投资项目管理体制改革与发展_公共投资项目管理模式
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投资项目管理体制改革与发展
（一）投资项目必须满足规划、产业政策、行业准入标准、节能评估和审查、土地利用、资源开发和利用、环境保护等多方面要求，构成了综合化、多元化前期管理模式的基本内容。综合化与多元化的投资项目前期管理模式文/马小丁 《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施以来，按照社会主义市场经济体制的基本要求，中国已经初步建立了新型的投资管理体制。
在投资项目前期管理方面，审批、核准和备案3类项目前期管理制度的建立和执行，对各类不同投资主体投资项目提出了有针对性的管理要求。但是，审批、核准和备案管理要求不同，具体管理流程不同，所有投资主体、各种投资项目在项目前期管理中，存在大量明确的前置性条件，构成了每一个投资项目得以获得批准、登记并开工建设的基本前提。这些前置性条件包括投资项目必须满足规划、产业政策、行业准入标准、节能评估和审查、土地利用、资源开发和利用、环境保护等多方面国家宏观调控管理的要求，是投资体制改革以来建立的综合化、多元化前期管理模式的基本内容。
综合化管理体现政府投资调控意图
在《国务院关于投资体制改革的决定》中，对深化投资体制改革的指导思想有如下阐述：“按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为 ”这一指导思想集中体现了社会主义市场经济体制内在的基本特征，即“在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用”。
为什么在市场经济发展过程中要坚持国家宏观调控？始于上个世纪70年代末期的改革开放，是在党和政府主导下展开的。寻找适合于中国特定国情的发展之路，在管理体制方面，是在中央集权制历史背景下，在始终坚持党的领导前提下进行的，脱离现实的基本管理制度进行改革，成功的可能性并不大，毕竟稳定是实现发展的最基本前提。同时，地大物博但人口众多、资源丰富但人均极少、地域宽泛但发展失衡等初级阶段的基本国情，决定了改革开放只能采取循序渐进的方式逐步推进。因此，在30多年的改革开放进程中，尽管邓小平同志在1992年的南巡讲话中对社会主义能否搞市场经济做出了明确的判断，但在市场经济体制的建立和发展过程中，中国不可能也不能像其他国家（如前苏联以及东欧国家）那样主动放弃党和国家对经济和社会发展方向、道路的基本把握和控制，实行完全由市场机制进行自我调节的市场经济体制，而只能根据国情建立适合于自身发展客观要求的中国特色社会主义市场经济体制。基于此，在社会主义市场经济发展过程中，国家的宏观调控仍然是一个重要的力量和必要的手段。
投资是推动经济社会发展的重要力量，投资项目建设是实现发展的重要手段。在政府主导的中国特色社会主义市场经济体制下，政府行政管理在投资管理中还将发挥重要的作用。但是，按照市场经济体制的基本要求，每一个市场经济主体的投资自主权必须得到尊重，政府的行政管理不能直接干预企业的投资行为，因此，按照国务院“健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段”的基本要求，在投资领域中，国家宏观调控更多地以间接方式来实现自己的意图。在这一基本要求下，2004年以来，针对投资项目的前期管理，着重强调了规划、产业政策、行业准入标准、土地利用、资源开发和利用、能源利用、环境保护等方面对投资项目的前置性引导和约束作用。通过相关规划、政策和标准的制定和实施，把国家对经济社会发展的宏观调控意图引入对投资项目的前期管理，实现对各类投资项目的引导和约束。
在《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）中，国务院明确提出了各类投资项目获准开工建设的8项条件，包括：（1）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准；（2）已经完成审批、核准或备案手续；
