廉江市依法治水工作的探讨_廉江市领导班子成员

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廉江市依法治水工作的探讨

廉江市委党校 许伟雄

[内容提要]

廉江市依法治水的工作还存在很多的问题，一个很重要的原因是相关的法律规定和政策不完善所致。自1988年《中华人民共和国水法》颁布以来，我国就提出了依法治水的方针，但都仅仅只停留在一般的号召上，对依法治水的理论研究和具体实践没有引起足够的重视。随着党的十五大提出依法治国的基本方略之后，依法治水又摆到了水利发展重要的位臵，成为治水工作的基本方略。特别是党的十八届四中全会要求我们要全面推进依法治国，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，因此廉江市依法治水的工作要借此契机，进一步把这项工作推向更高的台阶。[关键词]

廉江市

依法治水

探讨

自1988年《中华人民共和国水法》颁布以来，我国就提出了依法治水的方针，但都仅仅只停留在一般的号召上，对依法治水的理论研究和具体实践没有引起足够的重视。随着党的十五大提出依法治国的基本方略之后，依法治水又摆 1 到了水利发展重要的位臵，成为治水工作的基本方略。党的十八届四中全会要求我们要全面推进依法治国，必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗臶，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

在廉江，廉江市城区防洪工程、城乡水利防灾减灾、扩大西南治旱、河水闸灌区整治改造、机电排灌议案工程等一大批重大水利工程建设取得了显著的成绩，整个水利事业呈现了大灾大治的蓬勃发展态势。尤其是廉江市城区防洪工程，按市委市政府要求，在建设用地落实的情况下，千方百计加快工程施工进度，尽快疏通公园水闸至西瓜坡水闸3.4公里的河道。面对轰轰烈烈的水利大建设形势，我们更应该理智地看待兴利除害问题。随着廉江市水资源开发利用的提高和人们对环境水利的要求，水利工作的重点必将从建设逐步转变为管理，而对水利事务进行管理的最有效方法就是法律手段，即实施依法治水。所谓依法治水，就是要把水资源的开发、利用、治理、节约、保护、配臵，水工程的建设与管理，水灾害的防治以及水事案件的查处等一切水事活动和水利工作的各个环节纳入法制化轨道，实行依法决策、依法建设、依法管理、依法保护、依法处理全社会水事活动和依法规范各级政府及水 2 行政部门等执法机构的各项涉水行政行为。在此，对照这一定义，笔者就当前廉江市依法治水存在的主要问题作初步的探讨。

一、当前廉江市依法治水存在的主要问题

（一）社会水法意识淡薄，涉水违法现象严重

虽然自1988年《水法》颁布以来，廉江市每年都开展水法律、法规的各类宣传活动，特别是利用“3.22世界水日”和“中国水周”，进行声势较大的集中宣传，但收效甚微。社会上对水利工作的认识仅限于水利工程建设和防汛抗灾，而对水利法律、法规知识的了解却十分有限，使依法治水没有良好的社会氛围与法律环境。社会水法意识淡薄，引起涉水违法现象严重。主要表现在三个方面。首先是在水利工程建设方面，没有依据建设程序和规划要求，往往以现场办公拍板的形式，决定是否兴建水利工程；在防汛抗灾方面，没有充分利用《防洪法》协调、指挥防灾抗灾工作，而往往以行政命令来取代；在《水土保持法》执行过程中，常常出现越权减免规费。其次是水利工作者自身的水法意识不强。习惯于用计划经济体制下的模式去管理水利事务，在实际工作中不懂得如何运用水法律、法规规范水事活动，依法行政，“重建轻管”的现象较为普遍。第三是广大群众的水法意识淡薄。突出表现为对水资源的保护意识十分薄弱，河水污染成为普遍现象，侵占河道、在水工程保护范围内违章建房，违章取水时有发生。从2002年开展的全市拆违改危工作中普查出来的数据来看，水利方面的违章建筑面积仅次于土地、规划方面的违章建筑面积。水是每个人每天都离不开的生活必需品，而知道“水日”、“水周”的人却不多，对于水法律、法规知道的人就更少了。

