解决我国居民收入差距的对策措施_城镇化现状及解决措施

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六、解决我国居民收入差距的对策措施

城镇居民收入差距的全面扩大是在经济体制转型过程中出现的，明显具有转型时

期的特点。收入差距问题不仅是经济学上效率和公平的问题，而且更多的是与社会政治 的稳定相联系的(Alesina and Perotti，1996)。也是与经济的长期可持续发展相联系的。调节居民收入差距并不是简单地要缩小收入差距，而是要立足于社会主义市场经济发展 的需要，处理好效率与公平的关系一一效率优先，更加注重公平。始终坚持以“共同富 裕”为根本目标，本着长短兼职、突出重点的原则加以综合治理，全面提高效率与公平 水平。

(一)初次分配的对策建议 1．规范收入分配秩序

在经济体制转轨过程中，由于旧体制的影响，经济活动中依然存在一些非市场的因 素，它们不合理地拉大了中国居民之间的收入差距。在我国初次分配领域比较突出的问 题就是分配秩序混乱，这是拉大居民收入差距的一个主要因素。由于在正常的工资收入 分配领域没能很好地体现“市场定价”的原则，所以往往会通过各种隐蔽手段来弥补这 一缺失，如各种福利津贴等形式，使“灰色收入”增多，居民收入差距不断扩大。这部 分因“灰色收入”造成的收入差距是渐进式改革的必然产物，是在构建新的制度均衡过 程中产生的，解决这一问题的根本途径就是尽快消除不适应新经济发展的旧体制，逐步 完善和发展与新经济相适应的新体制。

规范紊乱初次分配秩序的集中表现为治理三个分配主体在分配中的几个问题：一是

政府管理部门问题，如国有资产管理、税务管理等职能作用未能充分发挥作用、管理和监 督缺失、寻租猖獗，导致国有资产在初次分配中大量流失。二是企业经营者采用非法手 段谋求企业利润。许多企业通过设立多本账、小金库等非法手段偷税、漏税、骗税，将 41 巨额财政资金归为己有。三是国有企业职工以各种名义分发奖金、补贴、实物分配等名 目繁多，虽然实际工资水平较低，但加上这些隐性补贴后难以搞清楚真实的收入情况。另外，私营企业则大量存在着压低、拖欠工资和偷逃个人所得税问题。针对这些问题我 们要做到：一是增加政府管理部门的监管力度，充分发挥国家监管部门作用，加强对国有 资产的监管，减少国有资产流失。二是完善税收制度。要求企业的账本透明度增加，对 那些偷税、漏税的企业要认真清理，对那些问题严重的企业要求停产整改，加强管理。三是强化权力制约机制，减少各种“寻租”活动带来的收入差距。“寻租”活动的产生及 其带来的收入差距的扩大是渐进式改革的必然伴生物，由于体制改革的不到位，政府行 政权力演变成个别人牟利的一种特殊“工具”，并通过市场方式获取“收入”。政府部门 要减少一些不必要的行政审批和对经济不合理的干预，从根本上杜绝“寻租”的发生。四是加强对垄断行业工资监管。所有垄断行业的初次分配都应纳入劳动保障部门统一管 理，并根据社会职工平均工资收入实行总量控制，尽量缩小垄断行业于非垄断行业工资 差距。

2．完善和规范工资分配制度

我们现在正处于市场经济的初级阶段，工资制度还不规范。完善和规范工资制度主 要包括继续深化企业工资制度改革、民营企业员工工资制度和公务员工资制度改革。(1)深化企业工资制度改革。一般政府制定的工资水平很难准确反映劳动力的供求

及稀缺程度，也难以真实反映劳动力的真实成本，即使一时符合了也会由于价格水平及 劳动力市场供求的变化而难以调整到位。政府应做的工作是把握宏观货币发行量，工资 水平交给市场，由企业根据价格水平及开放竞争性的劳动力市场的供求来确定，靠市场 机制在初次分配领域进行第一次分配。(z)公务员的经济收入来源只有工资，适当给予一定补贴但不能超出规定标准。规

范公务员工资标准，提高公务员的工资标准同时要使其贡献与报酬相符，公平地给予公 务员工资收入。1 3．公平教育机会，提高弱势群体竞争力

教育对分配的影响就是通过人力资本投资发挥作用。为缩小我国居民之闻的收入差 距，必须提高劳动者受教育水平，尽可能实现劳动者自身素质，参与分配的人力资源要 素初始条件均等化。长期以来，我国城乡居民所享受的教育资源存在明显不平等，教育 资源配置的不合理导致了不同社会成员竞争能力的差异。实践证明，公正分配国民教育 资源。使全体国民享有平等的教育权利，尽可能保证人与人之间在竞争的起点上的最大 平等化，矫正社会不平等的基础条件。我国城乡之问、地区之间的发展存在很大差异，教育资源配置也存在很大差异。要加大农村教育投资，改变过去“重城市、轻农村”的 教育投资体制。通过公平城乡教育资源，增加农村居民的人力资本存量，提高生产效率、扩大农民收入水平。

