浅析我国分税制改革下中央与地方财政间的平衡关系_中央和地方财政关系

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浅析我国分税制改革对地方财政的影响

——经济0901魏光继

关键词：分税制中央财政地方财政税源差异联系

引语：

作为一个发展中的大国，我国在政治、经济、文化等方面正蓬勃发展。“取其精华，去其糟粕”的思想被广泛用于各个领域。在实行市场经济之后，我国借鉴西方发达国家的经验，并结合自身特殊的国情，制定出了许多具有中国特色的政治经济制度。然而，一个制度的制定到实施并然存在曲折性，受文化因素，政治因素，经济环境等诸多方面的影响。那么，本文就将针对我国的分税制改革展开讨论。

正文：

一：分税制的定义

首先介绍一下分税制的定义：分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。

国际上的分税制主要分为两种。第一种是以分权为主的分税制，这种类型以德国、原南斯拉夫为代表。另一种是集权与分权相结合的分税制。这种类型以美国、日本为代表。两者各具特色。而我国现行的分税制又有何不同呢？

1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转转移支付制度等。成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。

其特点主要是：

第一，按照税源大小划分税权，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。一般来说，不可能把大税种划为地方税。但由于地方税不仅对法人(公司、企业)征收，而且更多的是对个人征收，所以，税源分散在千千万万个纳税人手中；又由于地方税征收范围面小，税源不厚，所以收入零星；由于地方税税种小而多，所以涉及面广，几乎涉及到所有单位和个人。

第二，部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制

宜地决定开征、停征、减征税、免税，确定税率和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不致于影响全国性的商品流通和市场物价。因为地方税一般均属于对财产(不动产)、对行为和部分所得以及不涉及全面性商品流通的经济交易课征，所以，即使各地执行不一致，也不影响全局。

第三，税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下，财力完全集中

于中央或过多地分散于地方，都不能适应经济发展的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配权，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，给地方政府发展地方经济、加强文化建设提供资金保证，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。需要说明的是，我国目前实行的分税制，目前的分税制还有许多不如人意之处，需要继续深化改革。因为，我国社会主义市场经济发展相当迅速，地区差距很大；社会主义市场体系虽已初步形成，但尚不够健全；中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚不够规范，各级事权事责还有待明确；税收制度也不够完善，等等。在这种情况下，试图实行彻底分税制是不现实的。所以，分税制的改革仍应以集权和分权相结合的，中央税、地方税和中央地方共享税共存的不彻底型分税制为主，以便不会脱离现行模式过远。

二：地方财政的定义

各级地方政府财政，是国家财政的重要组成部分。它体现地方政府与所属或所辖

区内企业、事业单位，社会、组织、居民之间以及各级政府之间的分配关系。我国地方财政由省（自治区、直辖市）、县（市、自治县、市辖区）、乡（镇）三级财政组成。在地方财政体系中，省级财政是主导，城市财政是支柱，市辖区、县、乡（镇）财政是基础环节。各级地方财政是同级地方政府执行其职能的财力保证，通过地方政府的预算筹集财政收入，分配财政支出。

三：分税制改革对地方财政的影响

（一）分税制对地方财政的影响表现在收支两个方面

1、分税制后中央加强宏观调控，地方财源相对孩少，财力要净减少一块。比如

省市最 近调增某县增值税任务785万元，按原体制计算，这块收入纯属于超包收入，应全部留给地 方，而实行新体制后，县财政只得31.25%，即 245万元，净减少财力540万元。

2、分税制把增幅较高的增值税大头由中央集中，把以往不被重视的涉农、零星税列为 地方财政的固定收入，迫使地方税收征管工作重心转移。由于这些税种税源分散，计征困难，课税对象复杂多样，增长潜力不大，不稳定性强，有些税种如农业税固定不变，有些税种甚 至呈萎缩下降趋势，势必加大了收入征管工作的难度。但是分税制后，为了适应支出增长的 需要，这类税收必然成为地方财税部门培养和征收的重点。

3、分税制把外商投资企业和外商企业所得税列为地方固定收入，把资源税的大部分列 为地方财政收入，因此，发挥本地资源优势，积极寻引进外资，扩大对外经济技术合作，拓 宽国内、国际市场应成为地方经济主管部门和财政部门的工作重点。

4、分税制并未解决原体制中基数不合理和地方财政赤字等历史问题。分税制规定，计 算中央与地方收入的上划、下划以上年财政决算为基础，不处理任何遗留问题，这样一来，地方财政赤字，潜亏挂账、欠退欠补等何题，要靠自已消化，财政困难地区将难以为继，资 金调度将更加困难。

5、分税制后地方财政收支矛盾更加尖锐。分税制一方面使地方现有财力相对减少，在 企业效益普遍不高的情况下，增量也是有限的。另一方面，中央出口了，地方出票了的矛盾 仍难以杜绝，仅公务员工资制

