分税制改革20年对中国社会影响之浅谈_中国分税制改革

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分税制改革20年对中国社会影响之浅谈

摘要：1994年中国财税管理体系打破“包干制”框架，实行分税制改革，到如今已有20年。其间中国经济发生了天翻地覆的变化，分税制改革牵一发而动全身，在中国每项影响宏观经济进程的大事中，都贯穿有它的身影。分税制结束了中央财政虚弱、地方乱象横生的历史，却又成了高地价高房价、地区发展过度失衡的开端，文章用历史的方法将这些片段串联起来，以期阐明一个分税制改革对于20年来中国经济发展变化的影响过程。

关键词：分税制；财政分权；土地财政；地方融资平台；地方债

1994年，是中国财政史上不可绕过的一年。这一年，中央和地方的原有利益分配框架被打破，确立了以分税制为核心的税收分配体系，对中国之后的经济社会发展产生了巨大影响，也形成了新的利益分配格局。分税制的实行，贯穿着中国经济发展的每一个历史据点，从市场经济深化到东西部经济的梯度发展，从08金融危机到从四万亿投资、从城市化建设大举推进到地方融资平台建设等等，其间每一件大事的走向都无法规避分税制的影响。时至今日，分税制依然牵动着中国经济前进的每个步伐。那么，20年来，分税制在中国的改革中到底扮演了一个怎样的角色，功过几何？让我们回到改革开放以前，从头说起。

一、中国财政管理体制改革演变的简要回顾

未改革开放以前，中国的财税管理体制是与计划经济的经济组织形式相适应的统收统支。那时的中国，信贷、财务、国家预算几乎杂糅在一起，国有企业与全民所有制企业的利润悉数上交，用以完成国家今后一年的各项支出。由于当时的物资是有国家统一调配，因此财税体制也必然与这一形式相统一。但随着中国的改革开放，计划经济逐渐向商品经济、市场经济过渡，这一统收统支的财税管理体制也走到了尽头，于是财政包干制的改革顺势启动。

始于1980，终于1994的财政包干改革，经历了几个“收收放放”的阶段，其间具体内容细致复杂，但大体来说中央政府的初衷是要“放权让利”，提高各地方经济建设的主动性。由地方政府按不同的方式承包一定的税收数量，多余的钱地方自己留下，不够的钱地方政府想办法补上。这种承包制与当时正如火如荼开始的农村土地承包、城市企业和其他机构的部分承包并无二致。

1979年前，计划经济使社会失去活力，在农产量萎缩、国有企业效率低下的背景下，中央允诺了凤阳小岗的“家庭联产承包责任制”行为，并将其作为农村改革模式进行深入推广。很快这股潮流也波及到了城市、企业、事业单位，于是不可避免的这办法也被引入财税领域。

从农村的承包、城市的承包再到税收包干，可以说都是中国计划经济向商品经济过渡的产物，是摸着石头过河探索出来的。承包制潮流开启后，中国经济迎来了崭新的春天，农产量突飞猛进，企业回复活力，地方经济也展现出新的面目。无疑在当时的形势下，包干制相对于统收统支来说是更为进步的财政管理形态。但随着包干改革的深化，很多问题逐渐浮出水面。

其中首当其冲的就是承包、分成数额的不科学核算与划分。没有固定的标准与统一的测评体系，直接造成地方承包的税收数量、征税方式取决于与中央讨价还价的能力。包干不仅在第一步定制规则上就有先天缺陷，而且在征税过程中，中央政府没有自己的征税机构，只能依赖于收取地方政府征收上的税款，无异于受人掣肘，陷入被动境地。对于地方征税监管体系的缺乏与信息的缺失更使中央政府没有足够的力量管控地方征税行为，于是地方政府权力日益膨胀，隐瞒收入、税源的违规做法更是不在话下。为了将更多的税收留在当地，地方政府还尽量将预算内收入转为预算外，逃离出财政管理体制监控的预算外收入，不仅造成财政收支混乱，也为滋生官员腐败提供了温床。包干制实行后最直接反应就是中央政府财政收入占总财政收入的比例从1985年的38.39%直接下降到1993年的22.02%。中央财政虚弱、地方乱象横生，使得1992年以刚入职国务院的朱镕基为首的中央领导人下决心整改，经过大量的走访、调研、说服工作，93年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革正式拉开序幕。