（3）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续；（4）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书；（5）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定，完成环境影响评价审批；（6）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查；（7）建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施；（8）符合国家法律法规的其他相关要求。这些是投资项目获准开工的必备条件，反过来看，则是一个投资项目要获准开工建设，必须逐个满足这些条件，也就是完成项目前期申报、决策的过程。
分析这8项条件，不难看到在《国务院关于投资体制改革的决定》实施之后，政府对投资领域加强宏观调控，通过规划、产业政策、行业准入标准、节能、土地利用、资源开发和利用、环境保护等政策，积极引导和约束各类投资主体投资行为的基本要求。
多元化管理体现各部门对应职能
在综合化投资项目前期管理要求明确后，由谁来负责实施相关管理？按照国务院要求，相关的行政管理部门为投资项目综合化管理的责任主体，即投资主管部门、规划主管部门、国土资源主管部门、环境保护主管部门等，为投资项目前期综合化管理的相应责任主体。
中国的行政管理体制建立在中央集权制的基础上，政府由各个相关专业行政管理部门组成。因此，行政管理职能也就按照由国务院确定的各个行政管理部门的职能定位来进行划分。同样，在投资项目的前期管理中，各个相关行政管理部门也要发挥各自的作用，从而形成多元化的管理模式。
在现行的投资管理体系中，发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门均发挥各自的管理职能和作用。基本分工为：（1）发展改革部门是政府投资主管部门，起着投资管理的龙头作用，对项目的审批（核准）以及向政府提出审批（核准）的审查意见承担责任，着重对项目是否符合国家宏观调控政策、发展建设规划和产业政策，是否维护了经济安全和公众利益，资源开发利用和重大布局是否合理，是否有效防止出现垄断等负责；（2）环境保护主管部门负责环境保护的审批工作，对项目是否符合环境影响评价的法律法规要求、是否符合环境功能区划、拟采取的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏等负责；
（3）国土资源主管部门负责土地利用和资源开发利用的管理，对项目是否符合土地利用总体规划和国家供地政策，项目拟用地规模是否符合有关规定和控制要求，补充耕地方案是否可行，土地、矿产资源开发利用是否合理等负责；（4）城市规划主管部门对项目是否符合城市规划要求、选址是否合理等负责；（5）有关行业主管部门对项目是否符合国家法律法规、行业发展建设规划以及行业管理的有关规定负责等。
上述职能分工建立在各个行政管理部门的职能划分基础上。本着向本级政府直接负责的原则，每一个行政管理部门在投资项目前期管理过程中，均要对自身职能范围内的管理工作承担责任。履行责任的方式，是依据有关法律法规和政策规定，按照法定程序和步骤，对投资项目是否满足综合化管理要求进行审核。
各司其职 分兵把守
在各行政管理部门履行投资项目前期管理的职责过程中，多元化的行政管理主体，必然产生谁先谁后的排列顺序问题。按照国务院的要求，在项目前期管理中，各有关行政管理部门要“加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制”，并对政府投资项目的审批流程、企业投资项目的获准流程和备案流程，各个行政管理部门履行职能的先后予以了明确。
政府投资项目审批的流程为：项目建议书→规划预审、土地预审和环评审批→项目可行性研究报告→规划许可、正式用地手续→开工许可；对应的责任主体为：投资主管部门→规划主管部门、国土资源主管部门、环境保护主管部门→投资主管部门→规划主管部门、国土资源主管部门→建设主管部门。
