新农村建设用地合理利用研究_新农村建设用地标准

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新农村建设用地合理利用研究

张新国

 2013-04-10 15:07:53

来源：《农村经济与科技》2012年第10期

摘 要：选择新农村建设用地为研究对象，从土地合理利用角度分析新农村建设用地合理利用内涵；通过对新农村用地利用驱动机制的分析，提出可供借鉴的农村建设用地合理利用的评价体系，并将其运用于新农村建设实践；评价与分析新农村建设用地利用问题，并提出合理配置土地的建议，以实现新农村建设用地布局优化调整。

关键词：新农村，建设用地，用地合理性分析，用地合理利用评价，用地合理利用优化模式

本文从调查和分析国内外农村建设理论实践入手，以农村建设用地为对象，通过分析农村建设用地驱动力、构建农村建设用地合理评价体系对农村建设用地进行研究，并以江苏省邳州市为例对农村建设用地进行了研究。通过研究证明，建设社会主义新农村客观上要求农村土地利用具有合理性，以保证在今后时期内逐步改善农民生产生活条件，对解决我国目前主要的“三农”问题，全面推进社会主义新农村建设，有着十分重要的意义和作用。农村建设用地合理性分析

1.1 规模定位

从微观角度，农村建设用地合理利用即是一个村庄内部建设用地结构的优化整合，主要包括：居住、生产、公共服务、道路广场、绿地五个功能分区。

(1)根据邳州市居民的生产生活的需求，配置相应的设施，根据邳州农民的生活习惯和喜好配置居住建设用地，根据主要的经济发展类型确定需要的生产用地类型，以及绿地的合理分布，树种的选择等。基础设施，公共服务设施的完善、健全是重点，另外生活废弃物的处理以及居民的活动中心是建设的重点。合理规划生产建设用地，以特色经济和主导加工业来支撑中心村镇产业发展。

(2)根据村落的规模，确定各功能区及其规模。按照我国《村镇规划标准》(GB50188—93)对农村的级别规定确定村庄规模级别，然后确定需要配备的基础设施以及面积。主要设立的公共服务包括：居委会(村委会)中小学，托儿院(托儿所)，卫生院(所室)等，其面积行政管理为0.2～0.4m2人，教育机构为1.5～5.0m2人，文体科技为0.3～1.6m2人，医疗保健为0.1～0.3m2人，商业金融为0.2～0.69m2人。

1.2 结构定位

根据邳州市的特定情况将宏观农村建设用地分为三类：

一是集中在邳州市周围地域的农村建设用地，其建设活动的主要目的是缓解城市用地压力，疏散城市人口。建设主体部分应为村域内积聚中心村，集中建设，提高人口密度，与市区相协调，完善配套设施和服务功能，合理引导中心村的建设活动以及经济活动，控制中心村规模，有规划、有步骤地引导零星居民点向靠近市区中心村集中。

二是分布于东部平原区，是零散分布、规模较小的、以合并为主的村庄建设为主导的空间地域。其基本特征：选择村庄经济实力比较强，或者地理位置比较优良的村庄作为聚居点，采用一次性整体搬迁或有计划逐步搬迁实现村庄合并。其发展策略：有规划、有步骤地引导零星居民点向中心集中，在确保基本农田保护区不被侵占的同时适当发展工业企业。

三是限制发展地区，主要为西部和南部的低山丘陵地区。这些地区相对来说水土流失较为严重，同时受采矿等的影响，造成生态环境比较脆弱。规划严格划定开山采石区，对采石地区及时进行生态环境恢复工作。

从微观角度农村建设用地主要满足农民生产生活的需要，应进行村庄功能区的合理布置，主要包括功能区的完善类型的确定和相应的面积规模，公共服务设施和基础设施是完善的重点。

(1)公共服务设施。教育设施规划。根据邳州市2020年预计人口规模，对照江苏省教育现代化对学校设置及必备办学条件的有关要求的规定，镇区根据每5000人一所幼托的配置标准，各聚集居民点各配置一所幼托；按照镇域人口每1.0～1.5万人配置一所小学，镇域面积较大的乡镇，可以在社区及村庄内适当配置小学；按照镇域人口每4万人配置一所中学，中学集中布局于镇区范围内；按照市域人口每10万人配置一所高中，高中根据服务半径分片配置。医疗设施规划。邳州市的医疗设施按照医院、卫生院、卫生室三级布置。市区设综合性医院及必要的专科医院；各镇镇区配备卫生院；各居民点配备卫生室。城乡社区形成完整的卫生服务网络，要完善医疗保健机构的配置和设施建设，使传染病防治、疾病控制、计划免疫等均达到省标。

