上海市公务员申论真题及参考答案_公务员申论真题及答案

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2005年上海市公务员考试《申论》试卷及参考答案

满分：100分时限：150分钟

一、注意事项

1.《申论》考试与传统的作文考试不同，是分析驾驭材料的能力与表达能力并重的考试。

2.作答参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。

3.仔细阅读给定资料，按照后面提出的“《申论》要求”依次作答。

二、给定资料

(1)全国人大常委会法工委1996年着手《行政许可法》的调研，起草工作，并形成了《行政许可法》征求意见箱。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。由此，国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，从2000年初开始《行政许可法》的起草、调研、论证、就起草这部法律涉及的主要问题，征求了地方人民政府、国务院部门、专家学者的意见。

(2)在此基础上，国务院法制办起草了《行政许可法》初稿，于2001年7月印发国务院各部门，省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见;召开3个座谈会，听取国务院部分部门，一些地方人民政府和专家学者的意见;几次召开国内外专家参加的论证会，研究了美国、德国、日本等国的行政许可制度。经反复研究、修改，形成了《行政许可法》草案。

(3)草案经2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过，并于2002年7月5日提请全国人大常委会审议。2002年8月23日，九届全国人大常委会第二十九次会议开始对草案进行审议。九届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行了第二次审议。新一届全国人大常委会十分关注《行政许可法》，并再次将《行政许可法》列入2003年的立法规划。十届全国人大常委会第三次，第四次会议连续对这部法律草案进行审议。在审议过程中，常委会组成人员认真负责，踊跃发表意见。仅在第四次常委会会议上，根据常委会委员的意见，草案就做了8个方面，40多处修改。2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议以151票赞成，0票反对，1票弃权通过了这部法律，这么高的通过率在我国的立法史上也是少见的。

(4)这一法律规定了行政许可的范围，也规定了不许设置行政许可的事项;规定行政许可除非由法律规定，不得收取任何费用;行政许可必须有时间限制，不得无限制拖延;只有法律和法规才能设定行政许可，部门规章和一般性文件不得设定行政许可;行政许可一旦批准不得随意变更，确需变更必须有充分的公共利益，并且给公民和组织带来的损失进行补偿;禁止行政许可转让，严禁资格考试强制培训和购买指定教材等等。

(5)《行政许可法》第一次将那些市场主体做得了而且做得好的事项完全交给了市场主体，大大缩小了政府审批的范围，从根本上体现了还权于民。因此，《行政许可法》的颁布，是公民和其他市场主体权利的一次大解放。《行政许可法》从限制政府的许可权力，保护公民和法人的基本权利两方面体现了执政为民的思想。在《行政许可法》总共8章83条的法律中，有29条是关于行政许可实施程序的规定，占条文总数的三分之一，其涉及申请、受理、审查、决定、期限、听证、变更、延续，特别程序等行政许可实施的方方面面。有关程序的每一个条款中，无不体现了便民原则：省级政府经国务院批准，可将几个行政机关行使的行政许可权相对集中;一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当“一个窗口”对外;依法需要几个部门几道许可的，可以由一个部门牵头征求其他部门意见后统一办理，或者实行联合办事，集中办理，尽量减少“多头审批”;行政机关应当将有关行政许可的事项、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录和申请示范文本在办公场所公示，以防止“暗箱操作”;行政许可申请可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式提出，也可委托代理人提出，不必都亲自到行政机关办理;行政许可决定尽量做到当场受理，当场决定，不能当场决定的，要出具受理凭证，并最迟在30日内做出决定。行政许可法在程序方面的规定不仅严格，而且细致，极具可操作性。如规定行政机关的受理决定要加盖公章并注明日期，以便有据可查;申请材料不齐全的应当一次性告知，以免当事人多跑路;不予受理的行政许可要书面答复等等。

(6)从行政审批制度改革的启动，到《行政许可法》 的出台，我国政府的管理理念、工作思路、施政方式发生了深刻变化。随着《行政许可法》的出台，“跑”审批将一去不复返，曾经高高在上的政府将在一个相对平等的平台上与公民对话。从“行政审批”到“行政许可”一词之差，却反映了政府在管理理念上的变化和突破。

(7)《行政许可法》将行政许可的设定权严格限制在法律、法规和地方政府规章之上，剥夺了部门规章和其他行政规范性文件的设置权，有力地遏制行政权力扩大的趋势。这一规定意味着，今后只有法律，法规有权设定行政许可，其他任何形式的红头文件都不得染指许可，否则均属无效。

