城乡统筹发展实践综合考察报告_统筹城乡发展调研报告
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IAE 中国农业科学院重点开放实验室
世界银行“中国农业政策实验室”项目 中央级公益性科研院所基本科研业务费专项
Institute of Agricultural Economics Chinese Academy of Agricultural Sciences
研究简报
2007年第20期（总第182期）
2007年11月15日
城乡统筹发展实践综合考察报告
夏
英
近年来，党和国家高度重视我国工业化快速发展阶段城乡差距扩大问题，从构建和谐社会战略高度,提出统筹城乡发展的正确方针。2004年以来连续四年的中央一号文件把解决三农问题，城乡统筹协调发展作为首要任务。继2005年实施新农村建设后，2007年进一步采取在全国首次设立城乡统筹改革试验区的新举措，加快农村教育、卫生等社会事业发展，深化城乡二元制度改革。随着城乡统筹发展实践的丰富和深入，新的经验、做法和问题也不断出现，需要及时跟踪了解和理论研讨。本报告主要基于课题组去年以来对重庆、成都、北京市、三亚市等地以城带乡、城乡统筹的调研考察，记录实践进展，分析解读其中的理论与政策含义，从中得到启示。
一、城乡统筹、以城带乡新进展1、2007年6月成渝两地获批设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，全国城乡统筹发展的目标进一步明确。
有别于计划经济时代出炉的经济特区靠国家政策倾斜与资金支持的发展模式，中国首次设立统筹城乡综合改革试验区，试验区最大的吸引力是以“试验”的名义向地方让渡了中央的部分职权，使地方拥有更大的自主权。其目标是建立改变城乡二元结构、统筹城乡的体制机制，基本形成促进社会和谐的社会体制。
《国家综合配套改革成都试验区框架方案》（成都方案）提出了要用经济、政治、文化、社会体制“四位一体”的改革路径，通过谋求六大政策权力，着重推进以土地、劳动力为重点的资源配臵机制改革，来达到综合改革试验的各项目标。具有典型意义的实践是成都三圣乡试验：即在以工业化、城市化为背景的土地流转中，平衡投资商、村集体经济和农户三方利益，特别是最大程度在保证发失地农民的利益，全面建立农村社保和医保体系。
重庆统筹城乡综合配套改革则确定推进户籍、土地、社会保障、公共财政、农村金融、行政体制等六项制度改革，拆除横亘在城乡之间的“高墙”。
一是建立新型农民工制度。重庆市制定了一系列促进农民工就业的优惠政策：率先在全国出台农民工职业技能鉴定补助办法，在703个街道（乡镇）建立社会保障工作机构，为农民2 工求职就业提供服务。
二是多种模式实现农民变市民。重庆市2020年城镇化率从目前的45.2％提升到70％，这意味着在未来13年中，将有800万左右的农民变为市民。为此，多种模式实现农民变市民成为探索的重要方面。如作为重庆市统筹城乡改革先行示范区九龙坡区，按照“社会保障换承包地、住房换宅基地”的办法，制定了１２项配套制度，确保农民在子女入学、就业扶持、养老保险、最低生活保障等各个方面享受与当地市民一样的待遇；北碚区规定进城务工农民，只要有稳定职业、有居住地方者均可申请登记为城镇居民； 南岸区从2005年开始，采取“政府投入、社区管理、市场运行、以寓养寓”的模式，投资250余万元建成覆盖全部街道的7个“阳光公寓”，入住农民工达4000多人，“一人一天一元租金”的现代化公寓，让农民工渐渐融入都市生活。明年，南岸区还将针对农民工等低收入群体陆续推出１万套低价、低租房。
三是稳步推进户籍制度改革。重庆市将在2012年前建立城乡统一的户籍登记管理制度，取消农业和非农业户口划分，将城乡居民统一登记为“重庆市居民户口”，并尽快过渡到以身份证取代属地户籍管理制度。
四是允许农民以农地入股的方式参与农地改革。这项以重庆工商局《意见》出台的 “重庆新政”，强调农地制度改革必须有龙头企业参与，入股土地必须用来从事农业生产经营，农民可以以土地入股办公司或合作社。可见以入股形式提高农地集中度，发展规模农业的产业化指向十分明显。
2、多个省、市、区在城乡户籍制度改革方面有突破。仅以甘肃为例。甘肃省早在2003年已开始实施户籍制度改革，当时是以“有合法固定住所、稳定的职业和收入”为前提提出的7项惠民措施，2007年甘肃省新的“全省城乡户籍改革”意见已拟定，该“意见”的核心内容是取消现有的农业、非农业二元户籍管理体制，实现城乡一元化户籍管理。截止到2006年，全国共有12个省市、自治区包括河北、辽宁、山东、广西、重庆等先后取消了二元户口划分，在这12个省市区统称为居民户口。北京、上海两市也已下发了本市农业人口转为非农业人口实施意见，放宽了条件限制；广东省的佛山、深圳、中山等地将城镇化水平较高的农村地区居民统一转为非农业户口，实行城市化管理，为下一步统一城乡户口登记制度奠定了基础。
3、全国农村合作医疗全面启动，今年覆盖面已达80%。2002年10月，党中央、国务院作出了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确了加强农村公共卫生工作、推进农村卫生服务体系建设、建立和完善新型农村合作医疗制度与医疗救助制度等任务，农村的卫生医疗状况有了一定的改善。在中央和地方财政的共同支持下，新型农村合作医疗的试点工作进展顺利。截至2007年９月底，全国平均50.07%的县（市、区）进行了新型农村合作医疗制度改革试点，参合农民4.06亿人，4 参合率达到80.49%，中央财政补助标准由10元提高到20元，省级财政也相应提高了补助标准，从机制和制度上支持缓解了农村群众“因病致贫、因病返贫”问题，到2008年将在全国农村基本普及新型合作医疗制度。
