三峡工程移民资金监管工作的实践与启示_三峡工程后的移民分析
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三峡工程移民资金监管工作的实践与启示
摘要：三峡工程移民资金来自于全国人民的支持，倍受社会各方面关注。党中央、国务院十分关心和重视三峡工程移民资金的监管工作。多年来，三峡库区各级党委、政府狠抓教育，健全制度，强化监督，惩防并举，移民资金监管工作取得了明显成效。举世瞩目的三峡移民工程，成为我国专项建设资金中使用效益最好的工程之一。
关键词：资金监管；三峡工程；移民
中图分类号：F31 文献标识码：B
三峡工程移民资金来自于全国人民的支持，倍受社会各方面关注。党中央、国务院十分关心和重视三峡工程移民资金的监管工作。中央领导同志多次强调：“三峡工程移民资金是全国人民的血汗，每一分钱都要用在工程建设上，用在移民重建家园上”。“各级纪检监察、审计部门要对移民资金的使用，实行严格的监督”。中央领导同志的重要指示，为加强移民资金监管工作明确了任务，指明了方向。
多年来，三峡库区各级党委、政府，认真贯彻落实中央领导同志的一系列重要指示，狠抓教育，健全制度，强化监督，惩防并举，经过多方面的不懈努力，移民资金监管工作取得了明显成效。2005年度移民工程稽察和2006年度国家审计表明：移民财务管理机构不断健全，监督检查措施不断完善，会计核算工作不断规范，移民补偿均按照规定标准及时发放；移民资金管理较为规范，使用情况总体较好；违规违纪资金的比率逐年下降。据检察机关统计，移民领域违法犯罪案件逐年减少，查办移民领域违法犯罪案件涉及金额，仅占移民动态投资总额的千分之一点二，大大低于全国其它专项资金的比例。举世瞩目的三峡移民工程，成为我国专项建设资金中使用效益最好的工程之一。移民资金监管工作的主要做法
1.1 加强思想教育，不断深化各级领导干部的认识
三峡工程移民工作的实施，正值我国处于经济体制转轨时期，存在诱发腐败的诸多因素。特别是大额度资金往贫困三峡库区的不断投入，对库区各级领导干部的管理水平和廉政建设是一场严峻的考验。为了加强移民资金监管，我们始终坚持狠抓思想教育，不断提高各级干部对移民资金管理重要性的认识。一是反复学习宣传中央领导同志关于加强移民资金管理的一系列重要指示；二是强化为人民服务的宗旨教育；三是深入开展艰苦奋斗优良传统教育；四是加强法纪教育和警示教育；五是运用先进典型引路进行示范教育。切实加强业务培训，不断提高移民资金管理队伍的素质。十多年来，各级移民部门(含外迁省市)共计举办移民资金管理培训班1806期，培训21万余人(次)。通过学习和教育，不断增强各级移民干部的政治责任感和历史使命感。大家一致认识到，管好用好移民资金是广大移民群众最关心、最直接、最现实的利益问题；加强移民资金监管，确保专款专用，是执政为民的具体体现，是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求；做好这项工作，不仅关系到顺利完成移民搬迁安置任务，而且关系到三峡库区的社会和谐，关系到党和政府的形象；要把加强移民资金监管，作为移民系统纪检监察部门工作的重中之重，加大力度，常抓不懈，确保移民资金的安全和效益，进而做到移民工程优质和干部优秀。
1.2 明确管理体制，实行资金与任务“双包干”