（二）水利法制与政策研究滞后，水事活动秩序有待规范 目前，我国已制订了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》三部水利方面的基本法律，加上国务院制订的《河道管理条例》、《水利产业政策》等，以及水利部、省人大常委会、省政府制订的一些实施办法和地方水利法规，构成了我国水利方面的法律法规初步体系，为依法治水打下了立法基础。但是，这些水法律、法规还远远不能满足依法治水的需要，有的规定太笼统、太原则，难以操作和实施，更多的则是出现立法空缺，使得许多方面的水事活动还无法可依，或有法难依。这就需要地方政府根据水利基本法律的立法精神，结合本地实际，制订具体的规章制度和实施办法，予以补充完善和具体规范。

近年来，廉江市水利法制工作虽然取得了较大的成绩，相继出台了《廉江市水资源管理办法》、《廉江市水利工程质量管理办法》、《廉江市防汛指挥工作预案》等，但其水利法制和政策研究与水利建设相比相对滞后。如在水利投资方面，《廉江市水利建设基金筹集和使用管理实施办法》迟迟未能制订出台，与其他地区相比，落后了几年时间。另外还有许多重要的规章、办法没有制订出台，如《廉江市水资源公报编制办法》、《廉江市跨区域引水补偿办法》、《廉江市防洪抗灾办法》、《廉江市水源地保护管理办法》、《廉江市地下水开采管理办法》、《廉江市水土保持管理办法》等。现行的许多规定也已不适应依法治水的需要，急需修订完善。由于法制与政策的滞后，致使在水资源的开发、利用、治理、保护、管理、配臵，水灾害的防治，水工程建设与管理以及水事案件的查处等水事活动缺乏具体的法律依据和运作规范。

（三）水利执法软弱缺位，依法治水难以落实主要表现在：一是大量的水事违法行为没有得到严肃的查处，助长了涉水违法现象的滋生和漫延。尤其突出的是沿河违章搭建棚屋，开发建设工程人为造成水土流失，破坏污染河道，违法填河等现象较为严重。二是水利执法不敢于碰硬。与土地、规划、交通等部门执法相比，水利执法的权威尚没有树立起来。三是水利部门内部机构之间不协调，造成水利工程建设、管理与水行政执法相脱节，使依法治水没有直接渗透到水资源的开发、利用、保护、治理、节约、配臵等各个环节，事前防范与事中监督不力，而只是停留在事后的处理和补办手续上，造成执法不力。

造成水利执法软弱缺位的原因很多，主要有三条.一是对违法的严重性认识不够。认为一些违法是小事，不要小题大做，对这些不正常的现象习以为常。二是对执法的严肃性认识不够。三是对执法队伍的权威性认识不够。你越不管，越不敢管，人家越不怕你，越不把你放在眼里；相反，你越强硬，越大胆执法，人家就会怕你、服你。

（四）水利执法队伍自身建设存在较大问题

水管单位人员少，硬件设备差。水管人员工资低、福利差，生活条件以及工作环境不好，容易产生心理压力和工作压力，以至对水法规的宣传及执法力度不够，对群众违规取水、用水、采砂、采石等行业屡禁不止。随着改革开放的深入，广大市民把发展经济的手伸到水库周边从事蓄水养鱼、养猪等养殖业，并且有很多人向水库、运河倾倒生活垃圾，对水库的水质污染较为严重。由于市水政监察支队至今尚不是一个独立的机构，没有人员编制和预算经费，严重影响着执法水平，对那些无证开采砂石，乱挖取土，5 破坏水土流失，危害江河堤围的水利设施的行为屡禁不止。

二、解决廉江市依法治水问题的基本对策

（一）研究制订水利规章和相关政策

依法治水，首先要有法可依.必须针对当前廉江市依法治水在立法上存在的突出问题，结合廉江市情、水情的实际，加大水利法制建设和政策研究的力度。

一是要对水利立法进行科学的规划，制订《廉江市水法规体系建设总体规划》，把重点放在落实国家基本水利法规的具体操作和应用实施上，同时，进一步规范市水利建设、执法、管理和改革进程中的各项水事活动。

