新一轮西部大开发有关税收政策问题研究_新一轮西部大开发政策

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新一轮西部大开发有关税收政策问题研究

[摘要] 通过十年的实践，随着西部地区经济社会的发展，西部大开发原有的税收政策已不能满足推进新一轮西部大开发的需要，税收政策方面也存在一些问题。只有根据西部当前的经济发展水平、地方财力以及资源禀赋,给予特殊的税收优惠,使之形成相对于东部的优惠“落差”,才能发挥其应有的作用。本文主要以宁夏为例进行分析，并提出对策建议。

[关键词]税收政策 西部大开发 区域发展

党中央下发的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（以下简称《意见》），明确了新一轮西部大开发的总体战略定位，即西部大开发在我国区域协调发展总体战略中具有优先位置，在促进社会和谐中具有基础地位，在实现可持续发展中具有特殊地位。目前我国实施的国家区域发展总体战略中，与东北振兴、中部崛起和东部率先发展战略相比，西部大开发战略处于优先的位置。这说明，未来中国的区域政策将更加注重公平目标，实行公平优先。税收作为国家参与再分配的有效手段和宏观调控的重要工具，在西部大开发战略实施的前10年发挥了重要作用。但在新一轮西部大开发时期，面对西部经济发展的现状及存在的问题，应进一步调整税收政策，在统筹区域发展方面发挥更大的作用。本文主要以宁夏为例进行分析，并提出对策建议。

一、西部开发十年宁夏税收成效分析

（一）提供了财力保障西部大开发以来，宁夏经济总量实现了跨越式发展，经济增速连续9年超过10%，年均增长11.4%，高于全国平均水平1.5个百分点。2008年，全区地区生产总值首次超过千亿元，达到1098.5亿元，是1999年的1.94倍（按可比价计算），人均地区生产总值达到17892元，是1999年的3.65倍，居西部12省区第5位；全区财政总收入达到178.6亿元，其中地方一般预算收入95亿元，比1999年增长了4.6倍，年均增长18.8%。西部大开发战略实施10年来，宁夏国税累计组织各项税收入529亿元，年均增长19.6%；宁夏地税累计组织各项收入630亿元，年均增长21.7%，我区税务部门有效筹积了财政资金，为宁夏的经济社会发展提供了财力保障。

（二）减轻了企业负担

全区税务部门利用西部大开发的一系列税收优惠政策，对企业的发展提供了强有力的支持。在企业所得税方面主要落实了对属于鼓励类的内、外资企业，在2010年以前，减按15%的税率征收企业所得税；经省级人民政府批准，内资企业可以定期减征或免征企业所得税；新办的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，其主营业务收入占70%以上的内资企业，可自生产经营之日起，享受企业所得税“两免三减半”优惠；外资企业可从获利年度起，享受企业所得税“两免三减半”优惠。自2000年至2010年8月，通过优惠税率、直接减免，累计为3377户(次)企业减征、减免企业所得税55.6亿元，其中，享受15%优惠税率的企业192户，减免所得税额23.26亿元。在增值税方面，主要落实了资源综合利用产品、民政福利企业和软件企业等减免税优惠政策，共为企业减免税28.1亿元。落实消费税、车辆购置税、营业税、个人所得税等优惠政策，减免了1.9亿元，办理出口退税46.9亿元，共计减免退税132.5亿元，占宁夏国税总收入的 25%。10年来，宁夏地税各项减免税额度由2000年的0.1亿元增加到2009年的18亿元，增长了180倍，年均增长68%，累计减免地方各税42亿元，相当于近10年宁夏地方税收总量的13%。

