金融法_金融法二
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与金融学家对话：我们需要怎样的征信体系？ 2003年10月13日特约嘉宾：中国金融学会常务理事、中国人民银行上海分行行长 胡平西 中国金融学会理事、研究员 曹文炼 博 上海资信有限公司总经理 陈志国
背景：2002年第二次全国金融工作会议之后，一个由中国人民银行牵头，原国家计委、原国家经贸委等16个部委及国有独资商业银行参加的“全国企业和个人征信体系专题工作小组”成立。由中国人民银行建立的“银行信贷登记咨询系统”也已在全国联网运行，实现了企业信贷信息在金融机构之间的共享。原国家经贸委、税务、工商、外贸等部门也相继在其主管领域建立了企业信用管理体系。
与此同时，征信体系建设所面临的问题也是不可忽视的，例如法规滞后、各部门信用信息分割及各省市征信体系建设发展的不平衡、全社会对征信产品的需求有待培育，以及征信中介机构的运作还有待规范，等等。
我国社会征信体系建设的必要性和迫切性各方面都已取得共识，但如何推动征信体系建设还需要进一步探讨。日前，国务院已决定由人民银行管理信贷征信业，必将对推动社会信用体系建设起到积极作用。
（一）记者：随着社会经济的发展和市场经济的推进，“信用经济”已不再是一个抽象的名词，而与此关联紧密的征信体系日渐成为经济活动链中不可缺少的一环。这一体系的建设已经起步，那么它的必要性与现实意义何在？
胡平西：征信体系是社会信用体系中的一个重要组成部分，很难抛开信用体系而孤立地去谈征信体系，也不应将它们割裂开来。
市场经济说到底就是信用经济。在市场经济条件下，如果离开“信用”两字，一切商品生产和商品交换就无法进行。特别是市场经济的发展更需要信用制度来做保障。在今年的全国人代会上，我的多项提案被大会采纳，其中一个就是关于社会征信体系建设的，说明征信体系建设引起了各方面相当的重视和关注。
信用对于银行来讲，是关系到生死存亡的问题。人民银行作为中央银行，面对的是整个金融系统乃至全社会的诚信问题。当然，它的定位主要考虑的是金融系统的征信问题，人民银行应该在金融征信建设这一领域有所作为。
企业失信是当前最突出的信用危机，整治社会信用需从企业抓起。企业信用的缺失和不足，严重破坏了市场秩序，提高了市场交易成本，降低了交易效率，加大了交易的风险，直接影响市场体系的健康发展，成为制约市场发展基础性配置资源作用的障碍。同时，企业征信系统存在的条块分割问题也需予以重视。
银行信贷征信系统建设是整个征信业发展的基础。一方面，企业贷款和融资记录在征信信息中占据主要部分；另一方面，商业银行又是征信市场的主要需求方。因此，加快银行征信系统建设将有利于防范信贷风险、加大金融支持经济发展力度，同时有利于其他征信机构利用银行信贷征信系统的信息，提供各类咨询服务。
陈志国：我想，建立征信体系的意义应从这三个方面去看。首先，我国加入世贸组织后，运作模式的变化要求建立征信体系。一个非征信国家在国家形象、投资环境等方面都会有极大的负面影响。第二，推进国家诚信氛围的培育，恢复中华民族“明礼诚信”美德，要把信用当作财富。我们提出“诚信就是一种轮回”，这一轮的信用行为构成下一轮的信用代价，也可能构成下一轮的信用财富。这种轮回的举动是以诚信引导诚信，但前提是必须有征信机构。现在不少违规行为要靠媒体披露，这倒不是说媒体的作用有多大，而恰恰代表的是一种诚信的社会氛围。第三，建立征信体系的必要性在于降低整个社会的运作成本，使之变得简单、透明。眼下假货充斥，信用短缺，导致社会经济活动中的各项交易活动发生困难，使社会运作成本大大提高。