度改革，当年增长财力根本无法弥补这一增支缺口，收支矛盾 越来越尖锐。

（二）分税制对地方经济和企业的影响

1、分税制改革方案的实施，使地方经济结构也将发生显著变化，突出表现在：(1)

第二 产业的结构将进一步优化，资源配置将向高技术合量，高效益的产品转移，工业企业产品结 构将进一步趋于合理，内涵扩大再生产之路将越来越被地方所重视。（2）第三产业将成为 今后地方经济发展的主角，因为分税制后，地方财政固定收入的增加将主要依赖于第三产业 的发展。（3）个体、私营、乡镇企业、三资等非国有经济在地方经济结构中居重要地位，并成为地方财政新的财源增长点。(4)农业在地方经济结构中的比重呈上升趋势，并成为地 方财政收入的重要来源o(5)科技进步在地方经济发展中的作用更加显著。要想增强地方经 济的发展后劲，壮大财源，只有依靠科技进步，不断提高地方财源构成中的技术含量，以实 现科技兴财。

2、分税制对企业的影响主要体现在三个方面:(1)企业税收 负担总体上并不增加，但企 业间税负不平衡。按照全国税制改革方案，总的测算，企业税负不增加，但由于税收结构的 变化，纳税环节的改变，产品之间、企业之间、行业和地区之间有升有降，加上扩大征收范 围和税基，税负在企业间变动较太。总的看，从事农产品批发经营的粮食、供销系统，商业 批发、粮食、棉花加工等企业税负增加，从事商业零售业务企业、化工、建材行业税负有所 下降。(2)基本取消减免税，企业实际税负增加。新的税制严格控制减免税，除税法明确的 减兔税，其余一律取消。这样原来享受政策减免与困难减免的企业，如农用工业，民政企业，第三产业以及一些重点企业，依法按率征税，税负增加。（3）改变主要税种征收方法，地 方政府难以给企业减税让利照顾。改革后，增值税由留税局负责征收，征收方法也进行了重 大改革，实行价外计征和税款抵扣制度，并取消税

前还贷，加上专业银行商业化，对企业的 生产经营和技改投资都提出了新的更高要求。

（三）分税制方案实施后要注意的几个问题

一是要正确处理好中央利益与地方利益的关系，树立大财源发展观念。分税制

方案对不 同级政府的税源划分一般都是你中有我，我中有你的，只是份额大小有别而已，因此，维护 中央利益也是各级地方政府义不容辞的责任，无论在财源建设还是在日常财税管理工作中，都应当兼顾中央和地方两者的利益，防止出现新的地区封锁，条块分割和地方保护主义。

二是要正确处理好财政利益与经济结构整体合理性的关系，树立效益观念。经

济的发展，既要讲究经济效益、社会效益，又要重视财政效益。地方政府指导经济发展不考虑财政体制 环境变化，不顾及各个产业发展对地方财政的回报率，那显然是不明智的。正确的做法，是 努力实现财政利益最大化与经济结构总体合理性的高度结合，既避免为争得部分财政利益而 损害经济结构的协调性，又防止不顾地方财政利益而盲目追求结构齐全，自成体系。

三是要协调好同级政府各部门之间的关系，树立全局一盘棋的观 念。对于调整地

方财 源发展战略，地方财政部门有着先谋划和积极建议的责任，但单靠财政部门的努力是难以实 现的。因为财源发展寓于经济发展之中，而经济发展规划的制订、调整和实施，必须在政府 的统帅下各有关部门统一认识、协调动作、同唱“一个调”、共演“一台戏”，才能奏效。

四是要正确的统计上报各项主要经济指标，树立实事求是的观念。分税制的重

要标志之 一，就是收支计算采用因素法。由于时间急促和种种条件的限制，今年出台的分税制暂时采 用基数法计算的，以后年度将逐步向因素法靠拢。因素法具体做法大体是：采用按照法定的 税率和实际税基(如产值，销售收入，利润指标》等因素计算的人均财政收入能力，作为确 定各项补助的比例或数据依据。对支出的计算，首先确

定全国人均支出定额标准，再按照各 种具有影响效应的客观因素（如人口、土地、行政区划、财政供给对象、粮棉大县等）制定 修正系数，进行修正和调整，综合考虑核定支出基数。因此，在分税制过渡期，就实事求是、真实、准确地统计上级各项指标，既不扩大，也不缩小。只有这样，才能在下一轮体制转换 过程中争取主动。

四：制度合理的必要性与启示

诚如文章开头提到，好的制度要经受的住检验，好的制度并不是一成不变。假如我国在分税制改革时完全照搬西方模式，那我国中央与地方财政能否正确处理好相互间的关系与责任？这需要打上一个问号。

历史证明，僵化的体制最终将导致一个政府甚至国家的溃败。我国也只有走中国特色社会主义道路，坚持理论与国情相结合，从实际出发，实事求是的原则，才能在历史的潮流中激流勇进。