（三）促进了宁夏发展

西部大开发税收优惠政策的落实，对宁夏经济社会的发展，发挥了重要的促进作用。一是推动了产业结构的调整。支持了我区煤炭、电力、化肥、交通、旅游、通讯、精细化工、医药、农副产品加工、水利、新材料、装备制造业中的仪表、机床、轴承等优势产业的发展，提高了宁夏特色产业优势的科研、开发、加工和市场占有的速度；羊绒、葡萄酿酒、枸杞、蔬菜、牛羊肉、清真食品等具有特色的产业和产品相继进人国内和国际市场，促进了这些产业市场竞争力和后续发展能力的进一步增强。二是吸引了全国知名企业集团落户宁夏，神华、国药、京能、万达等一批大的集团加入宁夏的开发，一批上规模、上档次的煤矿、煤化工、冶金、电力等项目的投产，已成为推动宁夏工业发展和产业调整的龙头，提高了宁夏的企业参与国内、国际竞争的能力。三是促进了清洁能源的发展。全区风力发电企业的建成发电，促进了清洁能源的发展，优化了能源结构。同时，运用环境治理不达标不予享受企业所得税优惠的硬性调控手段，迫使高耗能企业加大环保设备的投人和环境治理措施的改进，确保排放达标，加快了高耗能企业环境治理和节能减排的步伐。四是涵养了后续税源，为企业扩大生产经营提供了宝贵的资金支持，加快了一些优势企业技术改造、科研投人、设备更新的速度，增强了企业的竞争能力和综合实力；帮助企业扩大了生产经营能力，为企业发展增添了后劲。五是惠及民生促进和谐。通过落实支持大中专毕业生、城镇下岗失业人员、城镇待业人员、农村富余劳动力就业等优惠政策，对增加城乡居民收入，保持社会稳定，促进和谐社会建设作出了应有的贡献。

二、新一轮西部大开发税收政策方面存在的问题

通过十年的实践，随着西部地区经济社会的发展，西部大开发原有的税收政策已不能满足推进新一轮西部大开发的需要，当前，税收政策方面存在的主要问题有：

（一）税收政策惠及产业范围较窄

从促进西部地区经济协调快速发展的角度讲，现行优惠产业范围还比较窄，企业可以享受税收优惠政策的门槛偏高，难以适应西部地区的经济、产业结构现状与发展需求，对促进西部地区经济尤其是地方优势与特色产业经济快速发展的作用与力度有限。现行西部大开发税收优惠政策是以国家《产业结构调整指导目录》中规定的鼓励类产业作为享受15%优惠税率的范围，且享受优惠的企业其主营业收入必须达到企业总收入的70%以上；对新办企业享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策只限定在交通、电力等五大产业范围。其限制性较强，与东部沿海地区、经济特区、浦东新区等区域性税收优惠政策相比差距较大，惠及面较窄；《产业结构调整指导目录》中鼓励类产业，是面向全国范围制定的，没能充分合理体现西部特色产业和发展需求，因此不利于西部地区广泛吸引资金、改善生产技术、提高科研创新能力，不利于西部地区培育扶持适合本地区的优势与特色产业做大做强，使西部大开发税收优惠政策的作用受到较大的限制。

如原来国家在执行产业政策上，特别是在节能减排政策上是一刀切，没有考虑各地发展水平差异和产业特点，节能减排把以能源原材料工业为主的西部省区和以轻纺工业为主的东部省区放在一个平台上考核，确实不太合理。对于我们宁夏这样一个高度依靠于资源开发的产业结构来说，节能减排的压力更大，已对经济发展形成了约束。煤炭资源开发是我区工业的龙头，并与下游的发电、高载能工业形成联系密切的共生关系。2008年，全区生产原煤4235万吨,60%的煤炭用于发电，发电量462.5亿干瓦时，90%的电力用于工业，其中60%用于高载能工业，形成了以煤炭开发—火力发电—冶金—化工为主体的高载能产业群。但受资金、人才、技术等因素的制约，至今没有形成能够替代其主导地位的新产业。目前，我区重工业仍是工业经济的大头，在今后一段时间内还将进一步上升。如果国家在产业政策和节能减排政策上继续一刀切，宁夏和其他西部省区所受的束缚会越来越大，发展空间会越来越窄。

(二)优惠税种少，优惠形式单一

现行西部大开发税收优惠政策主要涉及企业所得税。而就企业所得税而言，是基于企业利润而征收的税种，享受减免税实际意义的前提是企业能够有所盈利。但西部地区现实情况是企业由于规模、资金、技术等原因，企业经营效益总体状况不好，亏损面较大。2008年宁夏企业所得税汇算户的亏损面为57.97%，形成一些企业名义上享受减免优惠，名存而实不至的状态。还有很多企业尽管实现了盈利，但多数为微利企业，经过弥补以前年度亏损，利润也非常低，即使享受了税收优惠，其实际受益微乎其微。现行西部大开发税收优惠政策主要是税率、税额式的直接减免，体现的是事后调节，只有盈利的企业享受到税收优惠，缺少税前扣除、加速折旧等税基式间接优惠，事前调节较少，形式过于单一。税额式的直接减免，不仅不利于培植税源，普遍提高企业经营能力，而且容易造成财政、税收收入起伏波动大，不稳定，政策难以普遍落实等弊病，影响税收优惠的实效，与国家的预期相差甚远。远不如税基式税收优惠减免那样较容易贯彻落实，也更加实惠，使广大企业普遍受益。