二是根据立法规划，按照轻重缓急的要求，对立法计划进行排队。当前，应首先抓好《廉江市河道管理办法》、《廉江市水土保持管理办法》、《廉江市防汛抗洪办法》的制订。要积极争取省政府的立法计划，通过市人大常委会制订出台《廉江河水系保护管理条例》，推动廉江河综合整治进程，为治后长效管理工作的开展，提供法律依据。同时，要加大水利政策研究，对当前水利投资、水价政策、税费改革、水利工程产权制度改革，特别是水权制度和水市场的形成进行深入的研究，出台一批能够对全市水利改革与发展起积极推动作用的地方政策规范性文件。在立法的过程中，要注意明确各类水事活动参与者的权利与义务的关系，注意调动各方面的积极性，防止水利部门孤军奋战。同时，要防止部门利益法律化，要把依法治水首先放在规范和约束水利部门依法行政上。

（二）增强全社会水法意识和法制观念

一是要抓住当前正在开展的“六五”普法契机，制订“水利普法”五年规划和分年度实施计划，使水法宣传有计划按 6 步骤组织实施。

二是要制定专项计划，拿出专项经费，结合世界水日、中国水周和平时任务进行定期宣传或日常宣传，一般采取重要纪念日领导发表讲话、宣传车流动宣传，重点部位竖宣传牌、张挂宣传标语等向广大群众宣传《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国水污染防治法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《广东省河道采砂管理条例》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规，使广大群众了解有关水法规，执行水法规，并逐步提高广大群众遵守水法规自觉性和守法意识，为推动依法治水的进程打下坚实的群众基础。

（三）加强水资源调查、规划、合理开采、利用管理使用，保护水资源

廉江境内有大型水库二宗，中型水库二宗、小型水库160多宗，集雨面积100平方仅是以上河流10条及为数众多的小河，水域面积达40多万亩，其中水库水面17万多亩，河流水面近5万亩，由于地处低纬，又临大海，日照时间长，热量丰富，雨量充沛，干湿季节明显，夏长冬短，高温期又与多雨期一致，对农业生产非常有利。据气象资料记录，1957—1995年的39年，平均年降水量约1768毫米，降水量最多的年份达2540毫米，最少降雨量年份仅为930毫米。廉江跃然江河众多，地表水、地下水资源也较充足，但由于目前的在用水利工程及蓄、引水设施大部分都是六、七、十年代修建的，相当部分也十分老旧，功能发挥不正常。特别是输送灌溉水各类渠道，可以说是大部分不能发挥作用，有水都用不上。眼看着水滚滚而去，流入河、海，而无水耕作灌 7 溉。廉江是农业市，水是制约农业发展的主要因素，有了水，治好、管好、用好水就解决了农业生产基本问题和工业、服务行业的用水需求。为此政府及水行政主管部门、相关单位要结合实际，做好水资源情况摸底调查，结合供求需要进一步划定水功能区域，做好城乡居民生活用水、工、农业、服务行业用水的分类用水规划，做到计划用水、节约用水，同时，政府及相关部门和单位要加强投资，新建，扩建部分蓄水、引水工程，对功能发挥不好的涵闸、泵站、引水渠道要进行技改或清理。使各种工程设施充分发挥其正常功能，需排即排，需灌则灌，发展高效农业，为农业生产服务，为廉江经济振兴出力。