(8)为了从根本上减少和控制行政许可的种类和数量，《行政许可法》还通过规定许可范围，列出许可项目等 1

方式规范立法机关的设定行为，强调凡是公民，法人或者其他组织能够自主决定的;市场竞争机制能够有效调节的;行业组织或者中介机构能够自律管理的;行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，均不得设定许可。即使已经设定的行政许可，也不宜长期存在，行政许可的设定和实施机关必须适时进行许可评估，及时修改和废止已经设定的行政许可。当然，尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。否则应停止实施。这些规定对于保障各级行政机关依法实施必要的行政管理，遏制各级行政机关滥设行政许可具有重要意义。

(9)《行政许可法》明确要求，设定和实施行政许可应当遵循公开原则。行政许可的实施机关、条件、程序、期限等必须公开，未经公布的，不得作为行政许可的依据，而且申请人有权要求行政机关提供相关的资料。起草法律草案，法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应采取听证会，论证会等形式听取意见，并向指定机关说明设定该行政许可的必要性，对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公室公示。行政机关作出的准予行政许可决定，要将有关决定和申请人的资料予以公开，允许公众查阅。

(10)《行政许可法》对行政机关的监管责任作了多项具体的规定。如上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。行政机关应当创造条件，实现与被许可人，其他有关行政机关的计算机系统互联，核查被许可人行政许可事项活动情况。行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。行政机关根据法律，行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身安全、人身健康、生命财产安全的重要设备和设施进行定期检验等等。《行政许可法》还明确规定，把行政许可权行政许可的实施权，延伸到对被许可人活动的监督的环节，即“谁审批谁监督”。同时，对监督行为本身也作了非常明确的规范。第一，实施行政许可的行政机关或者其他有权的机关对被许可人必须进行监督，但是这种监督原则上以书面监督为主，即我们的监督检查一方面要监督它，另一方面又不能扰民。第二，对一些需要实地检查的，行政机关在行使权的过程中要尽量减少与老百姓发生冲突。第三，允许老百姓举报和被许可人举报，这是非常重要的一个方面。允许公民、法人和其他组织对被许可人的活动投诉举报，这是充分利用当事人之间的利害关系来强化行政许可监督的重要方式，无论是哪种方式，行政机关都不得干扰影响被许可人，都不允许吃、拿、卡、要。

(11)《行政许可法》对行政机关该许可的不许可、不该许可的乱许可等行为，规定了严格的法律责任。同时，规定了实施行政许可原则上不准收费，实施行政许可不得索取或者收受他人财物，从而确保了权利与责任挂钩，权利与利益脱钩，从制度上防止利用行政许可“寻租”。

(12)在充分肯定《行政许可法》的意义的同时，也有专家对《行政许可法》是否能顺利实施表示担心：因为这是从法律高度对政府行政审批权力的一次限定，是对行政许可权力的一种约束，而我国计划经济时代遗留下来的审批制度还有相当的惯性，要在短期之内对此进行改革，尤其是从法律上彻底自我革命，这本身就不容易。而且，从程序上来看，《行政许可法》的制定过程，基本上还是属于行政立法，在立法过程中缺乏辩论程序，带有较强的执政领导意志的色彩，虽然领导人有意推进《行政许可法》，但在行政体系内部阻力较大的情况下，领导人的力量也比较有限，这样《行政许可法》出台就遇到了一些阻力。推动《行政许可法》出台的核心动力是行政审批领域的腐败问题。随着行政审批制度改革的日益深化，行政许可法也就自然而然地推上了前台。当然，反腐败意味着利益结构的调整，《行政许可法》的出台，往往意味着不同利益的较量，自然也会遇到不小的阻力。

(13)还有专家对《行政许可法》的某些内容提出了批评意见： 《行政许可法》本应明确分权，肯定最近20多年来的分权化改革成果，但从条文上看，比较集权，行政许可的设定权过于集中于中央，集中于上级，这似乎更为现实或实用，如有利于反腐败。但从长远来看，很难说是超前。有些概念较为模糊，比如设定行政许可的12～13条中，看似强调了自律自主机制，实际上有些模棱两可，很容易被行政机关随意解释，在实践中会有很大的争议，这很难说是有效的法律原则。另外，该法没有明确规定行政许可与其他种种变相的行政许可权力之间的关系，很容易使得法律规范了行政许可，却使得很多行政许可可以非行政许可的形式出现。强调上级机关责令改正等的规定，使该法的法律性弱化，规章性强化。又比如说“构成犯罪的移交司法机关”，仍属于“有罪推定”的法理逻辑，因为有罪无罪是司法机关确定的事情，而不是有罪了才移交司法机关，司法机关不是惩罚机关，而是审判机关。再说，因为反腐而立法的初衷，也不符合该法的本位用意，显得有些大材小用，没有立足长远。