(三)地方财力弱，难以落实税收减免政策

西部地区大多数省区处于经济欠发达、财政较困难的状态。2008年，西部地区人均地方财政本级收入为1413元，仅相当于全国平均水平的64.5%，东部地区的40.5%，上海市的11.3%。这种财力状态使得在贯彻执行西部大开发税收优惠政策时，因对财政收入影响有较大的顾虑，时常会出现地方领导不积极的现象，影响全面贯彻落实西部大开发税收优惠政策。目前，西部地方政府尤其是县乡政府公共服务能力明显不足，地区公共服务水平较低，离中央要求的实现基本公共服务均等化目标仍有很大差距。

三、实施新一轮西部大开发的税收对策实施西部大开发是一项长期艰巨的历史任务。要实现中央提出的建设一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美、人民富裕的现代化新西部目标，今后仍将任重而道远。税收政策也面临新一轮的调整、充实和完善，应建立具有针对性和可操作性、符合西部实际，与西部产业和区域紧密结合的税收优惠政策体系。

（一）指导思想

新一轮西部大开发的税收优惠政策，应遵循以下指导思想。1．税收优惠与西部实际情况相适应。西部地区最大的优势在于自然资源丰富，特别是土地、矿产、水利等在全国占有举足轻重的地位。制定促进西部发展的税收优惠政策，应有利于西部资源优势的发挥，鼓励资源的合理开发和综合利用。

2．产业导向性和向西部倾斜相结合。当前，缩小地区差距、促进区域经济协调发展战略和产业发展战略是国民经济发展战略的重要内容，税收优惠政策应有利于国民经济发展战略的实施。首先，税收优惠政策应突出国家产业政策目标，明确产业方向，使税收产业政策区域化，引导资金和生产要素的合理流动；其次，西部大开发税收优惠政策应与产业税收优惠政策相协调。为构造西部地区税收优势，一定程度上抵消东部发达地区地理、投资环境上的优势，应实行向西部倾斜的税收政策，但同时西部区域性税收优惠政策应与国家产业政策相协调。

3．实现税收调节手段的多元化和规范化，增强宏观调控功能。首先，应实现税收优惠方式的转变，从直接性优惠为主转向间接性优惠为主，即由降低税率、减免税等直接优惠为主转为以投资抵免、加速折旧等间接优惠为主。其次，为使税收优惠政策效果最大化，应将税收优惠纳入国家预算管理，使税收优惠步入规范化和法制化的轨道。在遵循以上指导思想的基础上，税收优惠政策可通过如下调整，以利加快建设新西部的步伐，实现其统筹区域协调发展的目标。

（二）政策建议

1．在西部地区实行以产业差别优惠为主的税收优惠政策，对西部地区的优势与特色产业，适当降低优惠门槛，扶持其又好又快地发展。

“实行差别化的产业政策”具体体现在扩大两个目录上：一是扩大西部地区鼓励类产业目录，二是扩大西部地区外商投资优势产业目录。这两个目录，在上一轮西部大开发政策中就存在，其中西部地区鼓励类产业目录是按省区分别制定的，一个省区一个目录，列出中央支持当地发展的产业名单，一定10年，享受相应优惠政策。西部地区外商投资优势产业目录是统一的，没有地域差别。产业目录是制定实施产业政策的依据。《意见》提出“实行有差别的产业政策”是这次西部大开发产业政策中的一个新提法。由于西部各省、市、区地理人文经济环境差异较大，各地有着不同的优势与特色产业需要做大做强，可这些产业及企业目前规模不够大，生产研发技术不够先进，中小型企业又偏多，他们都很难享受较高“门槛”的西部大开发财税优惠政策措施。因此建议国家适当降低这些需要大力扶持的西部特色产业企业享受税收优惠的门槛，以充分帮扶这些优势与特色产业快速健康发展。如扩大税收优惠的行业范围，将西部各省、市区的优势与特色产业也列人享受范围；将企业符合国家鼓励类产业且其主营业收入占企业总收入的比例调整降低为51%以上，以使更多的企业尤其是中小型企业得到大开发税收优惠政策的扶持。实施西部大开发战略,应摒弃现行按照所有制差别给予税收优惠的办法,逐步实行以产业差别优惠为主的税收优惠政策,国家对西部地区的税收优惠应把重点放在战略性产业结构的合理布局上。

