年2月19日，在北京专门召开了西安市城中村改造模式研究及实践探讨课题研讨会，对我市改造给予了充分肯定。2008年10月31日，由中国房地产业协会召开的中国首届城中村改造高峰论坛暨城中村改造行业经验交流会在西安隆重召开。各城市代表对西安市城改办在大会上的主题发言，以及对城改现场的参观，留下了深刻印象并产生了积极影响。
二、西安市城中村改造的几点做法
我们经过系统调研和科学筹划，提出了“一年打基础，两年见效果，三年大见成效，经过四至五年的不懈努力，使我市的城中村改造工作在全国达到一流水平”的总体思路。本着解放思想，践行科学发展观的理念，采取有效措施，有力地推进了我市城中村改造工作平稳快速发展。主要做法如下：
（一）加强机构建设，精心组织，推行目标责任管理新机制
城中村改造是一个复杂的系统工程，机构建设已成为搞好城中村改造的关键。西安市于2007年8月在全国率先成立了直属正局级改造部门—西安市城中村改造办公室，率先采用了市发改委、市建委、市房地局等部门委托，规划、土地部门外派双管处室的办法，集中办理改造范围内，计划、规划、土地、建设、房产等行政审批事项，实行一站式办公。有效解决了以前多头管理模式下，行政效率低下等各种问题。各区和各开发区按照市上模式，相继组建了独立的工作机构，形成了上下贯通，步调一致的工作机制，为城中村改造提供了强有力的组织保障。
市委、市政府将改造纳入市、区两级年度目标责任综合考评体系。按照“政府主导，以区为主”原则，我们坚持分级管理，层层督落，始终做到任务明确，责任明确。每年年初由市长与各区政府签订目标责任书，年终检查落实，实施工作奖惩制度，确保改造任务顺利完成。2009年3月5日，在召开的西安市城中村改造工作会上，对改造先进单位和个人给予了总金额百万元重奖，褒扬了先进，激励了后进。
（二）科学决策，破解政策瓶颈，拓展城市建设新途径
城中村是新出现的城市化问题,既是行政管理的交错区又是法律法规的空白区，存在着诸多难点。为此，我们科学构筑政策平台，有效地指导城中村改造工作。相继
整村拆除是城中村改造的标志，是改造的先决条件，没有村拆除不算真正意义上的改造。由各区改造办负责整村拆除工作，市城改办本着“三不拆”原则，即没有控规不拆、没有方案批复不拆、没有缴纳安置楼建设监管资金的不拆，严格审查落实。在改造工作中，市区两级紧紧扭住整村拆除不放松，整村拆除强势推进。仅2008年至今就完成43个村的整村拆除工作。
“安置先行”是指在整村拆除之后，首先建设安置楼。2008年是我市大拆之年，2009年是大建之年。现在我市改造被拆迁群众在外过渡7.6万人，受金融危机对楼市影响，安置楼建设已成为事关改造成败的关键。为此，我们适时进行工作重心的转移，在加快整村拆除的同时，把安置房建设作为保障改造村民合法权益、维护社会稳定的重中之重来抓。提出了安置房建设在符合方案、规划、消防、质量要求的前提下，可先行动工，在办理相关手续时，不予处罚。为确保安置楼建设迅速、回迁高效。我们落实安置回迁责任制，各责任单位要制定安置回迁计划，倒排工期，做到当年拆迁，当年建设；在下达方案批复前落实安置用地和资金，实行市区两级监管安置资金；同时加大政府投入，以多种方式拓宽安置房建设渠道。计划在全市四个方位，建设4个大型安置小区，真正做到安置优先，实现安置回迁双保险；如果个别改造项目出现不能及时回迁的现象，由市城改办启动专项资金扶持安置房建设应急预案，做到安置回迁万无一失。
（四）有形无形并重，加大保障力度，建立生活新环境
我们所进行的改造，不是简单的拆旧建新，是有形与无形改造同步推进、互相促进，实现彻底意义上的改造。我们认为有形改造是基础，无形改造是目的。这里的无形改造是指农业户口转为居民户口，集体经济转为股份制经济，撤村建社区，集体土地转为国有土地。通过无形改造彻底消除城中村中的“二元”管理体制，使村民纳入到城市的就业和社会保障体系中，其生活方式、思想观念和意识形态得以转变，让广大村民从生活形态到思想意识真正融入到现代城市文明当中。实践表明，一个国家社会保障率越高，就越稳定。所以城中村改造就要加快无形改造的步伐，认真落实改造村民社会保障等问题。