三、申论要求

(一)请概括给定材料所反映的主要内容，字数不超过200字。(15分)

(二)以下是对上述材料中反映的问题的一些看法，其中有一些可能与材料的内容不一致，请你指出哪几个不一致，并在各自的下面说明你的理由和原因。对观点一致的说法请勿作答，否则扣分。每条说明字数在200字以内。(20分)

甲：《行政许可法》的出台，从1996年开始着手起草，其间进行了大量的调查研究，征求各方意见，并借鉴了外国的立法经验，历时七年之久，最终以少见的高票通过，这说明《行政许可法》是一部顺应时代发展需要的法律。

乙：《行政许可法》严格限定了设定行政许可的范围，也明确了不许设定行政许可的事项，这些规定都是对政府公权力的制约，对公民私权利的一种确认和保护。

丙：《行政许可法》是根据市场能否良好地自我调节为标准来划分是否需要设定行政许可，这是对市场经济制度的进一步确认和推动，实施《行政许可法》将大大有利于市场在更广阔的空间中发挥调节作用，优化资源配置。

丁：《行政许可法》的出台和实施标志着我国政府从管理型政府向服务型政府的一次重大历史性变革，彻底改变了过去办理审批的方式和程序，极大地方便了公民私权利的行使，有力地遏制了行政权力的扩张。

戊：我国出台的《行政许可法》本质上仍属于行政法规的范畴，主要反映的还是政府单方面改变的一些意愿，对于公民私权利一方的愿望则表达得很少，加之过往的旧制度的惯性，《行政许可法》的实施效果仍不能报以过高的期望。

己：《行政许可法》制定并出台的背景是我国之前的行政审批制度易于滋生腐败，因而其立法的目的在于遏制腐败，而并非是从根本上改变政府与公民之间的不平等对话模式。这使得《行政许可法》的诞生充满了先天缺陷。

(三)假定你是某机关的工作人员，请你就我国《行政许可法》出台后面临的问题和挑战，提出对策或建议。可以全面谈，也可以就某个方面谈。要求：(1)意见合理，具体可行;(2)条理清楚，语言简明;(3)字数不超过400字。(15分)

(四)根据上述材料，自选某一角度，自拟题目，写一篇1000字左右的文章。要求：联系实际，观点明确，条理清楚，语言流畅。(50分)

专家精析参考答案

第一题

此材料反映了《行政许可法》历经长时间的反复酝酿和修改，最终制定并将实施，体现了政府还权于民、执政为民的理念和决心；《行政许可法》对政府行政许可程序作出了规定，确立了有限政府的理念，极大方便了群众办事，树立了服务型政府的理念；《行政许可法》更着眼于对政府行政执法部门的监管，它的确立和实施使政府职能管理朝着规范市场方向发展，逐步建立责任政府并向法治政府迈进；当然，对《行政许可法》的进一步完善和具体实施还有一些不同担心和意见。

第二题

以上六个看法中，甲、丙、丁、戊四个看法与材料内容不一致。

甲最后一句说“这说明《行政许可法》是一部顺应时代发展需要的法律”的结论表述不当。结论表述应该是“反映了《行政许可法》立法的科学、慎重和规范”、“反映了我国司法改革和立法工作的进步”。

丙说法对行政许可设定的依据概括不足。《行政许可法》强调凡是市场竞争机制能够有效调节的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，均不得设定许可。《行政许可法》推行将极大发挥市场的调节作用，优化资源配置。因此，不能将行政许可的标准与其影响混为一谈。

丁说法错误在第一句，应改为：《行政许可法》的出台和实施，标志着我国政府从管理型政府向法治型政府的一次重大历史性变革。

戊说 “《行政许可法》本质上仍属于行政法规的范畴”不恰当，应是：《行政许可法》本质上仍属于行政立法的范畴，且出台《行政许可法》并非政府单方面想改变的意愿，而是表达了公民私权利。尽管计划经济时代遗留下来的审批制度有相当惯性，会影响短期的改革，但从长远来看，其实施效果应较好。