（二）记者：一般认为，我国征信体系的推动需要政府出面协调，政府制定法规、相关政策，在开展业务方面也希望政府出面疏通相关渠道、协调地方和相关部门。但另一方面，对政府能不能直接去组建一些数据平台和中介机构，或者政府直接干预，对市场准入加以限制、设立门槛以及门槛高低等等，各方观点不一。在征信体系建设中政府究竟是要充当什么角色，可参与到什么程度
曹文炼：我认为，征信体系发展的初期阶段，政府的作用在于推动和规范，后期的作用在于监督与服务。待条件成熟、法律环境具备后，可以考虑行业协会发挥自律作用。
因为在市场发育状况和社会信用环境很不理想的现实面前，不能单靠纯粹市场力量推动，还需发挥政府特别是中央政府的作用。但有一点应该清楚，就是政府只是推动，不能直接介入商业化运作。这一点是有共识的，但不同的理解带来不同的操作模式。一些省市从信用公司建立，到强制信息披露及行业发展都是政府主导，这种做法最大的好处是能在较短的时间内建立起信用体系框架。但在我看来也有弊端，因为从信用信息的采集到加工都带有很浓的政府色彩，征信市场的效率公平和权威性难以保障。我更倾向于由政府搭建信用数据平台，营造征信环境，对信息的加工则没有限制。这样既体现政府推动，能在短期内奠定本区域信用体系的基础，同时在对信息的加工服务等环节采取市场化方式，从而不违背市场化方向。
上海从信用公司建立到强制信息披露及行业发展都是政府主导，这种做法的结果是在较短的时间内建立起征信体系框架。但在我看来也存在着上述弊端。我更倾向于浙江的做法，在那里是政府搭建信用数据平台，营造信用环境，对信息的加工则没有限制。
我国各地情况不同，不可能按统一模式来发展征信体系。但政府推动市场化运作方式，就是要坚持市场主导的方向，政府不能直接或间接介入商业化过程，以免走以前国有企业的老路。政府的推动作用主要应体现在通过制定政策、立法，协调有关部门开放数据、组织建立统一的数据检索平台、培育信用市场主体等方面。
胡平西：我国的征信系统建设已经开始起步，而立法是当务之急。当然，法规有一个从无到有、逐步完善的过程，还有一个怎样启动、怎样运作的问题。在法律出台之前，可以通过尽快制定一些暂行规定来约束和规范信用行为。政府在社会征信体系建设和征信市场建设中可以发挥积极作用，但不是大包大揽，它的着眼点应该是立法与监督，其作用应更多地体现在培育与维护市场方面，制定既符合当前又着眼未来的公平交易市场游戏规则，协调相关部门及开放基础数据。
金融征信制度建设同样需要法规、条例，包括信息采集、发布、共享等多方面问题，当然也包括中央银行在其中处于什么位置，负什么样的责任，都应该以法规形式确定下来。我注意到，最近人民银行监管职能划转以后，人民银行法的修正案及草案里面，也涉及到这方面内容，特别是对金融征信建设这方面内容会越来越多。我想，人民银行这方面做好了，对整个社会的信用建设都是个推进。
从1996年起，中国人民银行上海分行就开始着手上海市金融征信体系建设。该征信体系由三方面内容组成，一是银行信贷登记咨询系统，二是贷款企业资信等级评估，三是与上海市信息委合作进行的个人信用联合征信系统。与此同时，还成立了金融债权管理办公室，加强与司法、工商等部门的合作，协调各金融机构联手打击恶意逃废债行为，通过加强金融债权管理，营造良好信用环境。
几年来，上海市金融征信体系建设进展顺利。目前，信贷登记咨询系统已经推广应用到全市所有中外资金融机构的信贷网点，已收报入库达人民币贷款余额9000亿元、外币贷款约合人民币800亿元的信贷信息，90％以上的承兑汇票、信用证和银行保函等信息已经入库，系统每天查询量达到1万次，并于今年3月提前实现了与全国各城市的联网；上海的贷款企业资信评估业也得到稳步规范发展，每年评估的贷款企业数量已达2000余家；上海个人信用联合征信系统已建立了涵盖几百万条个人信用信息的数据库，银行每天查询个人信用报告从最初的300人次达到目前的3000人次。
从这些成果看，政府的推动作用是必须也是有效的。