根据三峡工程移民工作涉及广大库区和众多行业部门的状况，对移民工作实行“中央统一领导、分省(市)负责、县为基础”的管理体制。按照这一体制，对移民资金实行切块包干使用的原则，把责、权、利落实到湖北省、重庆市及库区各级政府。这样，有利于充分调动中央、地方和移民群众各个方面的积极性。在中央统一领导下，对移民资金实行统一决策、统一规划、统一政策、统一管理，避免政出多门。在对移民投资管理实行“双包干”机制的同时，还实行了“静态控制，动态管理”的新模式。对移民投资，以1993年5月价格的初步设计概算为基础进行“静态控制”；对因价格波动和政策性因素导致的移民投资变化，进行“动态管理”。在实践中，每年由三峡建委办公室严格按照价格指数编制办法，组织编制移民工程价格指数指标体系，委托有资质、有权威的社会中介机构，按照每年完成的移民投资量和当年的物价以及国家有关政策引起的投资变化，逐年测算、审定价格指数和价差，作为管理动态投资和控制投资风险的主要手段。这一管理创新，对因价格波动影响导致的工程投资变化进行科学有效的管理，较好地解决了大型工程因工期长、概算控制难的老问题。实践证明，这是符合我国社会主义市场经济的一种十分科学的管理方法。
1.3 严明工作纪律，层层实行问责制
在移民工作初期，由于少数领导干部思想认识不到位，规章制度不健全，个别地方曾出现移民资金管理混乱的状况，致使挤占、挪用移民资金现象不断发生。通过总结一期移民工作经验教训，自二期移民以来，在三峡库区层层建立了移民资金管理责任制，明确各级党政“一把手”为第一责任人，对移民资金管理工作负全责。每年签订目标责任状，严格实行责任追究制度。通过推行责任制，严明了工作纪律，从上到下一律实行移民资金“三不准”：不准将移民资金用于与移民安置规划无关的非移民项目，不准随意调整移民项目，不准挪用移民项目资金作为行政开支。普遍接受“四监督”：主动接受人大监督，纪检监察、审计和银行监督，移民群众监督，新闻舆论监督。与此同时，库区各级党委、政府加大责任追究力度，对个别区县因移民领域发生重大案件和施工质量事故涉及的有关领导干部进行了责任追究，起到了有效的警示作用，有力地促进了移民资金管理责任制的贯彻落实。
1.4 健全完善制度，不断规范移民资金管理行为
管好用好移民资金，要靠制度来保证。10多年来，三峡建委系统先后颁布了《长江三峡工程库区移民资金管理暂行办法》、《三峡工程库区移民会计制度》等59个有关移民资金管理的办法和制度。一方面，针对农村移民、城(集)镇和工矿企业搬迁及基础设施复建等不同大类的补偿标准，分别出台相应政策；另一方面，针对不同项目的移民资金管理，如计划管理、规划管理、财务管理、行管费管理、耕地占用税管理、价差管理、存款利息管理等等，都作出了明确规定。三峡库区和移民外迁省市各级政府和有关部门结合本地实际也制定出台了相应规章制度。如重庆市制定了《重庆市三峡库区移民资金管理办法》、《关于违反三峡库区移民资金管理使用规定的纪律处分暂行规定》等规范性文件。湖北省制定了《三峡工程库区移民计划及经费管理办法》、《移民项目管理办法实施细则》等制度。各区县坚持以制度管人，按制度办事，对移民资金使用做到“十不准”，坚持“七不付款”，规范了资金运行。接收安置外迁移民的各省(市)，也都及时制定了相关配套文件。这些办法、制度和规定，既规范了移民资金的使用管理，又明确了管理监督责任，同时还明确了违反规定的处罚措施，构筑起一个较为完整的政策法规体系，使移民资金管理的各个方面、各个环节基本上做到了有章可循。
1.5 建立监督网络，不断健全移民资金监管机制