二、分税制改革中转移支付改革滞后加剧地方发展不平衡

如果说包干是“放权”，分税则是“收权”。分税制的框架下，把所有税种划分为中央税、中央与地

方共享税、地方税三种。其中中央税包含关税、消费税、央企所得税；中央与地方共享最大税种增值税，按75：25的比例分成，2003年后除部分大型央企所得税依旧作为中央税外，其余企业所得税与个人所得税中央与地方分别按60：40分成；地方收取的税收主要由营业税、房产税、土地有偿使用收入和其他一些小税种组成。很快，分税制将中央、地方利益分配格局倒转过来，1994年中央财政收入占总财政收入的比重从1993年的22.02%一跃而至55.70%，此后也一直保持在50%之上。分税制成功的解决了中央财政空虚的难题，加强了中央对于地方的管控能力和对于宏观经济的调控能力。但在分税改革中，有一个极重要却未触及的盲点遗留至今，就是转移支付。在收入方面的改革完成后，相应支出方面的转移支付改革却一直滞后，基本保留了包干制下形成的转移支付体系。

尽管到2011年分税制已改革将近18年，但从上表中可以看出除了最上面的国防、国债利息、外交、金融监管支出、科学技术等5项内容，其他项目，包括文化、卫生、社会保障服务等公共服务在内的支出，地方政府的支出总计都超过了中央政府。但公共服务、社会福利作为一个国家为国民提供的最基本产品，不应因地区财富的悬殊而形成差异，应朝着均等化的方向发展。正是由于分税改革中，遗漏了转移支付部分，致使地方财权和事权错配，地方政府财权上移却仍需担负医疗教育等公共服务支出，从而形成了我国经济实力好的地区公共服务水平高，经济实力差的地区公共服务水平低劣的局面。以教育为例，东部发达城市有着宽敞明亮的教室，先进齐全的多媒体设备，而西部贫困地区的小学却只能以低矮简陋甚至漏风的平房做教室，更勿论具备现代化设备。市场经济的发展是一个调剂资源、优胜劣汰的过程，必定会产生贫富分化，因此面对教育、医疗、社会保障一类的大宗公共开支，就必须由财力雄厚的中央政府承担起来，但我国反而颠倒过来，这不论是从道义伦理还是经济运行规律来看都是极不合理的。

当然94年的分税制改革是一种典型的增量改革，即尽量不触动地方既有利益，而改变未来增量收入的分配格局。为了缓和分税推行的阻力，中央政府在改革内容中加入了“税收返还”政策，将收上的税款再以税收返还的形式返还给税源地。高比例的税收返还意味着富裕地区交的税多，但是返还的也多，穷的地区则相反，此时转移支付就丧失它平衡地区差异，调节再分配的功能。1993年分税前，上海市人均财政支出是新疆的2倍，但到1995分税后一年，却变成了3倍。

三、寄希望于土地财政的地方政府行为异化

事权和财权的骤然割裂，让地方政府有心办事也无力出钱。为了保证地方公务的顺利运行，地方公共服务供给到位、为了提高本省GDP总量、为了政绩形象面子……。一切的一切只有靠地方政府自谋出路，于是“土地财政”、“地方债危机”等等名词接踵出现，地方政府行为异化日臻严重，以至如今已到积重难返的地步。

在2013年举办的崇礼中国城市发展夏季论坛上，与会的一位县长感慨道，“我们县虽然小，但它是以工业为主体的县域经济，增值税的85%全部上交了，只有10%，你说我不去卖地我干嘛，这种就会带来两种迹象，第一种，你有地卖的可能卖地。现在房地产市场不行了，不准卖地了，我可能就不干实体经济了，那就干多少算多少，最好不当这县长。”这位县长的发言其实吐露了中国很多基层地区领导人的心声，“土地财政”是逼出来的，最大的税种大头都给了中央，我们什么都没有，只好去卖地。

土地财政，即地方政府通过拍卖、招标、挂牌等方式出让辖区内的土地使用权以获得高额土地出让金来补充财政收入的方式。土地财政运作方式简单，但获取利润极高，因此各地政府乐此不疲。以杭州为例，2009年其卖地收入达1200亿元，雄踞中国榜首，而起同年的财政收入却只有550亿，只是其卖地所得的46%。直到今年，土地财政的势头依然没有消解迹象，就在9月份，融创集团以7.3万元/平方米的价格拿下北京农展馆地块，轰动全国，成为中国新地王。有人粗略的给融创算了一笔账，加上建筑、管理、税费等成本，建成后的物业起码将突破15万/平方米的大关。难怪地产大亨任志强为地产商辩驳，中国的高房价不能怪地产商，是地价推动了房价，地产商不可能拿到天价土地，去为穷人盖低价房。住房是关乎百姓能否安居乐业的民本问题，但高房价甚至让中国月收入过万的白领阶层依然望而却步，没有幸福感和归属感，其中原因到此也不言而喻了。