4、以要土地要素流动为基础，统筹城乡社会事业为保障，城镇化多模式推进。
在我国的城镇化过程中，由于地区间社会、经济、自然条件差异较大，城镇化模式也肯定多样化，用一种模式来实现城镇化，会走弯路且将造成不必要损失。从我国城镇化历史看，城镇化呈现多模式并进态势。主要有乡镇工业带动模式、大城市辐射带动模式、集体土地臵换模式、移民搬迁异地城镇化。四种模式各俱特色，但无论哪种模式都必须首先解决城镇化过程中，随着农民身份转变所带来的成本支付问题。近年来集体土地臵换模式，因土地流转增加了地方政府与农民财力，为城镇化提供了发展支持，使得这一模式更为普遍。
以三亚为例，随着三亚市城市化进程加快，对周边农村的建设要求越来越高。对城乡结合部规模较小的村庄，当地政府根据“适度集聚、有利生产、方便生活”的原则，选择条件成熟的村庄作为试点，通过行政推动和政策鼓励，由市、镇政府或企业投资建设基础设施，通过土地整理臵换、宅基地整治、异地腾迁等办法，按照城市住宅标准建设农民新村，在社会保障、文化教育等方面实行市民化管理，逐步实现撤村建居。
5、农村综合体制改革，破解县乡财政困局，为城乡统筹创造基础条件。
县域一般以农业经济为主，是典型的民生经济。从全国来看，两年前全国转正困难县多达791个，占全部县级单位总数的28%，2007年，中国财政困难县的数量仅余27个。这一转变主要得益于农村综合体制改革，以及在2005年中央政府启动的“三奖一补”财政激励约束政策。
二、主要问题
1、在现有法律框架下，农村土地流转实践探索难以实现法律意义上的真正突破，而是在“合法”与“违法”的模糊缝隙中前行。农村集体土地参与城市建设用地的方式方法更为灵活，典型的有：通过以租代征将集体土地转为城市建设用地，借以规避国家土地监管，这已成为地方政府积聚工业化、城市化资金的主渠道；农民以集体建设用地的形式搞工业园区和商品房开发区，获取工业化收益，这也已是很多发达地区农村集体经济繁荣的秘密法宝；农地入股更多的是在集体单元内部，股权能否市场化交易还缺乏法律依据和实证，因此农地入股并非以产权转移优化资源配臵，而本质还是集体经济组织内部的一种利益分配机制，当然也存在以农地入股之名，个别公司与农户合伙转变土地用途，加大农民土地入股风险和权益风险。这些行为对目前相关的农村土地管理制度提出了挑战。
2、以城带乡切入点不够多，缺乏配套的综合措施。农村剩6 余劳动力转移、增加农业与农村事业的财政投入、对口帮扶等是目前以城带乡的主要路径，并起到较好的作用。但其他路径和手段运用不到位，如农村金融环境转变不大，中小企业和农民仍处于贷款难的困局之中；农业保险费高效微，未来发展困难不少；农村社会养老保险难度大，进展滞后等等。
3、城乡收入差距扩大趋势没有改变，农村消费不足。2006年农民人均纯收入为3587元，城镇居民可支配收入为11759元，比2005年分别提高332元和1266元。城镇居民收入增速仍大大快于农民收入增长，城乡居民两者之间收入之比达到了3.28。2006年我国农民人均生活消费支出2829元，比上年实际增长9.1%；城镇居民人均总支出11882元，比上年增长12.3%，其中，人均消费性支出8697元，比上年实际增长7.9%。城乡居民消费支出之比为4.2，可见农村总体消费不足。
三、几点思考
1、在城乡统筹中探索平衡土地利益的路径。当前集体土地转城市建设用地过程中，无论哪种土地转换模式，农民均处于不同利益主体博弈中的弱势地位，这是城乡统筹急待解决的最大难题，必须考虑征用地制度的改革。如何使相关利益各方能够公平分享工业化、城市化的利益，是回避不了的改革任务。必然最终建立城乡统一的建设用地管理制度，建立政府监管下的土地市场（规划监管和用途监管），实现同地同权同价。
2、通过开辟农村剩余劳动力转移就业渠道，提高农民工工资和社会保障水平，深化农村金融体制改革等，进一步开拓以城带乡的潜力。给予城市就业和农村就业同等重要的地位和权重，在农村劳动力向城市转移的同时，通过教育培训和政策扶持，不断增加农业和农业服务业就业的收入水平；通过制定公平的竞争规则，消除劳动力市场上的种种制度性的差别、歧视和障碍，并采取一体化的就业政策和管理体制，为劳动力在城乡之间流动创造公平、公正和竞争的市场环境。在中央政府放松农村金融市场主体准入及逐步放松农村信贷利率的宏观背景下，政府还应通过采取各种优惠措施积极发展农村多元金融组织体系，特别是农民自己兴办的农村合作金融，通过改善农村金融环境，增加农村的资金供给量，进而降低贷款利率水平，保障农民低成本使用信贷资金，并适应农户对贷款资金的多样化需求。
3、形成缩小城乡收入差距的新分配模式，提高政府再分配效率。在市场经济规则下，初次分配讲效率，突出要素贡献；但在社会二次分配中，则应发挥政府公共职能作用，充分体现再分配的公平性，以此做到兼顾城乡。
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责任编辑：李锁平 高琼瑶
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