移民资金使用管理的监管工作必须充分调动各方面力量，齐抓共管，联合监督。在中央纪委、监察部、最高人民检察院、审计署、中国建设银行等单位的大力支持下，三峡建委监察局组织协调湖北省、重庆市纪检监察部门，在三峡库区陆续建立起由纪检监察部门牵头，移民、审计、检察、银行等部门参加的省、地、县三级移民资金监督网。采取定期召开联席会议，进行信息资料交换，开展联合检查、联合办案等方式，共同担负移民资金监管工作。其中，纪检监察部门作为牵头单位，充分发挥组织协调作用，督促各级领导干部正确履行职责，组织监督网成员单位，开展执法监察，定期对移民资金使用管理情况进行拉网式大检查；移民部门负责对移民资金进行综合管理和监督，编制移民资金年度计划并对计划执行情况进行检查和管理，负责移民资金财务管理，及时向监督网成员单位提供移民资金政策、法规及检查依据，定期通报移民资金使用管理情况；审计部门围绕移民工作中心，突出重点，对移民资金的拨付、管理和使用效益进行年度审计或专项审计，有效发挥审计监督作用；检察机关，结合查办案件工作，积极开展职务犯罪预防工作；建设银行是移民资金的承办行，积极采取措施，加强柜台监督，确保移民资金及时、准确、安全拨付，同时主动进行移民工程造价审查和年度财务决算的审查签证工作，并在三峡库区建立了移民资金管理信息系统，监控资金安全运行。上述部门既各司其职、各负其责，又相互配合、优势互补，形成联合监管机制，有效地增强了监管工作的威慑力。近几年，随着移民搬迁安置和稳定致富涉及工作领域的拓展，各地根据工作需要又调整充实了监督网工作力量，增加了发改委、财政、国土、环保、城建、法院等部门为监督网成员，并注重充分发挥监督网的整体合力。
1.6 狠抓薄弱环节，加强移民资金使用末端的监管
移民资金使用地域分散、点多面广，监管工作头绪繁杂，各级监督网坚持突出重点，狠抓薄弱环节。一是加强移民工程项目管理，严格实行“四制”，即项目法人负责制、招投标制、工程监理制和合同管理制。凡投资在50万元以上的移民工程，全部实行招投标管理。为促使移民工程招投标体现“公开、公平、公正”的原则，三峡建委监察局专门制定了一条纪律：“三峡建委机关处级以上领导干部，不得以任何方式插手和干预招投标活动，其亲属不准在三峡库区承接移民工程项目，不准从事与移民工程相关的有偿中介活动”。二是加强搬迁工矿企业兼并、收购、关破等环节的监督特别是强化过程监督。成立以纪委书记为组长，工会、职代会代表参加的企业民主监督小组，对上述三个环节实行全过程监督，做到五个“严防”：严防决策过程中国有资产的损失和浪费；严防产权交易中的违规违纪行为；严防在资产处置过程中暗箱操作，中饱私囊；严防假破产、真逃债行为；严防低评国有资产和移民资金的流失。三是加强乡镇移民资金的管理，主要是生产安置费、基础设施费、村组副业补贴和库周道路交通建设费等集体掌握使用的部分。坚持实行“村账乡(镇)管”和“乡(镇)会计委派”制度，大力推行移民资金补偿对象、补偿标准、补偿内容、补偿金额和办事程序“五公开”等措施，自觉接受移民群众的监督，提高移民资金监管的透明度。
1.7 加强审计和稽察，认真落实整改工作
自1995年以来，国家审计部门连续12年对三峡工程移民资金进行年度审计，就移民资金投入是否真实、管理是否有效、使用是否得当、效益是否良好，较为全面地提供了客观公正的审计意见，为监管工作提供了重要依据。三峡建委于2000年、2003年、2005年共三次派出稽察组，对移民工程和移民资金使用管理进行稽察。每次收到审计和稽察结论以后，三峡建委监察局及时组织协调湖北、重庆及移民外迁省(市)的纪检、监察部门，狠抓审计和稽察整改工作的落实。对审计和稽察指出的违规违纪资金，各地采取多种办法予以归垫，如增补计划，财政归垫，调整账务，追缴现金，实物拍卖，资产抵押，出让股份，各方筹款，等等。对个别有钱不交、不整改的单位，采取财政扣收或银行代扣等方式返还移民部门。在整改中，各级监督网组织专班巡回检查，逐个单位、逐个项目进行督办。对巡回检查中发现的问题，采取纪检、监察部门领导亲自谈话、召开专门会议、发监察建议书或督办函等方式，不断加大督办力度。