对宁夏来讲，一是应体现区域性少数民族特点。作为全国唯一的回族自治区，宁夏具有自己的民族文化和特色 ,而且随着宁夏对外开放程度的加大，与中东合作范围在逐步扩大，具有民族文化特色的产业方兴未艾，税收优惠政策应大力给予支持。二是应体现区域性农业的特点。应给予葡萄种植深加工、枸杞深加工等具有宁夏特色的农业产业以税收优惠，带动当地的种植业和具有宁夏地域特色的产业发展。三是应体现区域性矿产资源的特点。四是应体现区域性循环经济的特点。

2．增加优惠税种，转变税收优惠方式，充分发挥税收的调节作用。

我国税收结构特点是流转税比重较高，这在西部地区更为突出。2008年，宁夏流转四税（增值税、消费税、营业税和车辆购置税）累计入库85.4亿元，占税收总额的86.1%，企业所得税和个人所得税累计入库13.2亿元，占税收总额的13.3%。因此在实施西部大开发中，应考虑拿出一定比例的增值税、消费税与营业税对一些急需发展扶持的产业项目进行优惠扶持。如凡符合国家鼓励类产业和经国务院核准确定的西部各地区的比较优势与特色产业，可给予适当比例减免的优惠；对在西部地区的国家重点工程，可给予一定的营业税优惠减免，加速西部地区发展步伐。对符合西部地区经济社会文化发展的本地和引进的高级工程技术人员、科技研发人员、多学科复合型人才可在个人所得税税收上给予一定的优惠减免。如给予定期定额的补贴减免，以利广泛吸引人才、留住人才，促进西部地区的经济社会、文化科技等事业的快速进步与普遍发展。

在现行税率、税额式直接减免的基础上，增加税基式优惠形式，提高税收优惠的整体效能。如对部分产业行业企业固定资产折旧可采用快速提取折旧、对投资购置机器、设备和无形资产(专利、商誉)等准许五年分摊，提高西部地区企业研究与开发经费在所得税前列支的比例，并实施再投资抵免所得税的政策。多施行税基式减免，将大大提高经济、社会效益，降低税收征管成本，也有利于服务型政府与机关廉政文化建设。

3． 加大对西部地区的税收返还力度，提高西部地区在共享税中的比重，以利促进少数民族地区、经济落后地区的发展。

对依据国家宏观规划，并经国家核准的大型资源开发企业“吃干榨净”的循环经济示范企业免征或绝大部分返还资源税，免税或返还部分作为国家投资；将现行的税收返还区域化,即适当提高对西部地区的税收返还系数,如由现在的1：0.3提高到1：0.5左右,以缓解西部地方财政资金紧张状况，以利调动其增收的积极性；返还税收用于西部地区有关战略性产业结构布局的产业资源开发与保护。在西部的每个省区应设立保税区,吸引民间资本投向战略性产业。同时, 考虑到西部地区现有经济发展水平和财政能力,可以适当调整中央与地方的共享税分成比例,提高西部地区的分享比例,以促进西部地区经济、社会和谐发展，保护生态环境安全。