陈志国：的确，从上海的实践来看，如果没有政府的推动，上海个人信用联合征信不可能在短时间内取得目前的成果。个人信用联合征信业务的开展，需要银行、工商、税务、民政、公安、法院、企业等各个方面的通力配合，因此，除企业自身的努力和必要的法律环境以外，较高层面的行政协调机制的介入也是必须的。只有采用政府搭台、市场、行政、法规三管齐下的方式推动，才能有效地消除项目遇到的各种行政和非行政壁垒。另外，加入世界贸易组织以后，在外资对个人征信业务的介入深度上，政府也应该尽快明确。加入世贸组织后个人征信市场是否向外资企业开放？如果开放，何时全面开放、开放程度如何？是否允许外资在国内筹建资信公司、采集个人信用信息、建立个人征信数据库？这些必须靠政府来解决。
政府作用具体应体现在三个方面：基础平台的建设，体现政府监管；在信息使用、披露过程上，至少目前政府是要介入的；制度安排，制约方面也是如此。总之，在记录、使用、制约三个环节政府的作用是不可替代的。政府在整个框架建立中有绝对的引领与主导作用。在整个产业链中，政府作用是规范、培育等，但不能过分干预。我认为，中介机构数据库建设、技术参数、接口平台包括产品挖掘，这些方面政府就不能过度介入，甚至对结果评定与判断也不能过度介入，否则政府就不超脱、不客观。概括来说，在立法出台之前，政府起主导与推动作用，在法律法规出台之后，政府是介入、参与及被评判主体。
（三）记者：刚才提到了体系建立的法律环境问题，我们知道目前的情况并不理想。征信体系建设应该有什么样的法律法规支撑？具体说有哪些是需要完善的地方？
胡平西：我只就一个侧面来说，像征信活动必须以信息的收集为基础。信用信息主要来源于政府机构的执法过程和企业的各种交易活动，为保证征信机构顺利获得信用信息，法律法规的依据是必须的，信息的采集与使用没有这样的依据是不可想象的，尽快制定政务信息披露与企业信息披露的相关法律法规是当务之急。据我了解，由中国人民银行总行牵头的一个全国企业和个人征信小组，已代国务院起草了一个《征信管理条例》，条例对征信机构的各环节，包括信息的采集、保存、加工和产品出售作出了规定，通过对重要环节的规范，确保征信信息的真实性和完整性。另外，在《条例》中，还对征信机构的监管、外资机构的进入等问题作出规定。我认为，由于征信行业涉及多方当事人，有必要设立或指定一个部门实施征信业的监督管理，这将直接关系到我国信用制度建设。近日，国务院已明确由人民银行负责管理信贷征信业，相信这对推动我国信用体系建设将起到积极作用。
曹文炼：没有一项法律或法规为征信活动提供直接的依据，会影响整个行业健康发展。为避免出现“头痛医头，脚痛医脚”，应加紧研究制定征信管理法律框架，从数据开头到消费者隐私保护到规范征信管理从业的服务范围和方式等多方面都要作出明确的法律规定。我倾向于有关部门将《征信管理条例》（征求意见稿）尽快公开征求各界意见，争取早日以行政法规形式颁布。该法规应规范的重点是：强制有关行政机关和社会部门以商业化或义务的形式向中介机构开放；规范信用资料的公开、合法、正当的收集与使用；加强征信行业管理，监督中介机构，制裁各种违规行为。
陈志国：我觉得在法律法规问题上，主要问题是我国目前还没有一部征信法典。这种实践先行、法律滞后的情况往往隐藏一定的风险。另外，我国长期处于非征信国家，整个社会氛围、环境还不够成熟。按照国际标准，征信国家应具备完善的法律、监管体系；市场具有可持续的征信产品的需求；具有一个发展、强大的联合征信体系。没有形成一个完善的行业标准也是我们目前面临的问题。个人信用考核评价指标体系还不健全。联合征信是一个系统工程，它具有自己的产业链，从征信、评估、担保、商账追收等环节，都需要有各个不同的行业标准来制约，这样才能公平公正地得出判断。法律支持不到位，对征信数据的开放和使用等缺乏法律上的明确界定，使他们在征信数据的获得和使用上都感到很困难。比如个人信用一般是通过记录建立起来的，没有记录就很难辨别信用的好坏。目前，我国有关个人的社会信息资源分散在工商、税务、银行、保险、医院、公安等单位和部门。但除了工商部门的部分数据明确对外开放外，大部分机构的数据信息不对外开放。国家应尽快出台更高层次的规范性文件和专门的法律法规，建立个人账户体系，结合个人收入申报制度等税收政策，使个人正常、非正常的收入状况、经济能力得到体现，让作为立信基础的货币资产具有真实的衡量标准，从而避免高估或低估个人的财产资信程度。