一些地方在督办工作中，坚持“三个不放过”，即对整改单位无得力措施不放过，不按期归垫资金不放过，严重违纪的责任人不放过，从而有效地促进了整改落实。为了协调整改工作，三峡建委监察局每年都坚持深入库区，对整改落实情况进行抽查，同时，对一些重点难点问题主动介入，直接进行督办，切实做到不折不扣，一抓到底，最终都促使有关单位如数归垫了资金。在三峡库区，历年审计整改率均在95％以上；外迁移民资金审计整改率达到100％，得到了国家审计署领导的肯定。
1.8 突出工作重点，开展联合监督检查
各级移民资金监督网每年都要抽调一批干部，组成若干个检查组，对重点搬迁单位和移民项目进行抽查，发现问题，及时纠正。据湖北省和重庆市统计，自1997年至2006年，各级监督网，先后共计组织联合检查组489个，抽调干部6510人(次)，对移民资金管理使用情况开展监督检查，检查资金总额达496亿元(动态)。不少区县监督网，结合工作实际，针对移民资金使用重点和管理中的薄弱环节，如乡镇移民资金管理、重点移民工程项目管理、自主外迁移民资金发放等进行专项检查。有的县对移民资金定期进行“四查”；查资金计划，看是否严格按计划管理；查资金拨付，看是否按项目和工程进度拨付，是否通过建设银行审查预决算；查资金流向，看资金与账目是否相符；查资金使用效果，看工程质量是否达标，工程建设是否经济合理。重庆市监督网自组建以来，先后共85次组织各种专项检查组，抽调工作人员1830人(次)，对移民资金、工程质量和工作效能进行监督检查。特别是在全市开展的“十项工作专项检查”效能监察、“一金两费”专项清理、“12项专项资金”跟踪监督等专项检查，取得了明显成效，促进了资金的规范管理。湖北库区有关县(区)监督网，经常对各乡镇和基层单位的移民资金进行突击检查。检查组事先不打招呼，每到一处就地查账，通过清点库存现金，与开户银行核对存款，查看账簿、凭证，听取单位领导汇报等方式进行检查，发现问题，限期纠正。通过各级监督网连续不断地开展监督检查，有力地促进移民资金管理责任制和各项政策法规的贯彻落实，规范了移民资金管理使用行为。
1.9 认真查办案件，严厉惩治移民资金管理领域的腐败
查办违纪违法案件，是加强移民资金监管的重要手段。多年来，三峡建委监察局十分重视移民来信来访，凡属涉及移民资金问题的举报，都专门发函督办并要结果。同时，还特别重视从移民审计和稽察以及各种专项检查中发现案件线索。对内容具体、可查性强的案件线索，局领导直接出面进行督办，协调有关地方及时组织力量进行查处。三峡库区各级执纪执法机关，坚持“服务三峡移民，保障资金安全”的指导思想，切实发挥职能作用，认真查处移民资金管理领域的违纪违法案件，严厉打击和清除侵吞移民资金的腐败分子。尤其是查处了重庆市丰都县黄发祥案件、万州区王素梅案件和湖北省巴东县焦家湾大桥施工质量事故等大案要案，有效地维护了移民资金管理法规的严肃性，挽回了国家和人民财产的重大损失，教育了三峡库区各级干部，赢得了广大移民群众对党和政府的信任。为了充分发挥查办案件在治本方面的重要作用，三峡建委监察局会同最高人民检察院预防厅，对移民领域的违纪违法案件定期进行统计分析，深刻剖析移民资金案件的特点、成因，认真查找制度方面的漏洞和管理工作的薄弱环节，完善制度，总结教训，改进管理，不断创新监管方法，惩防结合，综合治理。
1.10 大力表彰先进，充分发挥典型示范作用
