对财政支农支出绩效评价的思考_浅谈财政支出绩效评价

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对财政支农支出绩效评价的思考

农业处课题组

财政支农项目绩效评价是公共财政支出管理的重要内容。财政支农支出绩效考评是一种面向结果的管理理念和管理方式，其核心是强调支农支出管理中的目标与结果的关系及结果的有效性，目的是提高农业财政工作的管理效率和服务水平。随着我国经济的快速发展，各级政府加大对农业的投入，这极大促进了我市农业和农村经济的发展。但是同时我们也看到，我市财政支农普遍存在资金配置不合理，支农资金管理分散、重复交叉现象突出等问题，同一性质的资金分散在若干个部门，难以协调使用，影响资金使用的整体效益，财政支持农业的项目，尽管也做到多主体、多渠道投入，但从使用上看，还缺乏统筹协调，难以统一运作，形成不了整体合力。造成这一原因很大程度上是由于绩效考评工作的不足，项目绩效不高，财政支农的职能严重被弱化。

随着财政管理由重收入管理向重支出管理的转变，开展对财政支农项目绩效评价的必要性也日益显现，对于欠发达地区，有效利用有限的支农资金和最大限度发挥资金效益至关重要。在新形势下财政支农支出的绩效评价可以说是衡量现行农业财政政策是否科学、合理、完善的试金石。

一、财政支农支出的绩效评价的必要性

1、有利于强化财政支农的支出管理职能。由于受各种主客观条件的限制，我市财政支农支出绩效评价未进行大的改革。在支出方面，重预算分配轻支出管理、重资金拨付轻绩效考评的问题仍然突出。多年来也仍是采取以支农支出增长情况考核年度的财政收支结果的方法（如“两高于”的方法）。随着公共财政框架体系的逐步建立，我国财政将逐步由政府包办型财政向公共财政转变，支农资金管理的内容由原来的资金分配，拓展到资金支出效果的监督约束，即对资金运用进行跟踪考察。由于财政支农资金的使用最终都落实在具体的农业项目上，因此，财政支农项目绩效评价是监督财政支农支出的基础。通过采用科学的评价指标和评价方法，对财政支农项目的绩效进行追踪考评，有利于促进支出管理的科学化，进一步转变和强化财政支农的支出管理职能。

2、有利于优化财政支农资金的支出结构。随着财政收入的不断增加，财政支出规模也相应扩大，省以上财政对我市农业的支持力度也在加大，这对加快我市农村经济和社会事业发展起到了重要作用。由于没有对财政支农项目的绩效进行科学评价，在支农资金的分配上一直采用“项目申报加批准”的方法，这种方法客观上造成了财政资金使用部门和单位的刚性支出需求；由于没有对财政支农项目的绩效进行科学评价，客观上支农资金也难以做到科学分配；由于没有绩效评价结果作参考，优化财政支农结构也缺乏客观论据。从理论上说，公共支出管理寻求分配效率，政府要具备能将财政资源从生产效率低的用途转向生产效率高用途的能力。而这需要以财政资金使用的绩效为依据。因此，以公共财政支出的目的为依据，提出财政支农项目绩效的评价指标体系和评价方法，对财政支农项目的绩效进行科学考核，有助于判定财政支农资金支出结构的合理性和有效性，并据此调整和优化支出结构，提高财政支农资金的综合使用效益。

3、有利于充分发挥财政在优化资源配置中的作用。财政支农项目不仅体现了政府对农业和农村经济发展的直接支持作用，而且是引导社会资源投入农业和农村经济的重要杠杆。因此，财政支农项目决策的合理性和科学性，不仅直接关系到财政在推动农业和农村经济增长和发展中的作用，而且影响到全社会对农业的投入规模和投入方向，从而关系到全社会的资源配置效率。通过建立财政支农项目绩效评价指标体系和评价方法，对财政支农项目的经济性、有效性和效率性进行科学评价，不仅可以提高财政支农项目本身的绩效，提高整个财政支农资金的配置效率，而且可以使财政支出更好地发挥“四两拨千斤”的作用，从而有利于优化全社会的资源配置。

