试论政府行政中的舆论监督_试论区级政府行政监督

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试论政府行政中的舆论监督

[摘要] 媒体的不断发展，使得舆论作用及其影响不断扩大；而随着社会的发展，政府的行政权也在不断的扩大，公权力的扩大易乱用、滥用，而易滋生腐败，传统的监督方式因其自身的特点，难以积极地发挥应有的机能，而舆论监督因其自身的特点和作用方式而成为对现代政府实行监督使其规范行政的一种必然监督方式。

[关键词] 舆论监督 大众传媒 政府行政 行政权

[The summary] The constant development of media make public opinionfunction and influence and expand constantly;Along with the developmentof society, the executive power of the government is in the enlargementonstantly too.It is common the power the enlargement easy not the meywith, abuse, and the easy to breed by corruption.Traditional supervisionway because their one's own characteristic, Some functions by giving playto and answer actively that difficult.Supervise by public opinion whatbecome and implement and supervise and make their a administrativekind must supervise the way to modern governments, because of itsone's own characteristic and function way.曾有一部名为《明日帝国》的电影，影片中媒体大亨借助于媒体控制了整个国家，左右了整个国家的政治、经济、文化、军事、外交等各个方面，进而想借于此控制整个世界……这只是个虚构的故事，但在其中我们却感受到媒体所承载的舆论的巨大威力。从社会控制及社会秩序形成的角度来看，我们会发现，在今天的社会中，以报纸杂志、广播电视以及电脑网络等为形式的大众传媒的影响力正显现出愈来愈强化的趋势。很多学者将舆论监督称作为“第四权”，因为它对传统的三权构成（立法、司法、行政）的制约在许多方面一点也不屈于三者之间的制约，因而舆论监督的作用日益受人关注。

而于此同时，伴随着社会各方面的发展，政府的行政权也在不断的扩张，以前作为一个“守夜人”式的政府已不复存在，现代政府管理调节的社会的方方面面，公权力在不断的扩大，易乱用、滥用而滋生腐败，传统的监督方式因其自身的特点难以发挥其应有的机能，因而人们寄希望于社会舆论的监督机制，希望通过新闻媒体等公共论坛公开揭露权力滥用现象，在社会中形成一种不利于被批评者的舆论压力，促使当事人有所觉悟或有关职能机关采取措施，以达到监督和制约的目的，使得政府及其官员能更好的服务于大众。

一、舆论监督的法律、理论依据及其在政府行政中的实施的原因

我们平时所称的舆论监督，实际上是一种广义上的监督，即舆论对立法、司法、行政这三方面的监督，本文主要采用的是狭义上的舆论监督，即舆论对政府的监督——具体的公民或组织表达一种对政府机构和政府官员的批评性言论的活动。这里存在的问题是作为一个批评者是否有权对政府作出批评性言论？有何法律依据和理论依据？

我国的舆论监督是有法律上的依据的：我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这一条规定的是一般的言论自由，言论自由是舆论监督的前提，但言论自由不等于就有批评政府的权利，所以我国宪法第45条进而规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员享有提出批评建议的权利。”由此两条我们可知，我国公民的舆论监督权是有法律保障的。这也足见我国宪法中民主性原则的体现。

可以说 舆论监督不管是从法律还是理论的角度都是有依据的。在一个民主社会里批评政府机构及其官员的权利，是民主政治的必然要求，也是检验民主真伪和测量政治水平的一个重要标志。

那么，在政府行政过程中我们为什么要对其机构或其官员进行这种监督呢？首先，从政府官员个人的角度来分析。第一，从人的德性角度来看。在对待德性的问题上东西方都存有两种对立的观点：一种观点认为人性本恶。不管什么人在本质上都是邪恶的，掌握权力的也是如此，因此不加约束，就会堕落和犯罪；第二种观点认为人性本善。即人在本质上是向善的，或者生来即有恻隐之心，有一些人之为人的道德意识，但这种观点也认为如果不加以某种约束，人就会可能做出坏事。事实表明，人的理性是有限的，而且这种理性极易为情感所左右，为了保证这种于公众利益有关联的决策尽可能正确，监督公共决策者的决策行为是必要的，这种监督能够保证及时发现决策行为不当之处，并提供替代性建议被采纳的渠道。

其次，从政府机构的角度来分析。很多人认为一个掌权者容易腐败，易做出错误的决定，而作为一群掌权者组成的一个机构则不会。这种观点是错误的，我们可知人的根本性质在于有限的利他主义、有限的理性以及自我利益的追求，一个机构是由一群人组成的也是存在基于基本人性而随之而来的蜕变腐败的，在现实中，存在着一些政府机构为了自身的利益而侵犯别的政府机构的利益的现象，如一些机构的越权以及滥用权力的行为。