分税改革不完善造成的地方财政吃紧，靠土地出让金来负担地方开支，这样简单粗暴的土地财政酿成的恶果是多重的，绝不仅仅只是为广大百姓压上了买房难的大山。地方政府获取土地也需要成本，这成本就是拆迁。每占用一户人家土地，就必然要给予相当的拆迁补偿。但是地方政府本就是因为缺乏资金才靠土地筹钱，必然就不会给予当地居民太高的补偿标准，尤其是相对落后地区，从而埋下引发严重官民对立和群体冲突的种子，成为社会不稳定的一大隐患。从09年四川唐福珍强拆自焚事件到10年江西宜黄拆迁自焚，再到13年5月的福建惠安村民反对强拆扣押特警和前不久的河南周口农民因抗拒强拆服毒自杀等等，强拆俨然已成为中国民众怨气最盛怒火最烈的地带，甚至有人对这些行为冠以触目惊心的“血拆”之名。土地被征走的农民很多人迫于生计进入到了城市，而囿于户籍所限城市的公共服务也覆盖不到他们，生活的困苦，待遇的不公很容易就使这些人走上报复社会的道路，陷入万劫不复的深渊。

中国的政治体制是高度集权的结构，官员权力相对集中，缺乏监督，而土地出让的价格、方式、对象都须经过行政审批才能最终确定，因此在土地财政运作的过程中，自然就滋生出了官员腐败的温床，为寻租创造了有利条件。从近几年官方媒体通报的官员落马案件来看，特别是对当地土地有话语权的实权者十有八九都参与了土地交易，方式几乎都是运用自己手中的权力将土地批给自己的亲戚或者商人同盟。而上下打点官员、请客招待送礼等等费用对于开发商而说自然是一笔成本，这笔“腐败成本”最终必然会转嫁到物业价格上，这在房地产业早已不是什么新鲜事。

地方财政的收入拮据和腐败空间的滋生分别可以说是土地财政形成的被动原因与主动原因，抛开其对社会公平正义的损害，它对整个中国经济发展模式也产生了巨大影响。由于以工业为税源的主要税种增值税大部分上交中央，使得地方并无心引导工业与实体经济的健康发展，而是以各种方式出让土地。自2003年，中国出现了一波兴建开发区、工业园、产业园的热潮，以致现在各市县占地最多的就是这些园区，这些园区名义上是招商引资，发展高新技术和工业，实际上就是地方政府圈占了土地，而且往往是市郊和农村的土地后，将其在土地一级市场上转让给开发商。但这些园区设立的目的、主导产业和未来规划往往并不明晰，重复建设的沉疴痼疾也就无法避免，于是无怪乎“产能过剩”和“产业布局不合理”在关注中国经济的各种报章的出现频率是越来越高。

四、祸根深埋的地方债危机

然而，客观来说，地方政府严重依赖土地财政维持运转的做法只持续到2009年。09年之后地方政府陷入了一轮更为猛烈的融资投资热，就是为2008年国务院出台的的四万亿投资计划中安排给地方的新增投资项目准备配套资金。

四万亿投资计划，落实到地方上被称作“扩大内需促进经济增长十措施”，在此扩内需十措施下达至地方后，各省开始积极争取这个计划中的中央新增投资项目。虽然号称四万亿，但中央直接投资的只有1.18万亿，余下的近三万亿需要地方财政自行解决，这部分就被称作配套资金。当时中央也考虑到地方收入来源有限，于是2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进过敏经济平稳较快发展的指导意见》，其中明确提出要“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”另外，为了防止地方拿到项目后，不积极落实配套资金，财政部在09年专门发布《进一步加强中央建设投资预算执行管理的通知》，表示对于配套资金不落实的地区，将扣减或暂缓下达该读取后续中央建设投资预算。一边是地方融资平台的放开，一边是不落实就要削减中央投资的明确导向，各地方政府只能识时务的筹措资金。

面对巨大的三万亿缺口，即使土地财政收入此时也显得捉襟见肘。据审计署今年发布的数据，4个省级、17个省会城市2012年土地出让收入比2010年降低2.83%，而这些地区需要偿还的债务2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

可以说肇始于1994分税改革，地方建设碍于资金瓶颈就已陷入被动乏力状态，催生出土地财政这样的畸形产物，到08年的扩内需政策又直接激发了地方政府的投资需求，这时显然土地财政也不能满足地方“胃口”了，取而代之，地方融资平台债务高筑成了当下各方最为关注的严重问题。所谓融资平台的实际载体就是城市建设投资公司，以下简称城投公司。各地城投公司获取资金的方式大致有三，向商业银行贷款、发行公司债券、向其他公司或个人借款；其还款资金来自于地方财政拨款、所投资项目的经营性收入。在早期的城投公司运作中，第一种向商业银行贷款占了融资来源最大比例，这些贷款基本都投向了短期内