4、有利于强化财政支农资金的使用监督。对财政支农项目的绩效进行评价是提高财政支农项目绩效的重要手段，也是充分发挥财政支农资金作用的重要途径。按照委托-代理理论，委托者必须能够对代理者的行为和结果进行监督，代理者才能按照委托者的要求完成相应的任务。财政支农项目的实施过程也是一种委托-代理过程。因此，建立科学的财政支农项目绩效评价指标体系和评价方法，对财政支农资金的使用情况及其结果进行科学评判，是财政支农资金管理部门对财政支农资金使用部门和单位进行监督的有效手段。同时，通过对财政支农项目绩效的科学评价，不但能找出项目建设和运行中存在的问题及其原因，明确相关责任方的责任，而且还有利于使财政支农资金的管理和使用部门形成自我评价、自我监督和外部评价、外部监督相结合的有效机制，提高管好用好财政支农项目资金的自觉性和主动性。

5、有利于推进财政支出绩效评价工作的开展。近年来，我市有关部门为了提高财政支出效益，尝试性地开展了财政支出绩效评价的相关工作，农业财政工作者也对这一课题进行了研究，但由于这一工作刚刚起步，更由于支农支出的复杂性，建立一套普遍适用的绩效评价指标体系和评价方法非常困难。建立财政支农项目绩效评价指标体系和评价方法，特别是建立起一套适宜我市这样一个欠发达地区指标体系和评价方法，既是提高财政支农支出管理水平和财政支出效益的需要，同时对于推动财政支出绩效评价工作也有重要意义。

二、当前财政支农项目的特点

1、农业项目建设时间长，效益发挥滞后性。我市特定的山区气候，使支农项目建设受季节和气候等方面的影响而有所间断，项目建设的时间比较长。项目建设时间长，各种风险都会增加。同时，财政支农项目的效益也不能像工业项目那样能很快地获得，有些项目甚至在项目建成之后还要经过一段时间才能收到效果。例如，生态公益林建设是一个长期的过程，其效益的发挥也是一个长期的渐进的过程。因此，选择适宜的评价时间，对真实地反映农业项目的效益具有重要意义。

2、资金投入集中，产出效益分散。财政支农项目与其他行业的建设项目一样，其资金投入都集中于一个单位，但其产出效益不像工业项目那样集中反映在一个基层生产单位的产出上，而是分散在广大地区众多的基层单位（有的小到农户）。因此，在评价财政支农项目的效益时，要充分考虑项目的影响范围，尽可能把项目的效益充分地反映出来。

3、自然因素对财政支农项目的效益产生直接影响。我市是欠发达地区，种养业等传统农业还处于靠天吃饭的阶段，自然因素对农业项目效益的影响更大。水、旱、风、雹、高温等都影响着农业的产出，造成农业项目产出和效益的年际间波动。因此，在对财政支农项目进行评价时，要充分辨别哪些变化是不可控的自然因素引起的，哪些变化是由项目引起的。通过建立对照体系，监测对照体系的变化，以便扣除自然因素异常对项目效益带来的影响，从而得出科学的评价结论。

4、财政支农项目的效益往往具有多元性。大多数行业的项目效益往往表现为经济效益。有些财政支农项目的效益也主要体现为经济效益，但许多财政支农项目的效益并非表现为直接的经济效益，而是以社会效益和生态效益为主，如防护林建设，其效益主要表现调节气候、保持水土、保护生态方面的作用。而象农田水利工程建设之类的项目，其效益虽然也可以用增产的粮食来表现，但用这种方法表现出来的经济效益与投入相同资金建设的其它项目比