要实现享受教育机会的公平。国家、社会、个人应共同努力，深化普及教育、提高 教育质量、发展和扩大各种培训性教育。各级政府也要加大对教育的投资，尤其是对贫 困地区和农村教育经费更要加大。同时对失业和下岗人员给予一定的补助，以提高失业、无业群体的再就业能力。4．扩大就业，缩小收入差距

就业是民生之本，也是安国之策。实现充分就业，对于一个社会实现广泛意义上的 公正具有重要意义。对于劳动者来讲，获取一份职业，就意味着拥有了相对稳定的经济 收入来源，意味着能够进行一些必要的平等的社会活动。因此，实现充分就业是消除贫 困，缓解收入差距扩大的必要条件：具体措藏如下：

(1)发展私营经济，扩大就业范围。目前私营经济已经成为推动我国生产力的重要

组成力量。私营经济发展得好与坏直接关系到就业形势好与坏，因此在制定政策时倾向 于私营经济，消除私营经济发展的体制性障碍。要改善对私营经济的服务质量和监管，使私营经济与其他企业享受同等待遇。同时要放宽市场准入，允许私营经济进入一些基 础设撬、公用事业及其他行业和领域并提高私营经济的管理水平。

(2)采取灵活多样的就业形式。灵活就业是指除了在传统、正规的全日制工作形式

以外的就业形式，如非正规部门就业、正规部门灵活用工形式及自我雇佣等多种就业形-●，式。灵活就业可以降低就业门槛，扩大就业范围，尤其是对文化水平有限、劳动技能较 低、高龄女性劳动者比较有益。这种灵活就业方式可以挖掘潜在的工作岗位，增加就业 机会，缓解就业压力。但与此同时要建立起相应的劳动保护措施，为灵活就业的劳动者 排除后顾之优。

(3)打破城乡分割，实现城乡劳动者平等就业。要加快城镇化发展，打破城乡分割，取消对农民就业的不合理限制和歧视，实现城乡劳动者平等就业。尽快建立一个统一开 放和公平竞争的劳动力市场，保证劳动力的自由流动。

(4)深化劳动就业体制改革。改革传统的城乡户籍壁垒制度和各种歧视性政策，建

立起符合农村工业化、城镇化方向的非歧视性的统一的劳动力市场引导就业的机制，实 现社会人力资源的优化配置，提高劳动生产率。完善社会保障体系，主要是加强失业保 险制度、再就业培iJfl$,J度、再就业服务体系建设。使失业人员和下岗工人有最基本的生 活保障，提高其知识素质和技能水平，保障其拥有再就业机会。(二)强化再分配的调节功能 1．完善税制，调节过高收入，缓解收入差距的“马太效应”

税收是调控收入分配结果的最重要的手段，也是国际上调节收入差距的常用方法之 一。税收特别是个人所得税之所以有这种功效，一是因为它一般实行累进税率而非比例 税率，也就是说收入者收入越高所缴纳税就越高；二是因为它有起征点和免税额，收入 低于某一水平者可以免交所得税，这相当于相对地提高了低收入者收入的水平，缩小了 收入差距。

针对目前我国就业税收制度中的问题我们应采取以下几项措施：一是开征某些特殊 税种如遗产税、财产税等。很多市场经济国家都开征了遗产税，我国还未开征此税种，在居民收入差距拉大的今天，遗产税的开征具有了重大的现实意义。要充分运用税收手 段，加大对高收入者的税收征管。二是提高个人所得税的起征点，增加我国个人收入的 透明度，使收入工资化和货币化，完善储蓄存款实名制度，建立和推行个人收入申报制 度，减少隐形收入、福利收入和实物收入对个人所得税征管的影响。三是加强收入管理，提高执法力度，减少税收漏洞。法制建设是税收工作的基础，因此对那些不依法征税和 纳税的情况给予严肃处理，使之对征税人和纳税人都具有约束力，根据现行执法情况，要对情节恶劣的案件公开曝光，以增加法律的威慑力。2．完善社会保障制度

一个国家的社会保障制度健全与否，在很大程度上影响到贫困阶层的正常生活，在 很大程度上也影响到了国民经济的发展。社会保障制度具有“稳定器”的作用，但社会 保障制度的不健全和不完善则使其功效无法有效得以发挥。