(2)基础设施布局规划。公路系统。以连霍高速公路、两横(310国道和323省道)、三纵(250省道、中心城区西外环延伸线-宿邳公路、251省道-邳睢公路一级公路)以及一条放射状公路(机场路)组成邳州整体公路框架。另外全面提高邳州中心城区至市域各乡镇、村庄的公路技术等级，达到高级次高级路面要求。规划期末，邳州市至市域各城镇的联系公路等级达到二级以上，与连霍高速公路以及国省道相连接的城市出入口道路达到一级公路以上标准。供排水系统。随着邳州市各乡镇经济发展和人民生活水平的不断提高，社会对自来水的水质、水量要求越来越高，改善供水状况、改善农村饮用水卫生条件、实施全市村镇统一供水工程十分必要。根据用水人口、用水量标准和自来水损耗预测供水量，全市规划总供水能力为51.05万m3日。邳州市及周边主要城镇及区域管网附近农村实施区域供水，另外在地表水资源较贫乏乡镇，合理开采地下水，建设井群式自来水厂，对地下水开采进行集中管理。电信、邮政、广电系统。全市以邳州622局为主汇接局，覆盖全市用户。市域近期固定电话主线普及率30线百人，固定电话局用交换机总容量58万门，移动电话普及率20部百人，移动电话用户31万户。远期固定电话主线普及率40线百人，固定电话局用交换机总容量79万门；移动电话普及率40部百人，移动电话用户63万户；住宅的有线电视覆盖率达100%，环境卫生规划。村庄设置生活垃圾收集点，镇区和社区设置垃圾中转站，垃圾中转站以压缩式为主。近期城区生活垃圾进入位于西郊的垃圾处理场卫生填埋。远期生活垃圾分类收集，无机垃圾回收利用，有机垃圾仍以卫生填埋为主。

1.3 视觉定位

在进行农村建设和布局时，不仅仅是考虑人们工作、居住、交通、休息的功能需要，还应该注重布局、建筑物的美观以及与当地的特殊景观相结合，创造的特色景观。

邳州市在进行新村建设时参照省建设厅对农村居住模式的要求是要倡导省地节能型住宅。控制独立式住宅，引导联排和双拼住宅，推广公寓式住宅。市区周围，如运河镇域内保留农村居民点应采用城市型公寓式宅区，享受城市的各项基础设施。

另外，对于邳州市内的弱质生态空间内的村庄要着重建设相应的生态保护用地，主要类型包括沿路沿河防护带、风景名胜区、水体空间和山林空间等生态用地。农村建设用地合理利用评价

2.1 农村建设用地合理利用评价

运用建立的农村建设用地评价指标体系和确定的权重，对邳州市土山镇的刘井村农村建设用地评价，根据选择的有关方法和指标，综合评价的基本步骤如下：

(1)给出各指标的量化值。评价指标的量化值可分为两类：第一类，定量指标，即可直接由统计资料或通过计算得到的，如建设用地占用耕地比例、农民人均收入建设用地经济密度指数等，如刘井村建设用地为29.35hm2，耕地为85.73hm2，通过换算得出建设用地比例为0.342；第二类，定性指标，即根据经验和专家意见对各项指标的满足水平进行模糊量化的，如建设用地结构合理度、社会人文环境等，由于前湖村庄建设起步较早，在建设用地以及和力度方面优于刘井村，通过专家以及经验得出前湖村为0.8，刘井为0.6。

(2)数据的标准化处理。多指标评价中，由于各个指标的单位不同、量纲不同、数量级不同，不便于分析，甚至会影响评价的结果。因此，为统一标准，首先要对所有评价指标进行标准化处理，以消除量纲，将其转化成无量纲、无数量级差别的标准分，然后在进行分析评价。

2.2 评价结果分析

通过对港上镇前湖村和土山镇刘井村的建设用地评价，可以得出以下几点：

(1)在建设用地开发层面，前湖村得分0.233，刘井村得分0.217。前湖村优于刘井村，前湖村在前期的开发中前湖投资较大获得较好的效果，街道的整洁和生活的舒适，引起了居民更强的改善环境的欲望，给村庄的进一步改善奠定了基础；前期的农村建设用地重整并没有引起刘井村的注意，在村庄的政治方面明显落后，但是村民有改善环境，提高生活质量的要求，村委会应给予合适的引导，在建设用地开发方面加大力度。