较，其经济效益可能不高。财政支农项目效益表现的这一特点决定了在财政支农项目评价不能仅仅以财务评价为限，而应该适当引入国民经济评价和社会评价的内容。

5、支农项目存在多目标性。20世纪90年代以来，我市的农业综合开发、农村扶贫等项目建设渐显重要起来。虽然这些项目中农业生产开发占重要地位，但由于其以特定的区域作为开发对象，以提高地区综合生产能力为目标，开发内容的综合性强，除了农业生产项目外，还有产前、产中、产后的配套服务，以及统筹城乡、区域发展的农村道路、饮水、卫生、教育等农村基础设施建设。因此，对这类项目的评价需要综合考虑各方面的建设目标。同时，由于这类项目涉及地域范围大，在建设时往往按行政区实行分级管理，形成由总项目、分项目和子项目组成的多层次项目管理体系。在各层次项目中，一般又包含属于不同经营主体的项目活动，项目的信息源极为分散，因此，项目评价时信息采集的工作量很大，评价指标不能过多。

6.财政支农项目与千万农民利益紧密相连。在很多情况下，财政支农项目的直接目的是促进农业和农村经济的发展，但农业和农村的主体是农民，农民问题是“三农问题”的关键。因此，在对财政支农项目进行分析评价时，既要重视项目建设单位的效益，重视项目对国民经济的贡献，同时也要十分关注项目对广大农民能否带来实惠，能否提高农民的收入水平或改善农民的生活条件。

把握我市财政支农项目的特点是做好财政支农支出绩效评价的基础。

我省财政支农专项资金种类繁多，每个专项资金的设立都有特定的目的和目标，并相应用于不同的财政支农项目。如果要对每类财政支农项目建立评价指标，不仅指标设计工作量庞大，而且也难以在实践中操作。因此，需要对财政支农项目进行适当的分类。按照一定的标准，我们认为我市的财政支农投入按照性质相同或相近可分为农业基础设施建设资金、生态环境建设资金、农业科技进步资金、农业社会化服务资金、农业产业化资金、农民直接补贴资金、百村示范千村整治资金、财政扶贫资金8类。然后对每一类项目分别设计评价指标，这样不仅可以减少设计指标的工作量，还可以对同一类项目的绩效进行比较，为以后的财政资金投入提供参考。

支农项目绩效的评价指标可分为通用指标和专用指标两大类。

通用指标适用于所有财政支农项目绩效的评价。在评价某一项目的绩效时，所有通用指标都要参与评价。在对财政支农项目进行绩效评价时采用以下5个通用指标：(1)项目资金到位率；(2)财政资金带动率；(3)项目目标实现率；(4)项目社会满意率；(5)项目组织管理水平。

专用指标用于不同类别的财政支农项目绩效的评价，以反映不同类别财政支农项目的绩效特点和绩效高低。根据前述“规范性与开放性相结合”的原则，在评价某一项目绩效时，可以根据项目的具体情况有针对地按照项目性质特点设置。结合上级部门确定的评价专项指标，结合我市实际情况，我们提出以下专用指标的考核标准：

