农村土地利用状况考察_农村土地利用现状调查

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农村土地利用状况考察

一、我国土地制度的发展史 建国以来，我国农村的土地利用制度经历了3个发展阶段。一是人民公社时期，在新中国成立后的30年内，我国农村的土地实行的是绝对的公有制，土地绝对集中于大队，农民只要按照大队的统一安排，按时劳作，年终按时分红就行了。二是有条件的土地承包经营时，到了20世纪70年代末，安徽省风阳县小溪河镇小岗村的20多户100多人，为了生存自救，在村支书的带领下，决定实行包干到户，明组暗户，瞒上不瞒下。后来，在改革开放政策的护佑下，这种包干到户的承包制在全国迅速推广开来。但这时，土地承包经营权的主体只能局限于农村集体成员范围内，即只能是拥有农村社员权的农民。最后是开放承包经营时期，直到近年来，土地承包经营权的主体才逐渐向集体外部延伸。

二、我国农村土地资源的现状

众所周知我国人均土地资源数量不足，特别是耕地资源更为短缺。但是在当前的新农村建设中，普遍出现了侵占耕地扩展建设用地的现象。据在北京等4省市的调查，已经建设的新村大多通过侵占耕地而扩大了面积。如不加以重视并采取措施，我国将出现新一轮的耕地流失高潮。

实际上，农村现有的建设用地(包括村庄用地与农村集体工矿用地)的占地比例已经过高，超标准用地现象严重，土地利用效率极低。据在北京郊区的调查，北京市的村庄用地人均289平方米，为国家标准(小于150平方米)的1.93倍，农村集体工矿用地人均198平方米，二者合计487平方米。以22％的人口占有了64％的城镇村建设用地，却只创造了10％的二、三产业产值。其他省市的情况类似，只是程度各有不同。如果全国村庄用地的平均超标面积和北京市一样，9.4亿农民的合计超标面积就是1306.6万公顷，按一半计算也有653.3万公顷，如果下调村庄占地标准，如调至人均120平方米，全国的农村居民点就可再节约出282万公顷土地。所以，农村建设用地是我国当前最有开发利用潜力的土地资源。土地整理与复垦是稳定耕地面积、增加城镇建设用地的主要出路。

此外农村土地利用规划滞后。土地利用规划有利于协调部门间、区域间用地矛盾，有助于优化土地利用结构，但由于规划滞后，导致用地意识淡薄，往往是“规划规划、墙上挂挂、图上画画，不如领导一句话”，当地政府为了地方利益，往往擅自更改规划，随意改变土地用途，将大量耕地征用发展房地产或工业，随意、不合理、违法用地严重，这也导致大量三无农民，成为威胁农村和谐社会建设的一种不安定因素。其次是农村土地产权不明确，土地市场管理制度不健全。由于农村集体、国有土地相互交叉，产权主体模糊，造成土地收益分配不公，特别是本来就是弱势群体的农民利益得不到保障的现象普遍存在。土地征用、出让和转让过程中，行政干预过多，随意减免出让金等土地税费致使资金流失严重。这些都导致了大量“种地无地、上班无岗、低保无门”（简称“三无”）农民的出现，而农民失去了赖以生存的土地之后，其就业和社会保障问题就愈发突出，从而由征地引发农村群体性事件也日益严重，这不仅不利于社会主义新农村建设和农村经济的可持续发展，而且不利于构建农村和谐社会。

三、关于农村土地利用的建议

土地利用规划是合理利用土地的重要基础。尽管中央一再要求新农村建设要规划先行，但各地进行的规划大多是村庄建设规划，缺少土地利用方面的内容，难以保障土地的合理利用。政府应该把土地利用是否合理、耕地是否得到保护，作为衡量新农村建设成效的主要考核指标，每个村、镇都应该进行以保护耕地与提高土地利用效率为目标的土地利用规划。压缩非生产用地，如居民点占地、未利用土地等，扩展并合理布局各类生产用地，如农、林、牧业用地、二、三产业用地等。特别是要保护好耕地，并通过种植结构的调整，不断提高经济效益。农业与国土部门应当制订规划细则，指导规划工作。

针对农村居民点与集体独立工矿用地开展土地整理与复垦，是补充耕地和新增建设用地的主要途径，国家应该加大投入，作为重点工作抓好。土地整理所需投入很高，需要创新机制，拓宽投资渠道，建立以政府投资作为引导，鼓励吸引社会资金投入，农民和集体经济组织参与的多元投资模式。

实现农村居民点用地达标，是土地整理的重点任务。许多农民已经不再在院子里种菜、饲养畜禽和堆放柴禾，出现了压缩院落面积以节约土地的可能性。农民富裕了就有条件更加节约土地，决不能富裕后就圈占更多的土地成为私人庭院。应该在农民的生活水平不断提高的前提下，逐步改变独栋房屋加封闭大院的传统模式，提倡修建公共绿地和健身、娱乐场所，修建连栋平房或楼房，扩大公共空间，缩小院落面积，建设房屋紧凑，环境优美，农户之间更加开放、更多交流的新型农村社区，使土地得到更集约的使用。

关于农村集体建设用地使用权的流转，农村集体资产的管理与处置办法，农村公用配套设施的设计标准与用地标准，不同区域的农村居民点人均占地标准与宅基地标准，耕地和基本农田保护区农民的经济发展和收入补偿办法等问题，国家应及早完善相关政策。现在河南与安徽等省已下调了村庄的人均占地标准，如河南省规定不同区域的村庄人均建设用地标准分别为80-100平方米、100-120平方米、120-140平方米。国家也应该考虑下调村庄用地人均150平方米的标准。建立政府有关部门的参与制度，对各部门参与新农村建设的工作内容、程度与要求做出明确规定。如村镇规划不论委托给什么单位承担，其中确定土地面积基数、规划耕地面积的调整与规划居民点占地面积等均需有县国土部门参与并审核，规划农业结构调整、农业发展规划必须有农业部门的参与并审核。

加强对社会力量参与新农村建设的引导与组织。如组织相关的事业单位以社会服务的形式支持新农村建设，组织企业特别是农业龙头企业服务农民、发展生产以推动新农村建设。