大额度移民资金的投入，不仅促进三峡库区实现了跨越式发展，而且造就了许多管理人才，涌现了一大批先进群体。三峡建委监察局在三峡工程一、二期结束时，分别召开了移民资金管理经验交流暨表彰会议，对移民资金监管工作成绩突出的先进单位予以表彰和奖励。如湖北省兴山县四任县委书记、六任县长，没有一人因财政困难而动用一分移民资金；重庆市监察局坚持“预防教育、制度规范、网络监管、专项监察、严惩腐败”五位一体，不断加大监管工作力度，有效促进了移民资金的规范管理；重庆市云阳县检察院坚持“打防并举、标本兼治”的方针，积极开展同步预防、个案预防、专项预防、岗位预防等措施，确保移民资金安全有效使用；重庆市巫山县审计局坚持“全面审计、突出重点”的方针，加强移民项目审计，有效遏制了损失浪费现象；湖北省秭归县归州镇和重庆市奉节县永乐镇，坚持民主理财，不断增强移民资金使用透明度，主动接受移民群众监督，努力提高资金使用效益；重庆市万州建行严格按移民资金计划和搬迁进度，准确、及时拨付移民资金，切实加强柜台监督，确保移民资金安全运行，等等。与此同时，还表彰了一批严格监管移民资金的先进工作者，先后总结了冉绍之、邓光清和张兰权、徐耀德等先进人物的模范事迹，组织巡回报告团到三峡库区和接收安置外迁移民的有关省(市)巡回演讲，大力弘扬“三峡移民精神”。通过推广这些各具特色的典型经验，形成一种激励机制，使大家学有榜样，赶有目标，不断提高移民资金管理水平。对移民资金监管工作特点和规律的认识
启示之一：加强移民资金监管，必须立足于教育，着眼于事前防范。良医治未病，万事防为先。加强移民资金监管，必须关口前移，防范于未然。为了切实抓好预防工作，我们一方面抓教育，不断提高各级干部的素质。另一方面，运用法规和制度，构建程序严密的资金、项目审批机制，加强对权力的监督，不断地规范和有效地制约移民资金管理行为，积极预防挤占挪用、贪污侵吞移民资金现象的发生。例如，三峡建委办公室对中央统筹的各项经费均按项目管理，首先由规划司认真研究提出意见，报分管主任审核后，提交主任办公会议集体研究审批，然后由资金计划司安排资金计划，并严格按照合同和实施进度向项目执行单位拨款。又如：外迁移民资金监管工作，三峡建委监察局在外迁移民开始之前，派出调查组赴有关省(市)，商请纪检监察部门提前介入，严明工作纪律，强化监管措施，切实抓好预防，取得了明显效果，至今尚未发现违法犯罪案件。由于加强事前监督，坚持治无患之患，收到了事半功倍的效果。
启示之二：加强移民资金监管，必须层层实行责任制，坚持“一把手”负全责。管好用好移民资金，关键在各级领导，特别是党政“一把手”。多年来，三峡库区各级党委、政府坚持把管好用好移民资金作为首要的政治责任，列入重要工作日程，党政“一把手”亲自抓。重庆市和湖北省纪委领导同志，经常听取移民资金监管情况的汇报，多次深入三峡库区调查研究，掌握第一手材料，要求库区各级纪委，要把移民资金监管工作作为重中之重，纳入党风廉政建设的总体部署之中，加强领导，精心组织，为三峡工程移民资金监管机制的建立和监督网作用的充分发挥提供了有力支持和指导。
启示之三：加强移民资金监管，必须健全完善规章制度，切实做到有章可循。管好用好移民资金要靠制度来保证，在实践中形成的管理经验，也要靠制度来坚持。10多年来，移民资金监管工作不断加强的过程，也是各项管理制度不断完善的过程。各地针对监督检查发现的问题，在抓整改和资金归垫的同时，注意认真分析原因，总结经验教训，完善规章制度，健全内部控制措施。例如：在移民工作初期，审计查出移民管理机构滞留移民资金、会计核算不一致、年度移民项目计划随意改变等问题较为普遍。对此，三峡建委会同财政部，于1997年专门制定出台了《三峡工程库区移民资金会计制度(试行)》，2001年进一步修订完善后印发正式执行。与此同时，一些地方相继出台了财务管理的“四统”、“四分”、“四规范”等办法，移民资金管理使用“三专”、“五复核”等措施，使资金管理有章可循。在外迁移民资金管理方面，针对审计指出部分地方生产安置费和基础设施费账面结存较多、对移民困难补助发放程序不够规范等问题，三峡建委及时修订完善了外迁移民资金管理使用办法，对安置地集体使用的各种经费的使用范围做出了明确规定，使其更切合实际，更具可操作性。