目前，我国社会低收入阶层大约有两种：一类是生活上的弱者，如残疾人、精神病 患者；一类是工作竞争上的弱者，如下岗人员、被分流出的农民工等。无论是哪一类弱 者都需要社会的救助。目前我国社会保障工作任务异常艰巨。2020年我国将会有6亿多 的城镇劳动力，即使我们保持较低的失业率，也会有相当数量的失业劳动力。由于城镇 化发展的需要，大量农村剩余劳动力将会增加，老年人口的数量比例也在增多。因此，44 必须切实完善和贯彻社会保障制度。

一是尽快建立比较完善的覆盖城乡的最低生活保障制度。针对目前城市的下岗职工和 农村剩余劳动力的增加，我们必须采取积极有效措施来保障他们的生活最低线，防止因 贫困带来的贫富差距恶化而导致的政治后果。

二是逐步建立起覆盖全民多层的社会保险体系。如养老保险，应加大对养老保险的 投入力度，尤其是农村的养老保险必须立足于实际，逐步扩大覆盖范围，通过确立长期 储蓄机制，使农民老有所养。同时也要建立起一套科学的医疗保险机制，关注农村的医 疗保险。改善农村就医条件，包括对医务人员的培训、医疗卫生条件等。也要逐步扩大 失业保险范围，在宏观上建立和健全对失业的调控体系，转变政府职能，强化社会服务． 重要的问题应是农村的失业保险问题，由于城镇化的不断推进，失业人口队伍不断增加。我们应积极探索新的镥《度模式，逐步解决覆盖广大农村地区的就业和社会保障问题。三是扩大社会保障的受益范围。社会保障的受益者不仅要包括国有企业、集体企业 的职工，还应扩大到私营企业员工、外商投资的中方职工、城镇个体户、自由职业者。这些人也应该参加政府组织的养老保险。3．加大扶贫力度

扶贫本身就是改善收入分配状况的过程。收入分配政策的调整和实施，会使由于市场 经济体制的转轨。使居民收入方式日趋多样化，从总体上来讲居民收入水平提高了，但 那些在市场竞争中的弱势群体成了贫困人口。城市中大量下岗工人和农村中的贫困人口 成为了贫困群体的主要组成部分。收入差距的扩大对贫困人口显然是不利的。对于贫困 人口，中国政府高度重视。早在1996年3月5日国务院向第八届全国人民代表大会第四 次会议提交的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》 中，关于社会成员收入悬殊的问题被列为中国改革中存在的八个主要问题的第四位。虽然我们通过一系列政策调整降低了贫困人口数量，但要完全解决贫困人口问题仍 需努力。在财政资源分配上，要增加扶贫支出，提高扶贫标准；在劳动力价格上，要提 高最低工资标准，保障工资及时发放；在税收政策上，要对贫困户和下岗失业职工经营 的商贩，减免营业税和其他税款，由政府给银行贴息；向贫困人口提供更多的基本社会 服务，特别是基础教育，提高贫困人口就业能力，并为贫困人口提供更多的就业机会。4．充分发挥“第三次分配”的作用

政府可以鼓励、提倡、推动以第三次分配的方式调节收入差距。第三次分配是指遵 循道德原则，即社会责任，通过社会机制，如慈善事业等方式，让先富起来的人们在自 愿的基础上贡献出自己的财富，回报社会、回报大众。贫富差距是每个国家都存在的问 题，美国的贫富差距问题也比较严重，但美国富裕阶层每年的慈善公益捐助有6700多亿 美元，占到了美国GDP的9％。通过第三次分配的调节作用，尽量减少居民收入差距。主 要有两种途径：一是慈善事业：二是互助补充保险；三是福彩经济。

(1)大力发展慈善事业，对社会保障进行补充和完善。慈善组织并非政府组织，是

民间慈善事业组织，必须坚持民间力量独立自主发展慈善事业的原则。政府无权过多于 预慈善机构内部运作，不能强行使慈善事业加入政府组织。但政府可以通过制定相关扶 持政策对慈善事业鼓励，并通过政界的评论来推动慈善事业发展。扩大慈善事业机构的 覆盖面，吸收海内外社会活动家、宗教、工会，妇联等各界人士加入，使慈善事业更具 有广泛的社会性。培养高素质的慈善事业人才，加强培训，着力培养其职业道德，使之 具有爱心、善心和奉献精神。加强慈善机构的管理，使慈善机构逐渐走向规范化。必须 建立一套科学的管理机制，在善款的筹集，管理、使用、增值等环节建立一套规章制度。定期向外公布善款去向和指出情况并由专业人士组成的委员会负责定期审计和监督。(2)发展互助补充保险，完善社会保障体系。互助补充保险是指个人tt愿参见、个