目前最需要的是一个行政规章，规章可以先出台，它的基本内容应是采集、信息源提供方的权利义务；信息流通、交换、访问权限的设定；负面信息保存年限原则等等。
（四）记者：现在还有一个问题，征信系统建设应以覆盖全国为优还是区域性建设，或是“自上而下”与“自下而上”相结合？
曹文炼：针对我国地域辽阔、人口众多、城乡差异大、发展不平衡的特点，我认为宜对法人和个人均实施信用记录属地管理，按省市区分立数据库，再行连接，实现资源整合与信息共享。总的思路是按照“先中心城市后边远农村，先发达地区后落后地区，先地方后全国”的步骤实施，加快建立起统一的社会征信体系。中央部门应当在推动立法方面多做工作，打破信息封锁，促进区域性、行业性的征信系统全国化、网络化，实现资源共享。近期应着手统一规划，并考虑在基础好的省市扩大试点。鼓励地方打破封闭，形成区域联合，按照法律规范和市场需求逐渐统一技术标准和工作规范，最终达到全国征信体系的统一。
由于行政管理的条块分割，也带来征信体系建设的条块分割。现在信用信息多掌握在各个部门，这些部门建立的数据库按系统相互封闭，如工商管理方面的企业注册和年检信息、税务部门的企业纳税信息、法院的诉讼记录等。地方立足于本区域信用数据进行的征信系统建设，容易形成市场壁垒，同时造成多重技术标准，不利于信息共享，造成浪费。
陈志国：国家在个人信用联合征信的全国布局问题上宜尽早进行政策研究，并加以明确。美国是从2000多家征信机构进行搏杀后剩下现在的三家，我们需要重走这段路吗？我觉得交易所模式是方向。在国家没有明确的政策出台前，是否应慎重征信机构的准入。全国的征信模式应是框架、标准，地方的征信可以从销售、服务、品种开发方面突破。这样做摩擦小、成本低。全国数据库系统的建立应是分布式的，首先应确定数据转换接口。
有效的信用体系的最佳模式就是建立联合征信系统。联合征信系统具有网状的社会系统信用功能，在信用公示的平台上，牵引出学历、职称、信用等级、行为道德、贷款情况等多方位信用状况，并成为一个人的标识。通过联合征信系统网状功能，在全社会建立一个守信、失信的奖惩制度，把个人信用看作是“个人的经济身份证”，自觉建立和维护良好的个人信用。
建立有效征信体系的最佳途径还可从信用卡着手。作为货币载体的有效工具——信用卡，记载了用卡人的信用动态。在国外，信用卡不仅得到普遍的使用，而且记载了使用人的信用。通过信用卡的良性透支，可以积累个人的信誉。对于赖账不还、恶意透支、破产等信誉不良人员，可以通过信用卡限制其高消费。从某种意义上讲，信用卡是一张个人的“资产负债表”。因此，要加大信用卡载体的培育，鼓励用卡人。
联合征信系统要靠全社会的多方支持和协作，同时，联合征信系统的建立为各方带来的效益将随着时间的推移而日显其优越。
（五）记者：政府的作用与征信机构都需要定位。目前我国征信机构由于国情特殊，真正像上海资信公司那样专业化的不多，多数公司都同时涉猎征信、评级、企业财务顾问甚至担保、投资等业务，个人征信与企业征信也都没有分开，这里是否存在一个规范问题？