启示之四：加强移民资金监管，必须大力整合监督资源，努力做到齐抓共管。移民资金使用范围广、涉及的领域多，监管工作必须统筹安排，注意协调各方力量，实行联合监管。实践证明，建立移民资金监督网，是加强监管的有效措施。这种齐抓共管、联合监督的工作机制，有利于各监督部门相互配合，形成合力，使监管工作更具权威性和威慑力；有利于各监督部门优势互补，把事前、事中、事后这三个环节的预防和监督有机结合，形成全方位监督体系，增强了监管工作的效果；有利于各监督部门沟通情况，及时发现问题，解决问题，提高工作效率；有利于避免多头检查和重复检查，做到既监督到位，又降低了监管工作成本。
启示之五：加强移民资金监管，必须综合运用各种手段，形成监管高压态势。为了增强监管工作的效果，各地充分发挥监督网的工作优势，注意综合使用五种手段：一是联合检查。各级监督网有计划地对移民资金使用情况实行跟踪监督检查，及时发现和纠正挤占挪用、隐瞒截留、高估冒算、乱提乱支、贪污浪费移民资金的问题，促进了移民资金安全有效使用。二是国家审计。有了审计监督，既可以帮助移民资金管理使用单位健全自我约束机制，促进移民资金的规范化管理，使各种违法违纪问题能够得到遏制、挤占挪用移民资金的现象有所收敛；还能有力地促使各级领导干部和管理人员遵纪守法、谨慎从事，不致因失去监督而随意调拨资金，从而有效地促进廉政建设。三是例行稽察。由三峡建委派出稽察组，分阶段对移民工程进度、质量和资金管理等进行稽察。四是查办案件。通过查处案件，打击犯罪，严肃纪律，有效地维护了移民资金管理政策法规的严肃性，挽回了国家和人民财产的重大损失，警示和教育了三峡库区各级干部。五是柜台监督。在移民资金的专办银行三峡库区各级建设银行，设置移民资金管理信息系统，对资金拨付和运行情况实行监控。多年来，在移民资金的拨付环节，尚未发生过案件。通过综合运用以上监管手段，使事前、事中、事后这三个环节的预防和监督有机结合，既保证资金的安全和效益，又达到了保护干部的目的。
总结过去的经验是为了指导现在，开创未来。上述成功做法和有益的启示，是我们进一步做好三峡工程移民资金监管工作的财富。在肯定成绩，总结经验的同时，我们也清醒地看到，三峡工程移民资金管理工作还存在一些不容忽视的问题和一些值得认真吸取的教训，主要有以下几个方面：一是现在临近了工程竣工阶段，少数领导产生了麻痹松懈情绪，认为移民工作最困难最复杂的阶段已经过去了，剩下的移民任务不多了，对资金管理工作重视不够。二是有的执行移民政策不够严格，对移民资金使用审查把关不严，挤占、挪用、出借移民资金的现象依然存在。三是少数干部法纪观念淡薄，违纪违法案件仍有发生。这些问题，我们务必高度重视，坚决予以纠正。
目前，三峡工程建设已进入最后攻坚阶段，始终如一地管好用好移民资金特别是调整移民规划及概算后新增加的资金，对于确保三峡工程建设和移民工作任务的圆满完成，至关重要。我们将始终牢记自己的政治责任和历史使命，牢记“行百里者半九十”的至理名言，针对新的形势和任务，提出更高的要求和标准，采取更加有效的办法和措施，不断健全长效监管机制，继续加大监管工作力度，确保移民资金安全运行和合理有效使用，让党中央、国务院放心，让全国人民满意。
编辑 陆一芳
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