人自筹资金为主的互助、互济的一种“保险”形式。发展互助保险形式可以完善社会保 障体系，是有益的补充，从建制立法上予以明确，使其更加规范化，缓解收入差距扩大。(3)发展“福彩经济”。发行福利彩票可以使政府募集到资金，这部分资金可以用于

解决残疾人以及孤寡老弱幼者的生活问题，这部分人是最需要社会帮助的群体，可谓是 雪中送炭。福彩经济的发展～方面为政府提供了客观的财政收入，用于社会福利事业，实 现了“取之于民，用之于民”推动福利事业发展；另一方面，满足某些消费者的风险爱 好心理，增进消费者福利，即所谓的“微笑纳税”。(三)调整分配原则，动态把握公平与效率的关系

为了促进生产提高，我国提出“效率优先，兼顾公平”原则，核心内容是坚持效率 优先，坚持经济发展为中心，同时也要兼顾公平。可是随着改革不断的深化，公平地位 显得越来越重要，在党的十六届五中全会上又提出“效率优先，要更加注重公平”的原 则。效率体现人类认识自然、改造自然的能力，属于生产力范畴。公平反映人与人的关 系，属于生产关系范畴。效率与公平相辅相成。按生产要素分配可以提高生产效率。但 可能导致分配不公；如果收入一律平等又会影响到效率的提高。效率是实现公平的物质 基础，只有提高效率，创造更多财富，才谈得上分配公平。公平又是提高效率的前提条 件，只有分配合理，才能激励人们的积极性和创造性，提高效率。效率以市场机制的初 始条件为起点，而公平不仅要改变市场机制决定的收入分配格局，而且要改变市场机制 运作的初始条件，两者之间有统一性但也有一定矛盾，当这个矛盾激化到一定程度就可 能发生冲突。所以我们不能过分地强调效率而损害了公平，但也不能因为过分注重公平 而损害了效率。效率与公平是相互促进的统一体，实践证明，公平与效率之间并不是一 个不相容的矛盾关系，而是相互兼容、相互促进的关系。处理好效率与公平的关系应做 到以下两点；

(1)发挥市场的效率效力，增强政府公平功能。发挥国家调节再分配职能，加强收入 的宏观调控，对低收入者加大社会保障力度，不断深化财税制度，社会保险制度等方面 的改革。同时大力惩治腐败创造一个公平争竞的社会环境，以经济、行政和法律等多种 手段严惩非法牟取暴力行为。

(2)采取多方面措施，保证起点公平、结果公平。坚持起点和过程公平需建立适应

社会主义市场经济发展要求的、公平的社会经济秩序与规范，克服经济领域中的混乱现 状，从制度和规则上为实现公平提供良好条件：还要改进和完善政企关系，推进行政管 理体制改革和机构改革，转变政府角色，建立高效、廉洁和规范的行政管理体制；改革 户籍制度，取消限制人口迁移的户籍地区管理制度，打破人口自由流动壁垒，让人们在 各个地区和行业之间自由流动；建立完善的法律体系，维护市场秩序，保护公平竞争。为了实现结果公平，国家要采取强有力措施，加大宏观调控力度，通过立法、政策等多 种手段，切实增加居民收入。通过税制调节过高收入者收入，缩小收入差距。运用法律 手段打击非法收入，防止国家收入流失。．(四)打破垄断，消除不正当竞争．

我们应当通过制定反垄断法和竞争法等法律法规限制和打破垄断，逐步消除市场准 入壁垒，提高某些行业的市场准入程度，鼓励资产在行业之间的合理流动和有序竞争，促进行业之间竞争的形成，缩小行业之间的差距。另外我们要解决垄断问题就必须深化 产权制度改革，主要是深化企业股权结构改革，即要采取多种形式，进一步实现企业股 权结构的多元化、分散化和合理化。对于垄断性的行业，国家要对其分配进行严格的管 理，对于福利水平过高、增长速度过快行业职工收入加大调控力度。对于那些有违反规 定工资政策的要严肃处理。国家要严格制定工资政策，对于那些享有垄断性经营条件、47 依靠某些特殊经济因素而富起来的企业，可以通过征收特别税种，加强财政监督等手段 将其超额利润收归国有，有效制止这些行业和部门毫无节制的收入膨胀。(五)加强法制建设，严厉打击和取缔非法收入

处在经济变化的时期，一些人利用了自己手中的职权或钻了法律的空子，获得了非 法收入，这是造成拉大居民收入差距的一个重要原因。为何非法收入愈演愈烈?其主要 症结在于对其罚金过少，量刑过轻，因此应该加大处罚力度。