第三，从方式的选择上来分析。当然对政府的监督方式是多种多样的，但在现代社会里，舆论监督这种方式是必不可少的，从某方面来说而且是非常重要的，这是因为：

1、传统的监督方式是一种权力对权力的监督，这种监督机制的内在要求是，内部监督机制的各方式按照法律的规定相互监督相互制约的。然而，这其中却存有这样的可能，即某些部门或某些官员达成一种妥协来掩盖各自的权力滥用行为，或者达成一种合作来获得更大的利益。在实际生活中我们发现一个公共机构对另一个公共权力机构实施制约与监督的法定责任，很多的是在公共舆论压力作出的。

2、法定监督机构有效地履行责任，有赖于发现和掌握有关官员违法犯罪的充分信息。社会信息具有分散性，一个监督机构无论主动和积极，都不会收集尽全部的社会信息，况且其时间和精力是有限的，而舆论监督由于自身的特点，却可弥补其他法定监督的不足。实践中，公民或媒体的揭露提供了大量的政府机构或政府官员违法的犯罪线索。

3、与别的监督机制不同，舆论监督的信息类型与其他监督机构不完全相同。舆论监督不仅舆论监督官员的公务行为，而且还监督官员的私人行为；而舆论监督对政府机构的行为，不仅作出合法性判断，而且作出合理性监督，舆论监督的合理性弥补了其他监督的缺陷，因而这种监督的宽广性是其他监督方式是无法方式

无法代替的。

4、在一个民主社会里，政府拥有的权力来源于公民的委托，当然应接受人民的直接来自人民的监督方式。此论述在前文中讨论舆论监督的理论来源已多有提及，这里就不再论述了。

二、舆论监督在政府行政中的监督作用发挥的途径

一种事物的作用发挥是要通过一些途径和方法的，舆论监督这种监督方式也是，那么舆论监督是通过怎样的方式来发挥这种监督作用的呢？其实这是通过舆论压力的作用方式来实施的，下面我们来分析一下它的作用机制：

首先，是通过选举机制来发挥这种作用了。现在几乎所有国家实行的都是民主政府，而民主政治实施的一个重要途径就是通过选举制来发挥的，选举是要依靠选民去选的，而如果官员想竞选连任，他就必须得到选民的信任和认同，而舆论对选民有很大的导向作用，所以官员们会谨慎地注意和对待公民舆论对他们的评价。

其次，启动政府机关内部的监督机制和法定的监督机制。一个上级官员上级和机构，不仅仅对自己要求谨行慎行，对其下属机构和官员也会有这样的要求，因为其下属行为的不当也会直接影响到自身或整个机构在民众中的印象，还回到选举的原因，使自己不得不对下属或下属机构实施监督；另一方面，“权力-权力”的监督制发挥的作用是巨大的，这在传统的三权分力的理论上是很容易分析的到的，但在现实中作用发挥却是滞后的，而舆论监督会积极启动这种“权力-权力”这种强有力的监督方式。

再者，对政府及其官员进行舆论监督，可以维护和促进其自律意识。官员的自律意识有待于不断的对其实行法律道德教育，但一个人的自律意识的形成单靠他自己是不行的，上文我们从人的德性的角度分析了这样的问题，而人需要一个外在的制约力量，而舆论监督提供了这样的一种外在的监督机制。

三、舆论监督在现实中实施存在的问题

舆论监督虽有这样的作用发挥机制，但毕竟不像其他的“权力-权力”的监督方式，因而其在运行的过程中会遇到重重的障碍。在现实中，一些政府机构或官员设置了很多障碍，如：

一、现实中，政府在行政过程中会出现一些问题或偏差，有些是故意的，有些是过失的，但政府为了自身的形象，也有很大程度上是为了保护政府官员自身在上级眼中的形象而保住自己的“乌纱帽”，往往对在自己的辖区内的重大事情实现消息封锁，如近年来，山西等地煤矿经常发生瓦斯爆炸或矿井塌陷事故，死伤很多人，因为在我国对一些地方出现的重大事故领导在一定程度上是要负责（这些也在一定程度是考察政绩的需要），所以，一些政府官员伙同煤矿的主要负责人对事故事情经常发生实行不报或少报，从而使自己的责任不负或减轻责任。

二、通过组织和私人的关系阻止批评性言论的发表。由于我国的主流媒体是所谓的“机关报”类型，机关报式的媒体的最大的特点是它要以所隶属的机关的意志为意志，而不能单纯的以新闻事业的规则去运作，这种类型的媒体对政府机关的依附常常导致媒体的官僚话和对公众需求的漠视，在很大程度上讲这些媒体这是作为政府对百姓宣传政策或对自己歌功颂德的工具，我们会发现，一些地方的日报