企业投资项目的核准管理流程为：规划预审、土地预审和环评审批→项目申请报告→规划许可、正式用地手续→开工许可；对应的行政管理部门为：规划主管部门、国土资源主管部门、环境保护主管部门→投资主管部门→规划主管部门、国土资源主管部门→建设主管部门。
企业投资项目的备案管理流程为：备案登记→规划许可、正式用地手续、环评审批→开工许可；对应的行政管理部门为：投资主管部门→规划主管部门、国土资源主管部门、环境保护主管部门→建设主管部门。
这些审批、核准和备案管理的流程以及对应的行政管理部门履行职责情况说明了多方面的情况。
一是在投资项目的前期管理中，无论是政府投资项目还是企业投资项目，都必须按照国务院的要求，逐步满足综合化管理的要求。投资主管部门、规划主管部门、国土资源部主管部门、环境保护主管部门、建设主管部门等，按照分兵把守、各司其职的基本原则，按照规定、程序履行自己的职责。
二是不同投资主体投资的项目或者不同类型的项目在办理前期管理手续过程中，与具体的行政管理部门打交道的先后顺序也是不同的。审批管理的政府投资项目，首先要向投资主管部门报送项目建议书；核准管理的项目，第一步是申请规划预审、土地预审和环评审批；而备案管理的项目，最早到投资主管部门登记备案。这种办理前期管理手续复杂程度的差别，恰好说明了投资体制改革以来，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的基本原则，政府在对投资项目的前期管理方面，分别按照不同的投资主体、不同的项目属性设置了不同的管理要求，有繁有简。
三是尽管不同投资主体的项目或者不同属性的项目办理项目前期行政管理手续的流程繁简不一，但所有的投资项目都面临相同的综合化管理的要求，每一个相关的行政管理部门都拥有对投资项目行政管理和干预的权力。
多元化主体管理不存在相互替代和互为前提
国务院提出对投资项目综合化和多元化管理要求，明确各类投资项目的前期管理流程，在实践中出现了两个较为突出的问题：一是一个行政管理部门的管理能否替代另一个部门的管理，主要表现为管理流程中前一个部门履行管理职责后，后续部门不再认真履行管理职责；二是一个行政管理部门的管理是否构成另一个部门实施管理的前提条件，主要表现为在管理流程中，管理在前的部门把后续管理部门的意见作为本部门履责的前提条件，如对于企业投资核准项目，规划、国土资源和环境保护部门在办理规划预审、土地预审和环评审批过程中，要求企业首先提供投资主管部门的核准意见。
第一个问题之所以出现，其原因在于没有充分认识到在投资项目综合化、多元化管理模式中，每一个行政管理部门的管理范围、管理责任都是独立的，每一个部门都要认真履行自己职能范围内的行政管理责任。不同部门不能相互替代，如投资主管部门不能代替环境保护部门出具对投资项目是否符合环境影响评价要求的环评审批意见，环境保护部门也不能代替投资主管部门出具对投资项目是否满足总体规划、产业政策、行业准入标准等要求的审批、核准或备案意见。各个行政管理部门在综合化、多元化的管理过程中，必须按照分兵把守、各司其职的基本要求，独立履行自己的管理责任，不可相互替代。
第二个问题之所以出现，则是计划管理体制下形成的惯性思维造成的。在计划体制下，对投资项目的管理是单一采用投资规模一个标准进行控制，投资主管部门是确定所有投资项目是否可行的第一责任人，其他行政管理部门往往需要在投资主管部门的意见基础上完成相应的管理。但是，在《国务院关于投资体制改革的决定》颁布后，投资管理已经进入全新阶段，管理理念和方法以及衡量项目可行与否的标准早已经发生重大变化，形成了决策依据多样化的管理体制。在投资项目管理中，按照社会主义市场经济体制的基本要求，对企业投资项目的管理主要侧重于项目的外部性管理，不再对企业投资项目的规模进行控制，而是从综合角度，利用多种手段，参照多个标准对项目进行管理。分兵把守，各司其职，不仅要求各个行政管理部门切实履行自身职能范围内的管理责任，同时还意味着各个部门的管理工作是完全独立的，并不以某一个部门的管理为自身履行管理责任时的前提条件。投资主管部门的意见仅仅是其自身的意见，只说明项目符合投资主管部门的管理要求，并不能说明其符合其他管理部门的要求。每一个管理部门对投资项目的审核，都只代表本部门的意见，无需以其他部门的意见为前提条件。而且，管理在前的部门把后续管理部门的意见作为本部门履责的前提条件，本身就是违反国务院规定的。