1、基础设施建设类

(1)固定资产形成率＝（项目形成的固定资产/财政投入中的固定资产投资额）×100%

(2)单位投入耕地保护量＝项目实施后受保护的耕地面积/项目财政投入

(3)单位投入人口保护量＝项目实施后受保护的人口数量/项目财政投入

(4)单位投入减损量＝项目实施后减少的灾害损失/项目财政投入

(5)单位投入新增旱涝保收面积＝(项目后的旱涝保收面积－项目前的旱涝保收面积)/项目财政

三、财政支农支出绩效评价的方法途径

(6)单位投入新增排灌面积＝(项目后的排灌面积－项目前的排灌面积)/项目财政投入

(7)单位投入排灌改善面积＝项目实施后的排灌改善面积/项目财政投入

(8)单位投入新增耕地面积＝（项目后的耕地数－项目前的耕地数）/项目财政投入

(9)单位投入建成标准农田面积＝（项目后的标准农田数－项目前的标准农田数）/项目财政投入

2、生态环境建设类

(1)森林覆盖率提高量＝项目实施后的森林覆盖率－项目实施前的森林覆盖率

(2)林木蓄积量增加量＝项目实施后林木蓄积量－项目实施前林木蓄积量

(3)单位投入人均绿地增加量＝（项目后的人均绿地面积－项目前的人均绿地面积）/项目财政投入

(4)单位投入水土流失减少量＝（项目前的水土流失量－项目后的水土流失量）/项目财政投入

(5)单位投入森林资源保护量＝项目森林资源保护量/项目财政投入

(6)单位投入野生动物保护量＝项目野生动物保护量/项目财政投入

(7)单位投入节能量＝（项目前的综合能耗－项目后的综合能耗）/项目财政投入

(8)单位投入农村清洁能源使用率＝（项目实施后使用清洁能源的农户数/项目财政投入）×100%

3、农业科技进步类

(1)单位投入新增种子(种苗)基地面积＝（项目后种子种苗基地面积－项目前种子种苗基地面积）/项目财政投入

(2)单位投入新增种子(种苗)推广面积＝（项目后种子种苗推广面积－项目前种子种苗推广面积）/项目财政投入

(3)单位投入新品种引入量＝项目引进的新品种数量/ 项目财政投入

(4)单位投入良种普及率提高量＝（项目后的良种普及率－项目前的良种普及率）/项目财政投入

(5)单位投入优质农产品增加量＝（项目后的优质农产品产量(面积)）－项目前的优质农产品产量(面积)）/项目财政投入

(6)新技术新品种应用率＝（应用新品种（新技术）面积/作物总面积）×100%

(7)单位投入新品种繁育量＝项目实施后的新品种繁育面积/项目财政投入

(8)新增新技术推广面积＝项目实施后新技术推广面积－项目实施前新技术推广面积

4、农业社会化服务类

(1)单位投入农产品质量标准实施量＝实施农产品质量标准的产量(面积)/项目财政投入

(2)单位投入农产品质量检测实施量＝实施农产品质量检测的产量(面积)/项目财政投入

(3)单位投入农村信息网普及量＝农村信息网惠及农民(农户)数/项目财政投入

(4)单位投入农民培训量＝参加培训的农民(农户)数/项目财政投入

(5)农民培训率＝（参加培训的农民数/应该参加培训的农民数）×100%

(6)培训农民转业率＝（参加培训后转业的农民数/参加培训的农民数）×100%

(7)单位投入带动的农户数＝项目受益的农户数/项目财政投入

5、农业产业化类

(1)单位财政投入利润率＝（项目实施后的企业利润率－项目实施前的企业利润率）/项目财政投入

(2)单位财政投入利税率＝（项目实施后的企业利税率－项目实施前的企业利税率）/项目财政投

(3)单位投入农产品加工率提高量=（项目实施后的农产品加工率－项目实施前的农产品加工率）/项目财政投入

(4)单位投入农产品附加值提高量=（项目实施后的农产品价值－项目实施前的农产品价值）/项目财政投入

(5)单位投入新建示范基地面积＝项目实施后的示范基地面积/项目财政投入

(6)单位投入基地面积增加量＝（项目实施后的基地面积－项目实施前的基地面积）/项目财政投入

(7)单位投入基地农户增加量＝（项目实施后的基地农户数－项目实施前的基地农户数）/项目财政投入

(8)单位投入就业增加量＝（项目实施后的就业量－项目实施前的就业量）/项目财政投入

(9)单位投入(基地)农户增收量＝（项目实施后的农户户均收入－项目实施前的农户户均收入）/项目财政投入