总的来说，加强法制建设，打击非法收入缩小居民收入差距应做好以下几点：(1)加 强相关法制建设和对国家行政部门的监督，减少法制监管上的漏洞，不给寻租活动带来 可乘之机。(2)对乱定价、乱提价、乱涨价等现象，应按新出台的《价格法》加以治理，应该制定《反垄断法》、《反暴利法》以制止因垄断和暴利所形成的不合理收入(3)制定 《工资法》，使工资收入规范化、公开化、货币化和法律化。(4)规范收费行为，加快“费 改税”进程，加强收入分配的监督，确保执法守法与司法公正。(六)转换公平观念提高人们对收入差距的心里承受麓力

收入分配制度和政策是人制定和实施的，实施的结果也是由人承受的，因而对其制 定和执行是否公平，取决于每个人的价值观，个人因素的原因会导致对公平观念理解的 不一致。可能同一收入差距，收入高的人认为合理，而收入低的则认为不合理。在社会 不断发展过程中分配观念也将随着社会生产方式和社会结构的变化而不断演进。我们目 前要转变分配观念主要包括：

一是承认和接受分配方式多样化。解放初期我们一直是平均主义大锅饭。随着社会不 断的发展，我国分配政策也在不断调整，从按劳分配到以按劳分配为主体、多种分配方 式相结合的分配制度。要转换观念接受新的分配形式，尽量做到合理拉开差距，但要保 持公平。

二是承认市场经济带来收入差距。我国由计划经济转向市场经济，即由平均主义转到 按劳分配与生产要素分配。在这～转变的过程肯定会造成居民收入差距拉开，因此必须 正式这种差距的拉大。

三是生产劳动者一定要提高自我生产能力和劳动技能，只有提高自身能力才能提高生 产效率。但是每个劳动者的自身能力和素质是不同的，因此对社会的贡献也是不同的，得到的报酬也是不同的。因此，要树立科学发展观，积极提高自我创新能力和劳动竞争 能力，尽量争取提高个人收入水平。

四是我国正处于一个转型时期，这需要一个过程，不能一步到位。一方面正确对待因 转型带来的收入差距；另一方面也要正确认识这种差距的存在。(七)统筹区域和城乡经济发展

1．加快西部经济发展，缩小地区居民收入差距

因为中国社会发展的需要，我国进行了改革开放。改革开放以来虽然各个地区的经 济都有发展，但同时也出现了不平衡现象。随着改革的深入，这种不平衡越来越明显，东西部差距明显扩大。它不仅制约了区域经济的协调发展，也有悖于共同富裕的根本目 标，而且也影响到了民族团结和社会稳定。因此党中央在关键时刻，提出了开发大西部 的战略。具体措施包括：一是鼓励经济发达地区到中西部地区进行开发建设，对在中西 部地区的投资实施优惠性的信贷政策，努力吸引资金、技术、人才到西部。二是加大对 西部投资的力度，支持基础设施的建设，为其经济发展提供优良的环境。三是给予西部 地区一系列的优惠政策，加大投资，加快经济发展步伐。以经济发展带动居民收入的增 加。努力缩小东西部居民收入差距。

2．加快农村经济发展，增加农民收入，缩小城乡收入差距

我国是一个农业大国，农业人口在总人数中占有相当大的比例。虽然改革开放的成效也推动了农村经济发展，但“三农”问题仍然是我国经济发展过程中首要解决的问题。而“三农”问题的核心则是农民收入问题。虽然我们一直在调整农业结构、减轻农民负 担上努力，在一定程度上缓解了城乡收入差距，但并不能从根本上解决问题。解决城乡居民收入差距问题要做到以下几点：一是使一部分农民转移到城镇中，从 “农”转到“非农”，从而可以同等享受到城镇居民的就业机会和工资报酬，这样可以提 高这部分人的收入水平。二是发展非农产业，拓宽农民收入渠道。迸一步发展乡镇企业，搞好农村第三产业，增加农民收入，缩小城乡居民收入差距。三是加大税收政策的调节 力度，切实减轻农民负担。目前，我国已取消了农业税，从根本上减轻了农民的一部分 负担。但我国加入1i盯O之后，农业税税率的提高会使相对成本很高的农业生产变得成本 更高。四是进一步完善保护农业的各项措施，引导农民进入市场，组织好农产品流通，缩小工农业产品价格差，保证农民收入稳定增长。五是在财政信贷政策方面，给农村提 供政策性优惠贷款，并使农村资金切实用于农业经济发展。结