曹文炼：我认为，由于我国信用制度建设起步较晚，信用中介机构的发展也相对处于初始阶段，存在着信用中介机构运作不够规范、信用评估缺乏统一标准、信用中介机构的运营空间有限、定位不准确等问题。中介机构能否健康发展是我国能否尽快培育起信用市场的关键。当前条件决定我们既不能重复发达国家长期市场竞争的历程，也不能单纯依靠财政资金或国有资本建立像邓百氏、全联那样超大规模的信用服务企业。建议一方面采取政府引导、社会多元化投资、市场运作的方式积极培育中介机构，以设置市场准入条件来控制发展速度；另一方面以国民待遇引进国外资本、人才和先进经营理念，促进竞争，提高行业服务水平。
从长远看，政府不宜发起建立信用中介机构，以防止政府垄断，维护市场的公正，提高效率。信用中介机构必须坚持独立、客观、公正原则，保证机构的独立性，对整个信用行业乃至整个市场经济的健康发展都至关重要。要防止表面市场化而实际上被行政垄断或利益集团垄断的局面。
陈志国：征信机构的定位很难一概而论，比如我们上海资信有限公司现在搞的是一个技术平台，是低端产品（个人征信），而像评级（更多是企业）、评估（专家型）包含活化劳动的则属中高端。相同之处都是第三方中介机构，不是信息源产生与使用方。对机构的准入，我认为应该前一类从紧，后一类放宽；个人从紧，企业从宽。区别对待有利于征信行业的立体化发展，严格到什么程度要看需要程度。征信的意义其实并不在于惩戒，而在于一种所谓的“语言”环境，解决一种信息不对称与弱势群体的转换，让度某种权力。征信系统建设从行业征信起步，方向是联合征信，但行业征信并非没有生命力。在发展过程中，是否可以行业征信先行，逐步过渡到联合征信；从初始化的基础产品逐渐向评估、评级的高端产品延伸。
结束语：“征信”目前在我国还不是一个为众人所熟知的名词，而市场化程度高的国家和地区，它却渗透在经济生活多方面，直至关乎个人的生活，实际上是一个很大的话题。正因为其涉及面的广泛性与我国在这一领域正处起步期，限于篇幅，今天的对话只能触及到这一话题的基本层面。
有人说，信用保障与利益驱动是市场经济赖以存在和发展的两驾马车，如果利益驱动是市场经济的动力源，那么信用保障则是市场经济的奠基石。改革开放以来，我们已经为经济生活中的一度无序付出过代价，“征信”行为可以看作是建立有序环境的一个基础性工作，它的意义所在已无需赘述，而这一“奠基石”是否稳固，是本次对话的关注点。夯实基础改进我国征信体系
一、我国征信体系的主要缺陷
征信体系是一种社会机制，它通过记录和传播企业及消费者个人的信用信息，降低获取信息的成本，改变信用交易双方信息不对称的状况，从而提高失信者付出的代价，缩小其欺诈行为的活动空间。一般来说，征信体系包括四个主要方面：(1)征信数据库的建立和经营；(2)征信业的发展和规范；(3)相关法律的制定和实施；(4)政府对征信业的管理和监督。西方发达国家的征信体系经过一百多年的发展，形成了比较完备的征信数据库、信用法律框架、信用管理机构，以及业绩优良的征信公司。良好的征信体系净化了信用交易的市场环境，规范了信用交易的程序和标准，极大地促进了这些国家的社会经济发展。相比之下，我国现有的征信体系还不够完善，远不能适应市场经济条件下我国社会经济可持续发展的需要，其主要缺陷表现在：
落后的征信数据库。建立完备的征信数据库，并以市场机制来经营征信数据库，是构建征信体系的重要任务。在许多发达国家，征信公司自己建立并经营企业资信和消费者个人信用数据库，并通过数据的组合等方式扩大某些数据库容量，最终在全国范围内形成为数不多的大型征信数据库。例如，美国邓白氏公司的企业资信数据库内动态存储有全球5700万个企业的完整资信档案，Trans Union公司的消费者个人信用数据库中存储有2亿多?肖费者的个人信用档案。我国的征信数据库建设比较落后，突出表现在征信数据库的不完备。由于征信数据源有限，收集和组合征信数据的技术落后，国有企业存在征信数据保密的传统，以及掌握征信数据源的政府部门受局部利益驱动而控制数据等原因，我国目前尚没有建立起完备的征信数据库，更做不到对征信数据进行及时、动态的更新。