(10)单位投入产值增加量＝项目实施后农业产值增加量（加工产值增加量）/项目财政投入

(11)单位投入农产品单产提高量＝（项目实施后的农产品单产－项目实施前的农产品单产）/项目财政投入

6、农民直接补贴类

（1）粮食补贴享受面＝（享受到补贴的农户数/按政策可以享受补贴的农户数）×100%

（2）粮食补贴到位率＝（实际到达农户的补贴总量/财政补贴总量）×100%

（3）单位补贴粮农增收率＝（农户收入增加量/财政补贴量）×100%

（4）种子补贴享受面＝（享受到补贴的农户数/按政策可以享受补贴的农户数）×100%

（5）种子补贴到位率＝（实际到达农户的补贴总量/财政补贴总量）×100%

（6）单位投入新增农机数量＝（项目实施后的农机总动力－项目实施前的农机总动力）/项目财政投入

（7）单位投入新增机收面积＝（项目实施后的机收面积－项目实施前的机收面积）/项目财政投入

（8）单位投入新增机割面积＝（项目实施后的机割面积－项目实施前的机割面积）/项目财政投入

（9）单位投入新增机灌面积＝（项目实施后的机灌面积－项目实施前的机灌面积）/项目财政投入

7、百村示范千村整治

（1）单位投入通村公里里程＝项目实施后通村公里里程/项目财政投入额

（2）单位投入新增村镇硬化道路里程＝(项目实施后硬化道路里程－项目实施前硬化道路里程)/项目财政投入

（3）单位投入新增自来水使用人口=项目实施后新增自来水使用人口/项目财政投入

（4）单位投入河道建设长度=项目实施后河道建设长度/项目财政投入

（5）单位投入新增绿化面积=项目实施后新增绿化面积/项目财政投入

（6）单位投入新增公共厕所=项目实施后新增公共厕所/项目财政投入

（7）单位投入新增垃圾箱=项目实施后新增垃圾箱/项目财政投入

（8）单位投入新增生活垃圾处理总量=项目实施后新增生活垃圾处理总量/项目财政投入

8、财政扶贫

（1）单位投入下山农户数＝下山农户数/项目财政投入

（2）单位投入农民增收率＝（农户收入增加量/项目财政投入）

（3）单位投入农民就业增加率=农民就业增加人数/财政投入金额

（4）单位投入脱贫率=脱贫农民人数/财政投入金额

（5）农民人或户均增收率=收入增加额/农民人或户数

（6）农民人或户均消费增加率=（农民人或户均消费增加金额/项目实施 前农民人或户均消费金额）×100%

财政支农项目绩效评价指标体系界定了用以反映财政支农项目绩效的各个侧面，但是，由于各指标的计量单位不同、量纲各异，各个指标对于实现财政支农目的的重要性也不同，我们不能简单地把各个指标数据相加来说明某一财政支农项目绩效的整体情况。为此，需要建立综合评价模型，使我们能对某一特定财政支农项目的绩效进行整体的评价。

运用综合评价模型对项目绩效进行综合评价是实现财政支农支出绩效评价的途径，具体的步骤是：

第一步，根据财政支农项目绩效评价的原则、不同类别财政支农资金的设立目的，以及指标体系的设计原则，建立财政支农项目绩效评价指标体系。运用适当的方法，确定每个指标对于项目综合绩效和财政支农专项资金设立目的的相对重要性，并用数量化的方法表示出来，即赋予每个指标一定的权重。

第二步，通过收集相关行业的业务技术标准，或通过调查相同或类似实际项目的情况，确定各个评价指标的参照标准，即确定指标的标准值。根据指标的数学特性，确定对实际指标数据进行无量纲化处理的方法，即确定指标数据的标准化处理方法。

第三步，建立综合评价模型，即构建计算综合评价值的数学模型。

第四步，运用统计调查和实地考察等方法收集项目绩效评价所需要的实际资料，并根据评价的要求计算好评价指标的实际数据。

第五步，把评价对象的相关数据进行标准化处理，得到各指标的得分值，并用综合评价模型，计算出被评价对象的评价指数。

财政支农项目数量多，绩效评价的工作量非常大，因此，绩效评价工作宜实行“统一组织、分级实施”的管理办法，由财政部门统一组织管理，财政部门、主管部门和项目实施单位分级实施。财政部门和主管部门可根据需要和实际情况直接组织实施，也可委托有相应资质的中介机构实施。不管由谁组织实施，评价工作必须做到客观、公正、科学、规范。

组长：李小涛成员：金宝林桑雪文曾贞单岚

执笔：范成成