浅析政府项目融资中政府购买服务模式_浅析基层政府购买服务
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浅析政府项目融资中政府购买服务模式
近年来国内经济环境未见复苏迹象，政府类融资业务成为银行信贷投放的重点领域是银行维持规模、利润无奈而又有效的选择。但随着14年国家层面出台的一系列抑制和化解政府性负债的政策，传统的政府融资模式发生了重大变化，PPP和政府购买服务成为银行参与政府项目融资的重要模式，相关法律法规亦逐步成熟。
一、什么是政府购买服务？什么是政府购买服务项目融资业务？
根据2014年财政部下发的关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综96号）文件，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
其中政府购买服务指导性目录包括
（一）基本公共服务。公共教育、医疗卫生、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（二）社会管理性服务。
（三）行业管理与协调性服务。
（四）技术性服务。
（五）政府履职所需辅助性事项。
（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。
政府购买服务融资业务是指，在购买主体使用财政资金向承接主体采购服务后，为解决承接主体履行政府购买服务协议资金需求提供的信贷业务。
二、政府购买服务融资模式的发展演变
公开信息显示，以政府购买服务作为融资方式的先行者为国家开发银行，2015年8月26日，滨州市运用政府购买服务方式运作的市政府重点建设项目取得突破。随后，国开行将该模式逐渐向全国推进，包括广西、福建、河南、浙江等省份均有落地，而天津静海区也将该模式运用至示范镇项目建设，并获国开行支持。得益于国家开发银行的牵头推进，政府购买服务贷款模式有推广成为标准模式的迹象。特别是棚户区改造、示范镇建设、交通基建等领域，成为重要的融资手段。
三、政府购买服务模式蕴含的争议
从现有的融资模式来看，政府购买服务存在未知因素，特别是PPP模式与政府购买服务之间区别产生的争议。
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”。基于对该条文的理解，PPP模式可以看作是政府购买服务的一种表现形式。而从上述政府购买服务管理办法来看，政府购买服务有自成体系的操作流程。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》则将PPP定义为基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，明确了PPP模式适用于基础设施领域。
就目前政府采购融资业务的主要对象而言，购买内容主要为公共基础设施等领域，而各地政府指导名录内均未将基础设施投融资与建设纳入购买内容，因此存在制度上争议。
四、政府购买服务融资模式案例
据上所述，目前同业大力推广的政府购买服务融资模式面临较为明显的合规和政策不确定因素，那么同业中常见的政府购买服务融资又是如何操作的？如何规避相关的不确定性呢？相关案例如下：
某计划单列市下辖区购买服务项目.服务内容：X区植物园改造项目。项目总投资17亿元，建设期4年，还款期5年。管委会经市政府授权，作为服务购买主体，公开招标选取某国资项目公司作为项目服务的承接主体。
项目公司除自筹30%以上资本金外.其余资金缺口贷款借款。项目增信措施包括：（1）将本项目服务纳入区人民政府购买服务目录，相关部门批准实施；（2）将政府购买服务资金的总预算报经市政府和市人大或其常务委员会批准，并将该购买服务预算逐年列入市政府一般公共预算；（3）按照金融机构的项目贷款评审要求，提供必要的手续和文件资料，确保满足金融机构的贷款条件;（4）管委会配合项目公司以应收账款权益向金融机构提供质押担保，并在人民银行征信中心应收账款质押登记公示系统中办理质押登记。
项目主要合同体系为：（1）管委会与项目公司签订《政府采购协议》及《政府购买服务合同》；（4）金融机构与项目公司签订《借款合同》；（5）具有相应行业资质的成员分别与项目公司签订项目工程勘察、设计、施工合同。项目公司作为项目建设单位负责拆迁及建设，履行管理、控制、核算、按合同支付款项等义务。
完工后项目公司申请管委会组织验收，验收合格后移交给管委会。还款期内管委会应按每年支付购买服务资金，年购买服务资金=[（审定的项目总投资+建设期资本金回报）/还款年限+还款期年贷款利息+还款期年资本金回报]+还款期年税费支出，并参照金融机构利息计算方式和付息时间同步计付。
以上政府购买服务项目既不是工程（还有融资），也是货物，属于服务，基本符合政府采购相关规定。
参考此案例，政府购买服务融资模式与传统的政府项目融资的调查分析及审批均出现了明显变化：（1）还款来源调查分析的变化：传统政府项目融资还款资金多来源与土地出让收入或经营性现金流，而在政府购买服务融资模式下，由于还款来源明确为政府支付的财政资金并列入财政预算，因此项目产生的现金流已没有过多的参考意义，需要重点全面分析政府的财政状况及支付能力；（2）还款方案设计的变化：传统项目融资实际收入具有不确定及滞后的特点，还款方案主要依赖现金流测算或借款主体的资金协调安排。购买服务模式下，应着重调查政府预算安排及政府财力的持续性，切实制定分期还款计划。（3）合规性要求的变化：除项目自身的合规性要求外，政府购买服务融资模式应当着重关注①购买服务需列入当地政府购买服务指导目录。②政府购买服务支出应当列入预算并经人大审批。③注意支出预算应当符合中期财政规划④项目内容尽量包含服务内容。（4）重点关注相关合同体系的完整性，由于政府购买服务融资模式下相关合同签订主体具有很高的利益相关，因此对签订的协议文本内容需要加强审核。
五、政府购买服务风险及控制措施 风险点：
（1）还款来源及还款期限错配，此类政府购买服务融资多为固定资产贷款，融资期限较长，但财政预算一年一预算，如出现政府换届或财政支付能力变动等因素，直接还款来源稳定性将受到影响；
（2）银政信息不对称。由于政府购买服务不计入政府负债，且购买服务总量难以从公开渠道获取，因此实质上对购买方的未来支付能力较难判断；
（3）履约风险。依照相关政府购买服务协议，只有借款人按时完成服务，支付才会发生，因此借款人的履约能力也将对信贷资产造成风险隐患。
控制措施：
（1）审慎评估购买方政府的财政实力，对区域购买服务总量进行排摸，避免风险集聚；（2）争取设立还贷专户，确保购买服务费用专款专户，避免购买服务资金挪用；（3）政府购买服务融资的还款来源虽然保障程度高，具有延续性，但政府机构设置复杂，人事变动快，还款的不确定性依然会随着贷款期限拉长而增大，缩短融资期限将大大减弱还款来源的不确定性。
尽管政府购买服务模式存在一定程度的争议，采用PPP模式更加符合基础设施投融资、建设与运营的需求，但从实际操作情况来看，PPP项目自15年以来成为政府和银行的主推的融资模式，但项目落地较少，除了项目收益较低、社会资本参与热情低落的原因外，PPP项目流程的繁琐性也是重要因素。此外政府推介的PPP项目多为优质项目、同业竞争激烈、利率较低，对于中小城商行参与的可行性并不大，而政府采购模式流程相对简单、权利义务明确，同时由于该模式下对于项目自身现金流的评判意义不大，仅需对购买方政府的财政付款能力做判断，能够简化项目申报流程，加速项目落地。相较于传统融资模式，此模式下的还款保障仍具有明显优势，因此不失为介入政府项目的优先方式之一。
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