(2)在建设用地集约程度方面，前湖村得分0.297，刘井村得分0.330，虽然前湖村在人均建设用地以及闲置和低效用的比例方面略微优于刘井村，但是由于主要的经济来源为银杏的种植，建设用地所占成本较少，在其建设用地经济密度指数方面与以粉丝加工以及大蒜、棉花等经济形式为主的刘井村相距甚远。

(3)在建设用地综合效益方面，前湖村得分0.228，刘井村得分0.216，农村居民点的主要效益体现在社会效益以及生态效益方面，经济方面相对次要，在前期的农村建设用地的重整中，前湖投资较大，有较高的生态、社会收益。刘井在经济方面略有突出但是在建设用地社会和生态收益方面有较大差距。农村建设用地合理利用优化模式

在实际操作中针对不同的村庄类型，邳州市形成了不同的建设模式，主要包括以下三种：

3.1 农民公寓化

公寓化模式适用于城中村和城市空间扩张范围内的城市郊区村庄。该模式的具体做法为：政府给予城中村和表现出较强城镇化趋势的城郊村庄适当的政策引导，采用一次性整体搬迁、公寓化安置，由政府或村庄自筹资金建设小区或公寓，配套完备的基础设施，逐步吸引周边类似条件村庄推进社区建设。其具有的基本特征为：①基础设施、管网等与城市(镇)相衔接，有利于城市(镇)的外延扩展；②集中居住有利于节约集约建设用地；③搬迁后的村庄节约面积可用于“城乡挂钩”增抵城市建设用地指标；④因涉及二元结构转变，要求政府统一组织协调。

3.2 村庄归并

村庄归并模式多适用于因便于耕作等因素自然形成的规模较小、布局较为分散的自然村庄。该模式具体做法为：选择村庄经济实力比较强，或者地理位置比较优良的村庄作为聚居点，采用一次性整体搬迁或有计划逐步搬迁实现村庄合并；在政府或村庄自筹资金建设完备的农村基础设施后，逐步吸引周边村庄人口向该聚居点集中。

邳州市八路镇祠堂村行政村面积6.67km2，现有村民1146户、4321人，分散在18个自然村。该村现有居民宅基地面积86.67hm2，村内空闲地47.33hm2，废汪塘面积53.33hm2，户均占地约0.12hm2。

邳州市选择该村进行新农村的建设试点。规划户均占地约188.761m2，30排，每排40户，主干道12m，其中8m宽的水泥路面，没侧各1m的下水道，1m绿化带，排于排之间4.5m水泥道路，0.5m宽的地下水道。规划通过整理合并成一个行政占地面积约30hm2，户均占地188.761m2，新增耕地面积157.33hm2。

3.3 村庄内部优化

村庄内部优化模式适用于人口、用地规模较大，不适宜搬迁、合并的或者发展历史悠久，有自己独特特色的村庄。该模式具体做法为：改外延式发展为挖潜式发展，由村委会组织对空心村、占用大量耕地分散居住的农户进行统一规划调整；利用政府扶持和村民自筹资金，利用村内空闲地、旧住宅以及土地使用证以外土地，完善功能分区、健全基础设施。

前湖村位于邳州港上镇东北部，全村560户，由前湖、新庄、冯庄三个自然村组成，7个村民小组，人口1862人，土地面积188.761m2。该村邀请中国矿业大学的专家、学者来前湖村论证研究，结合“三清三创工作”，制定改造规划，结合村庄实际，制定出长远的建设规划，实施“九纵三横，十六板块”村庄整治建设方案。具体举措：一是下大力气整治村庄环境。二是加快基础设施建设。三是建设社区服务中心。

结束语：由于影响农村建设用地的因素很多，村庄之间建设用地利用程度差别很大，另外，不同经济发展条件、区位条件和等级规模村庄的建设用地利用标准也有所差异。因此，现阶段还无法制定出一套评价标准去衡量所有的村庄，这有待于农村建设用地合理利用的进一步研究。

作者简介：张新国(1963—)，男，江苏邳州人，本科，讲师，研究方向：经济管理。

（作者单位：邳州市委党校）