第三题

针对《行政许可法》具体实施带来的挑战，作为机关的工作人员，特提出有如下建议：

1、加强学习和宣传。加强对该法的学习，尽快掌握该法的要旨和内容，同时主动宣传该法。加强对该法多渠道的宣传，提高公民对行政许可具体操作的知晓权，增强其监督意识。

2、加强自我监督。调整工作方式和方法，在工作中主动地运用该法，规范自己的行政行为。要善于总结和反思，将以往的工作中与该法相抵触的地方纠正过来，切实做到依法行政。

3、加强政府监督。进一步转变政府职能，做到政务公开，建立有限政府，真正做到还权于民。政府要加强监督力度，对实施行政许可权利相关部门进行严格的考核、审查、备案和跟踪；要建立相关的监督机制和管理体制，切实加强政府对实施行政许可执行的监督。

4、加强社会监督。欢迎民主党派和社会各界群众对实施该法过程中的政党监督、媒体监督和社会监督。借鉴国外经验，建立实施《行政许可法》的监督机制，设立监督员，促进《行政许可法》的切实履行。

5、完善《行政许可法》。做好该法实施情况的监督与信息反馈工作，建立畅通的意见反馈渠道，对相关意见进行及时、准确地回应，以使该法在实施过程中得到进一步修改和完善。

第四题

实施《行政许可法》推进政府依法行政

《行政许可法》历经长时间的反复酝酿和修改，于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，并于2005年7月1日起施行。《行政许可法》的颁布实施，又是一部规范政府共同行为的重要法律。它不仅是对现行行政许可制度的重大改革和创新，而且对整个政府工作，包括

政府的管理理念、管理职能、管理体制、管理方式以及管理行为都将带来重大而深远的影响。它推进了政府依法行政工作，加快了政府建立法治政府步伐。

为什么说《行政许可法》的颁布实施，有力地推进了政府依法行政的工作？我们可以从以下几个方面来理解：

首先，在管理理念方面，《行政许可法》体现了还权于民、为民服务的思想。此法对行政许可在实施程序等方面做了详细规定，如实行联合办事、集中办理，尽量减少“多头审批”的规定，无不以便民为原则，维护公民利益。这一理念改变了我国传统的官本位思想，提高了公民地位。

其次，在管理方式方面，《行政许可法》凸显了政府机关的管理方式科学化。强调凡是公民、法人、其他组织或者市场竞争机制能够自主决定的，均不得设定许可。这些规定使政府的行为受到法律的制约和监督，凸显了政府机关的管理方式由权力导向型转向规则导向型。

最后，在管理行为方面，《行政许可法》加强了对政府工作者的法律监督。明确规定行政许可程序要公开、透明，使公民可以监督政府行为。同时对违法行政提出了有力惩戒措施，加强了对机关工作者的法律监督。

但要认真贯彻和切实落实《行政许可法》的各项条款和规定，还要注意以下几个的问题：

一、树立执政为民的理念

我们的政府是人民的政府，政府工作人员是受人民的委托管理国家事务、经济文化事业和社会事务的，政府一切工作的出发点和落脚点都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。实现执政为民，关键是要全面推进依法行政，提高依法行政的能力和水平，确保行政权力的设立和运作真正顺民心、得民意。

二、加大依法监督的力度

要做好贯彻实施行政许可法的监督工作：第一，深入推进行政审批制度改革，建立健全监督制约机制和责任追究制度。第二，完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督，探索拓宽监督渠道，完善监督机制。加强对各级政府及其工作人员贯彻落实行政许可法情况的监督检查，坚决纠正违法设定行政许可，搞地方保护、行业垄断；坚决纠正违法实施行政许可。

三、完善科学民主的决策机制

政府职能要真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，把不该管、管不了、管不好的事务交还给社会，理顺政府与市场、政府与社会的关系。对综合性、全局性的决策，要多组织专家研究论证，探索实行社会公示和听证制度；要建立决策责任制，对不依法定权限、违反法定程序，造成损失的，严肃追究责任。

总之，《行政许可法》的颁布实施是我国司法改革的重大进步，是推行我国依法行政、加强法治政府建设的重要举措。政府必须加大对《行政许可法》实施情况的监督和问题的研究，使其更好为我国经济建设和社会发展服务。