晚报或电视台广播的每日尽是报道些对官员或机构的褒奖性报道，而批评性言论少之又少，即使有也只是象征性的表达几句。

三、运用组织手段或其他手段对批评手段对批评报道者进行打击报复。有一些批评报道者报道相关事件后，有可能被一些政府领导通过一些手段而被降职和免职，有些在报道中就可能遭受一些受相关领导指使的相关人员的围攻，这种事件在电视和其他新闻媒体经常报道，这在很大程度上削减了报道者的勇气和积极性，从而也很大程度上降低了舆论监督的作用。

四、对批评者提起名誉侵害的民事诉讼或刑事诉讼。动辄对新闻媒体的批评报道提起诉讼，加重了新闻媒体的压力负担，使得媒体舆论在其实施舆论监督时不得不考虑一些外在的于自身的影响，虽然这也是运用法治，这也是政府机关或官员的一种权利，但传媒不是法官，其在社会功能上的定位只是一个怀疑者而非判断者，它所需要的“根据”与判断所需要的“证据”不同。

四、正确发挥舆论监督作用的制度构建

在舆论监督与政府行政的互动的关系中，我们应该有一个好的制度构建，进而更好发挥政府于现代社会中的功用，在这方面，我比较赞同学者侯建提出三个制度构建理论，即：制约、对话、共信。

在“制约”方面。侯建认为人类的监督方式有三种：以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约权力。而这在三种制约方式上，侯建认为舆论监督只是权利制约权力的方式。我认为这有些太狭窄，其实这三种制约方式在舆论监督中是兼而有之的，依学术大师福柯的观点，权力与知识是连带的，是话语中的发生的权力的知识型构成，并且是权力与知识通过媒体这种载体发生昧味关系的表征，人类不仅仅处于法律的监督之下，而且还置于媒体织就的“舆论之网”中，身不由己的接受现代媒体的言语、声音、图象等自身迁移默化的控制，因而，从这个方面来讲，舆论监督也是一种权力的展现，；再者，舆论监督在一定程度上也是一种道德监督，在很多方面对某事进行合法性的评价，而且还对其进行合理性评价，而这道德标准的评价对权力也有很大的影响力。

以上是一个总的制度构建，下面是一个具体的措施方法，我认为前些年安徽省搞的“新闻暴光案件追查制度”比较好，其具体做法是：“县级以上地方人民政府应当鼓励、支持新闻单位对行政机关的违法乱纪行为进行监督、曝光，监督部门和政府法制部门应当建立健全对新闻暴光案件的追查制度和监督查处结果的发表制度。”该制度的建构了媒体新闻监督与政府依法行政的互动渠道，成为沟通社会公众舆论与政府的重要的纽带。对于激活新闻媒体舆论的影响力和提升新闻监督的暴光实效，对于督促行政机关依法行政，真正实现其法定权力和法定职责的平衡状态的双重意义。我觉得这种创新的方式是一个好的方式，可以在全国推广，这很大程度上保证了舆论监督的影响以及政府行为的依法进行。

目前，有一个急需解决的问题是新闻立法问题。目前我国还没有《新闻法》，因而，没有切实的法律保障，我国新闻舆论监督的外部环境不尽人意，新闻媒体往往要求承受的方面压力和阻力，新闻记者甚至还可能面临野蛮的暴力，连基本的人身安全都无法保障，舆论监督不是一种权宜之计，而现代法治国家的一个常规

化制度性安排，是民主监督体系制度。传统上对新闻的政策型管制应向法律规范型管制转变，而这种转变中其作用的就是新闻立法。因而，如果要加强和保障舆论监督于政府行政中的作用，必需制定出新闻法，而这也是将舆论监督纳入法治化少受人为因素影响的重要途径，有助于舆论监督自身的规范行使，有助于保证对政府行政的舆论监督权的有效行使。

五、小结

国家的权力是强大的，具有天然的扩张性和腐蚀性，在某些强权面前，脆弱的个人往往是无能为力的，因而公权力的行使过程中承受一定的舆论的压力是非常必要的，这对公民的私权利的不受非法侵蚀、限制和侵犯起了很大的作用。这也是一个民主社会的必然要求。国家正在向一个法治化的进程中前进中进行，而一个法治国家的建立首先依赖于一个法治政府的形成，法治政府的形成中舆论监督发挥了很大的作用。所以，在这条法治化的道路上，要发挥舆论监督的作用，以推动社会民主的进程，进而促进社会文明的更大进步。

参考书目：

[1]《舆论学—舆论导向研究》 陈力丹 著 中国广播电视出版社 1999年版

[3]《传媒与司法三题 》 贺卫方 著 《中国法学》 1998年 第六期

[5]《新闻舆论监督研究》田大宪 著 中国社会科学院出版社 2002年版

[6]《从法治角度看舆论监督》 秦晖 著 《南方日报》