（四）不断加大执法力度，提高执法水平

好的法律法规建立后，如果不能得到彻底的执行，则不能称之为好的法律法规，因此，依法治水的关键在于执法。

首先要牢牢把握执法重点，以点上重点执法带动面上执法工作的开展。要从群众最不满意、反映最强烈的热点问题入手，从水利执法工作的薄弱环节入手。一是水环境的综合整治和保护管理。当前，廉江市正在进行廉江河大规模综合整治，这项工程被广大群众称为“民心工程”和“德政工程”，因此，水利部门要把这项工作作为当前依法治水的重中之重来抓，为综合整治创造良好的执法环境，进一步加大沿河违章建筑的拆违工作，坚决查处非法填河、占河等违法行为，配合环保部门严肃查处污水入河违法案件，积极支持各级指挥部和各单位开展各项整治行动。二是水安全的维护。坚决贯彻执行《防洪法》，严格实行行政首长负责制，依法落实 8 《廉江市防汛指挥工作预案》，严肃查处侵占河道、违法设障和乱采乱挖，下大力气整治瓯江采砂，确保行洪安全，加大水源保护，防治水土流失。三是水利设施的保护。对河道、城防、水库、大坝、海塘、水闸等水利设施要按照有关法律、法规做好保护管理工作，加大执法巡查力度，确保水利工程的运行安全和度汛安全。对建设中的各类水利工程，要加大质量方面的执法监督，按照市场法则，对水利工程建设实行合同管理制度，依法明确权利、义务关系，实行项目法人制，改变过去政府部门既是工程建设的组织者，又是工程质量监督者的弊端。依法保质量、保平安。四是水利规划的控制。规划是建设与执法管理的基本依据，具有很强的超前性、预见性、科学性和控制性，规划一经批准，就是具有法律效力和强制约束力的规范性文件，不能随意更改和违反。必须进一步强化水利方面的规划执法，坚决执行规划同意书制度。实行一张图（规划图）、一支笔、一枚章的水利工程建设审批制度。

其次，要选好执法载体和执法形式。一是要大力借鉴近年来其他地方水利执法的成功做法，即开展执法大联动，通过上下联动，部门配合，形成强大的执法声势。这类执法方式，对于查处钉子户和地方恶势力，震慑违法分子起到十分重要的作用。二是要强化巡查办案制度。坚持定日、定时开展执法巡查，从源头上遏制水事违法案件的发生，把违法行为消灭在萌芽状态，减少办案难度，避免案件积少成多。三是充分利用防汛指挥部和人民法院的权威和强制执行的权力，解决水利执法执行难问题。根据《中华人民共和国防洪法》第42条规定，为水利部门查处河道设障、非法建筑提供了 9 有力的法律武器，必须予以灵活和充分的应用。同时，可以依据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，积极争取人民法院的支持，对拒不执行水利部门处罚决定的违法当事人进行强制执行，以维护水利部门的执法权威。

（五）加大水事纠纷的调处力度

近年来，一方面，随着市场经济逐渐渗透到水利水电领域，水电产业逐渐被看好，出于利益的驱动，争夺水电资源的水事纠纷逐年增多。另一方面，由于廉江市人多地少，境内河网众多，因此，一些开发区或大企业在一些政府部门的支持下，填河造地也时有发生，政府、企业与群众争河的水事纠纷也时有发生，水事纠纷的发生和影响都面临增加的态势。这些纠纷矛盾大多难以调和，成为水利部门信访件的主要来源，重复信访、上访事件不断发生，产生了许多负面的影响。如果不加大水事纠纷的调处力度，依法解决水事矛盾，既不利于依法治水，又不利于社会稳定。因此，要把水事纠纷调处作为依法治水的一个难点和重点来抓，从维护稳定大局的高度，以高度的政治责任感做好这一执法工作。要积极推行预防为主的方针，重点抓好水事矛盾地区水利规划并建立边界水事活动协调制度，加大水法律法规宣传力度，做深入细致耐心的教育工作，文明执法。

参考文献：

（1）《中华人民共和国水土保护法》，全国人大常委会，1991.6（2）《广东省河口滩涂管理条例》，广东省第九届人民代表大会常务委员会，2001.1.17 10（3）《广东省水利工程管理条例》，广东省人民政府，2010.3.16（4）《关于加强水利工程管理的决定》，广东省人民政府，1999.1.21（5）《廉江市依法治水大力保护水资源》，黄松艇，2001.3.29