4．加快制定资源税改革政策，提高开发地留用比例。目前世界市场上利润分配已经向资源国倾斜，而西部地区现在已是中国矿产资源的主要生产地。西部地区煤炭探明储量占全国的67%，天然气可开采储量占全国的66%，水能可开发装机容量占全国的82%，我国的西部可以借鉴澳大利亚和巴西发展经验制定资源税改革政策，以资源开采与生产为最主要的支柱产业，通过资源开采公司所有权的收益，或资源税的地方分成来获得良好的地方收益，并刺激资源开采业的进一步发展，发挥地方的资源优势。《意见》对资源税改革政策，进一步凸显了中央优化资源利益分配的意图。目前，中央已明确在新疆自治区率先进行试点，对原油、天然气资源税实施改革，从价计征，税率均为 5%。而我区主要的优势资源是煤炭，原煤产量从 2000年的1581万吨增至2009年的5509.53万吨，10年增长了3.48倍,这将是我区最大利好因素。加快资源税改革,对煤炭、石油、天然气等资源税由从量计征改为从价计征，并提高资源开发地分成留用比例，实现专款专用，一方面促进开发商进行科学开发、综合有效利用资源，避免和减少有限资源的浪费，另一方面以妥当补偿资源开发及输出地区的社会经济利益，适当解决资源开发地的财政困难问题。5．赋予西部地区省级政府适当的税收减免调控权限。各地方政府拥有税权的不同，本身就意味着中央在地区经济利益上的倾斜。对西部落后的地区而言，如果拥有的税权更大、更多，则对本地经济的调节力度更大，区域开发力度也大，因而经济发展更快。西部大开发涉及的省份多、地域广、发展差异较大，所以制定税收优惠政策应符合各个地区的实际情况和具体发展需要，才能发挥更大的作用。对此，建议国家适当给予西部地区一定权限，由当地省级人民政府根据西部地区产业结构、资源禀赋状况及科学开发合理利用和保护生态发展的需要，在一定范围内调整增加或减少税收优惠的具体范围和形式，上报国务院及财税主管部门批准后施行。如允许在一定范围内增加一些切合西部各省市区又好又快发展的优势产业与特色产业的税收优惠范围，解决单纯依靠全国产业目录扶持不足问题；在一定范围内调减个别产业(如对稀缺、不可再生类资源开发及对资源垄断性暴利开发的产业)税收减免额度，确保西部大开发税收优惠政策能切实落实到当地最需要发展的产业上来，真正促进西部地区经济社会文化以及生态全面和谐快速发展。

就宁夏来说，煤炭资源储量丰富，是我国富煤省区之一，煤层气储量相对较为贫乏，探明储量较小。现行政策仅对一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后返政策，建议对煤层气发电和以煤层气为原料进行生产制造的行业给予一定时期增值税即征即退50%的照顾。宁夏属于我国太阳辐射高能区，太阳能大型光伏电站建设走在全国前列，全区建成、在建及开展前期工作太阳能光伏发电项目95万千瓦。为促进太阳能光伏发电产业发展，应对太阳能发电比照风电实行增值税即征即退50%的照顾。

6．进一步具体化国家鼓励产业、项目及标准，以便于企业与税务部门操作，简化税收优惠减免的申请、审批程序，以利快速高效落实税收优惠政策。

制定和完善新一轮西部大开发税收政策，将进一步减轻西部企业的负担，增强企业的发展能力，增加地方政府的财政收入，推动民间资本大规模西进，有利于推进西部经济社会发展迈上三个大台阶，即西部地区综合经济实力上一个大台阶、人民生活水平和质量上一个大台阶、生态环境保护上一个大台阶。

参考文献: [1]魏后凯.我国新一轮西部大开发政策展望http://weihoukai.blog.163.com [2]温来成.西部大开发与财政制度安排[M].北京:中国财政经济出版社，2005 [3]刘尚希.构建和谐社会：财税政策的调整与取向[J].税务研究，2006,11 [4]张可云.区域经济政策[M].北京:商务印书馆，2005 [5]魏后凯.现代区域经济学[M].北京:经济管理出版社，2006 [6]创造更加和谐的税收环境.宁夏日报2010年9月23日

[6]宁夏回族自治区人民政府2010年政府工作报告.宁夏日报2010年2月8日 [7]宁夏统计年鉴2009 [M].中国统计出版社，2010 [8]郑长德.中国西部民族地区的经济发展[M].科学出版社，2009

作者简介：

尚元君（1964-），女，宁夏税务干部学校高级讲师，经济学博士。

A Study on The Tax Policy of The New Round Western Development 13 Abstract: With the economic and social development of the western region through ten years practice, the current tax policy of the western development can not meet the requirements of promoting the new round western development，there are some problems of tax policy.The tax policy can work well only when we form the tax preferential “gap” compared with eastern region through paying special tax preference according to western current economic development level, local financial and resource endowment.This paper analyzes tax policy, and forwards the proposals mainly taking the Ningxia Autonomous Region as an example.Key words: Tax policy, the development of western China, Regional development