市委、市政府对无形改造工作非常重视，下发了《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的通知》等文件，明确了我市无形改造工作的目标任务、组织领导、实施的基本程序，有效解决改造村民医疗、养老保险、就业以及改造村民子女入托、入学等问题。同时进一步明确在5年内，改造村民可以继续享受优于城市社区
方案已审批、并已开工建设但手续不完备的改造项目加强政策引导，规范改造行为。加强源头控制，堵住各种非法建设的口子，从根本上解决和遏制改造秩序混乱的局面，确保改造工作规范、健康发展；三是通过各种方式宣传改造政策。每年定期通过新闻媒体对社会公布已批复改造项目名单，防止有人借城中村改造之名，行非法房地产开发之实；四是完善制度，创新手段，形成市、区和相关工作部门齐抓共管的信访维稳互动机制，及时发现和解决问题，及时排查和化解矛盾，力争改造项目实现零投诉、零上访。使上上下下形成了城中村改造的良好氛围。
三、工作中的几点体会
（一）市委、市政府的高度重视是搞好城中村改造的关键
市委、市政府始终把城中村改造作为一项民生新工程，写进了每年的市委《工作要点》和市政府的《政府工作报告》，摆在重要议事日程。四大班子主要领导，对城中村、棚户区改造工作高度重视，大力支持，深入城中村改造一线调研，视察指导工作，并多次召开专题会议研究落实城中村改造中的政策、机制等核心问题。市委下发了“关于加快我市城中村改造步伐”的指导意见，市人大在多次视察基础上做出了“关于推进我市城中村改造工作”的决议，市政协做出了对改造工作有很大指导意义、有分量的调研报告，市政府及时研究解决改造中的困难和问题，出台政策。从组建正局级改造工作机构，接受相关部门委托，实行一站式办公，到及时制定出台了一系列城中村改造政策，都体现了市上领导对改造工作认识到位，形成合力，全方位地关心和支持，这就为搞好城中村改造奠定了坚实的基础。
（二）发扬民主，科学论证是搞好城中村改造的基础
在城中村改造过程中，群众最关心的是利益问题，最关注的是改造是否公平公正。我市城改工作始终坚持发扬民主、科学论证，充分尊重群众的知情权、选择权、参与权和监督权。一是在综合考虑村民和开发商合理诉求基础上，根据改造村所处地段、人口等多方面因素，科学制定规划设计条件，编制改造项目控制性规划，容积率定在3-6之间。特殊情况由市级领导召开相关部门开会审定；二是由区城改办负责组织编制改造工作方案。改造方案必须征得85%以上村民同意。方案编制完成后，各区城改办要聘请西安市高校有名的专家教授，组织召开方案论证会，确保方案的科学性和可行性。经过市城改办审批的方案，是实施城中村改造的依据，必须严格执行，不得随意变更；三是拆迁过程公开透明。采取逐户发放拆迁政策手册，入户宣讲，现场答疑等形式，让被拆迁群众吃透政策。在拆迁时，在拆迁现场设立咨询接待室，人大、314
同志们，我市城中村改造工作刚刚起步，许多尝试和做法还存在值得商榷的地方。借这次机会，我们将更好地学习和借鉴兄弟城市城中村改造的经验和做法，不断研究探索，使城中村改造模式更趋完善。面对今年受国际金融危机和国内楼市萎靡等不利因素影响，我们要紧紧抓住机遇，进一步解放思想，认清形势，坚定信心，积极应对，取人之长，补己之短，切实把经济危机转化为发展机遇，努力推进我市城中村改造工作又好又快发展。谢谢各位。
充分调动，各区都有一批改造项目已完成或正在组织实施，城中村改造工作已进入了积极平稳、全面提升的重要阶段，我市城中村改造工作取得了以下成效：
一是领导高度重视，机构建设不断加强，成立以市长为组长的市城中村改造领导小组和常设机构市城改办，市城改办设在市规划局，各区也常设了区城改办。目前，市城改办已成为全市负责改造政策、改造计划、改造规划、改造资金为一体的综合协调和办事机构，市统筹、区实施的市区分工体系已形成。
二是出台了系列配套政策，出台了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》及其实施意见、《关于推进宝安龙岗两区城中村（旧村）改造工作的若干意见》和《深圳市城中村（旧村）改造扶持资金管理暂行办法》等系列文件，为推进城中村（旧村）改造工作提供了重要政策保障。