没有收益或收益很低的基础投资建设，如道路改造等，但城投公司形成的经营性现金流很少，根本无法按期还贷，因此很多城投公司都被银行列入授信黑名单，并成为银行风险监管的重点整治和防范对象。但银行监管层的重点只是资产负债表上的业务，却忽视了规模越来越大也较难管理的“影子银行”。在直接获取贷款阻力加大后，城投公司采用了一个变通的办法，通过银行发行理财产品。银行利用理财产品来吸纳资金，到期有加上利息的回报，实际性质与吸收存款一样，但却被划为表外业务，游离于正规监管体系之外，因而也被称为“影子银行”，通过“影子银行”，大量资金正在涌入地方融资平台，成为目前随时会引爆危机的定时炸弹。

在09年《进一步加强信贷结构的指导意见》 颁布，国家鼓励融资平台发债的条文出台后，发行城投债逐渐与商业银行贷款并列成为主要的融资渠道。以上饶城投集团公司为例，2008年底融资不到3亿元，全部为商业银行贷款，到2010就实现融资17.96亿元，其中发行企业债券10亿元，占55.7%成了最大部分。虽然一定程度使商业银行避开了风险中心，但城投债的发行使地方政府债务率逐年加大。在地方债风险膨胀被中央注意到后，2012年审计署对36个地方政府本级债务情况进行了审计，结果显示同年有9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%。此外审计结果还指出由于偿债能力不足，一些省会城市只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市2012年借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。没有偿债实力借新还旧的做法掩盖了地方政府资不抵债的危机，无异于饮鸩止渴，长此以往，雪球越滚越大，局面将更难收拾。

很多学者将地方融资平台的风险归结为“正门没开”，提倡修改《预算法》来为地方政府直接发债放行，这样可以将现在由融资平台兜兜转转所借的债务置于可监管的视野之中。但是鉴于我国地方人大很难起到对财政收支实质性监督作用和实现预算硬约束的实际，恐怕一旦打开允许地方政府发债的政策阀门，在地方领导人对于GDP政绩的渴求氛围中，地方负债率将如开闸泄洪般不可控制，最后的结果就是将债务直接转嫁到债权人即公众头上。而且，我国的官员任期制度，对官员借债又减少了一重约束，助涨了其举债冲动，因为借来的钱投向建设，在任的一届成绩上去了，还债？那就不是本届任期要考虑的了。从经济学的角度来看，地方政府不论是搞土地财政，抑或大肆举债，其实都是“理性人”的行为，地方政府要支出要发展自然就得解决资金难题，这其中“错”的不是地方政府，而是规则，地方政府行为的扭曲恰恰体现的是规则设计的扭曲。在分税制改革始终不够完善留有缺陷的前提下，利益分配一直就没有得到公平解决的地方政府面对刺激经济扩内需大潮的来袭，就更加显得盲目与无所适从，当形成了一条异化扭曲的卖地和借债做依托的发展路径后，此时已是骑虎难下。若想要地方政府放弃长期以来奉融资平台为圭臬的做法，引导其走上健康良性发展道路，就必须打破原有的利益分配框架，全面深化分税制改革，尤其是完善转移支付制度。

五、分税制改革路在何方？

从94年实行分税制至今，已有整整20年。其加强中央宏观调控能力，充实中央财力，规范地方经济行为的改革初衷早已实现，使中国经济面貌焕然一新，成绩有目共睹。但由于种种原因，转移支付改革的滞后与事权财权不相匹配的遗留问题却一直存留至今，成了分税改革最大的缺陷，也产生了诸多负面影响。而随着时间推移，市场经济发展深化、经济政策重心向扩内需增投资倾斜转移时，这种负面影响就变得愈加不可忽视，乃至成为目前中国经济最大的风险隐患之一，以至于到了如今不得不变的地步。

2013年5月24日，财政部和国税总局联合发布财税〔2013〕37号文，正式宣布将于同年8月1日在全国范围内开展营改增试点。这不啻于向财税分配制度投了一颗重磅炸弹，必定激起巨大波澜。此项改革的初衷是降低第三产业税负，改变我国重商品轻服务的格局，去除重复征税，引导税收体系走向合理化公平化。但实际上，营业税是地方的主要税种之一，一旦变为增值税，本就乏善可陈的地方税空间将变得更加狭窄，因此营改增的推广势必牵动财税体制的改革，倒逼税收分配新政的出台。无疑，不论对地方政府，抑或中国整体经济来说，这都是一个利好的消息。

参考文献

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