三是建立了城中村改造计划和规划体系，制定了改造中长期计划，并建立了年度计划制度。编制了城中村改造总体规划纲要、城中村改造专项规划编制技术规定、城中村综合整治规划编制内容、深度及技术指引等技术文件，建立了城中村改造专项规划制度。
四是全面推进了城中村全面改造和综合整治项目，全市已列入各年度城中村改造计划的全面改造项目共137项，已批准专项规划42项，批准总建设规模1000多万平方米，一批项目已竣工。在综合整治改造方面，已有166项项城中村综合整治项目列入改造计划，共下拨市、区城改扶持资金8亿元，全面扶持城中村综合整治改造项目，其中33项已完工，并打造了一批示范性综合整治改造项目。
国务院近期审议通过的《珠江三角洲地区改革发展规划实施纲要（2008－2020年）》赋予了深圳建设国家综合配套改革试验区、全国经济中心城市、国家创新型城市、中国特色社会主义示范市和国际化城市“一区四市”的发展定位，给深圳的改革发展提出了新要求，树立了新标杆，深圳城中村改造工作虽然取得了一定成绩，但离城市的总体目标还有较大的差距，深圳城中村改造工作任重道远。
三、深圳城中村改造的主要经验
城中村改造是一项全新而复杂的工作，是一项复杂的系统工程，需要不断探索和实践，总结几年来深圳的城中村改造工作，我们认为有以下实践经验可在今后的改造工作中进一步坚持和发扬。
（一）符合深圳实际的改造政策。我市城中村改造工作坚持政府主导、市场化运作，主要有全面改造（整体拆建、局部拆建）和综合整治改造两种模式，以综合整
合整治改造工作。市城改扶持资金由市城改办统筹使用，随着改造工作的深入推进，市政府在城中村综合整治方面的扶持力度也不断加大，2009年市财政安排用于城中村综合整治的专项资金为8亿元。
（四）注重人的城市化。我市城中村改造主要的参与主体是原农村集体经济组织，城中村改造范围的各类拆迁责任能否顺利完成，往往取决于原农村集体经济组织的凝聚力和战斗力。在市场化的运作过程中，充分锻炼了原农村经济组织各方面的能力，在改造利益平衡的过程中，原农村经济组织和原村民的经济、民主、公平等意识得到了加强，管理水平得到了提升。如我市第一个竣工的渔农村改造项目，为公平、公正的分配改造后的房产，原农村集体经济组织不惜花费60多万元开发自动分房软件。
四、深圳城中村改造工作的发展方向
深圳是一个新兴城市，前一时期主要是以外延式的模式发展，尚未系统地开展城市更新工作。目前，土地资源的匮乏及城市转型的内在要求，使得深圳即将进入向存量土地要空间的新时期。城中村改造这项艰巨工作的顺利开展极大地调动了老住宅区、旧工业区改造的积极性，社会积极性高涨。我市城村混杂的情况非常普遍，仅靠城中村改造政策在已不能完全适应城市规划建设的需要，为此，在城中村改造实践的基础上，市政府加大了对城市更新的政策研究和推进力度。2008年市政府决定启动工业区升级改造，并将市工业区升级改造办公室合并设在市城改办。2008年上报国务院审批的《深圳市城市总体规划（2007-2020》）确定，到2020年，深圳的包含城中村在内的城市更新规模将达到190平方公里。目前，市规划局、市城改办正按市政府工作部署研究起草覆盖全市、统筹各类更新改造类型的《深圳市城市更新办法》（草案），并计划按照全市城市更新总体规划的要求，坚持政府主导、规划统筹、市场运作、稳步推进，有序分期选取若干更新单元进行试点示范，逐步推开。正在拟定的《深圳市城市更新办法》（草案）全面借鉴了城中村改造工作的实践经验；如，参考国外城市更新及城中村整村编制改造专项规划的经验，确定了城市更新单元规划制度，打破以宗地改造的旧模式，高标准地实施城市规划；此外，在城市更新扶持资金、更新模式等方面都充分吸收了城中村改造的实践经验。
我们相信，通过城市更新的整体统筹，深圳的城中村改造工作将会进一步加快推进，深圳的城中村也将会成为深圳城市有机的重要组成部分。
最后我谨代表深圳市城中村改造工作办公室预祝此次论坛和大会圆满成功，欢迎兄弟城市的同行到深圳来，互相交流，互相学习。谢谢大家！