不成熟的征信业。发达、规范的征信业是完善的征信体系的重要标志之一，也是保证征信体系平稳运行的微观基础。发达国家的征信中介机构因其中立、高效的征信产品和服务而成为所在国征信体系中的亮点。而我国征信业的现状则令人担忧：首先，征信市场规模有限，以我国的企业资信调查报告类产品市场为例，1999年的行业总产值不超过人民币5000万元，只有美国同行业当年产值的几百分之一。为争夺有限的市场和业务，中介机构之间的竞争加剧，甚至出现恶性竞争，如在征信活动中“偷工减料”、迎合客户的不正当要求等，使征信产品和服务的质量大打折扣。其次，我国与社会信用有关的高等教育刚刚起步，征信领域中的人力资源极其匮乏，以征信产品和服务为主题的各类培训虽然不少，但师资和教材的质量都亟待提高。许多征信从业人员的基本素质低下，甚至有些从业人员抵挡不住金钱的诱惑，有意提供虚假信用信息，严重影响了征信业的成长壮大。再者，由于征信数据还没有完全开放以及缺乏先进的数据处理技术，我国征信业提供的产品单一，附加值不高，难以满足市场需求的多样性和差异性。
相关的法律不健全。健全的法律框架能够为征信体系的建立和有效运作提供有力的保障。如在美国，与信用相关的立法就有16项之多，其中以《公平信用报告法》为代表的一些法案对征信数据的开放和使用、信息披露的真实性、隐私权的保护以及征信中介机构行为的规范等都作出了明确的规定。而我国在这方面的立法几乎还是空白。(1)缺乏关于征信数据开放的法律。征信业发达的国家一般都有法律明确规范征信数据的开放，甚至在一些国家，征信数据公开在一定程度上已经成为“全民义务”或者“文化传统”，各行各业都有义务向征倍数据库贡献某些数据。由于缺乏法律的强制规定，在我国，一些单位一方面控制了主要的征信数据源，另一方面又从各自的狭隘利益考虑，不愿全面公开其控制的征信数据，因此，收集、组合和利用这些数据，进而形成相对完备的征信数据库显得十分困难。(2)缺乏保护隐私权的法律。信用交易的扩大要求公开企业和消费者信用的信息与数据，使征信公司能够快速、真实、完整、连续、合法地取得信息与数据，以便形成企业资信调查报告和消费者个人信用调查报告，这必然会涉及隐私权问题。因此，必须通过法律将涉及隐私权的数据和合理的征信数据进行区分，从而保护消费者的隐私权和企业的商业秘密不受侵犯，同时又让征信从业人员在信用调查与管理工作中有法可依。我国现有法律框架中尚无专门而详尽的隐私权保护的法律，哪些数据涉及隐私权需要保密，哪些数据可以向公众开放，缺乏明确的法律界定，所有征信活动的参与者往往感到无所适从。(3)缺乏规范征信业的法律。征信业是一个特殊的行业，它所提供的产品和服务涉及到信息真实性问题。在我国征信业发展的初期，从业人员的基本素质和执业水平不高，仅仅依靠行业自律来解决虚假信息问题是不现实的。没有法律的规范与引导，就不能对提供虚假信息的行为进行有效惩罚，我国征信市场秩序混乱的局面与此不无关系。
二、改进我国征信体系的基本思路
构建社会信用的法律框架。社会信用行为与管理是市场经济的重要内容，应该受到法律的制约。因此，我们要认真修订现行的法律，出台新的法律，将征信活动纳入明确且有可操作性的法律框架内。一是强制开放有关征信数据。立法部门要明确界定有义务公开征信数据的政府部门和经济实体，界定应公开的征信数据之范围，并且以立法形式向社会公布，依法对垄断征信数据或拒绝公开征信数据的行为进行惩戒。二是保证公开数据的真实性。凡有义务公开征信数据的单位和个人都应自觉保证所公开数据的真实性，特别是企业要及时提供真实的原始数据，并按规定保持原始数据的动态连续性。三是规范使用征信数据者的行为。征信从业人员和机构必须依法收集、整理和使用征信数据，对恶意篡改征信数据或提供虚假信用报告者，要给予法律制裁，决不姑息迁就。
建设完备的征信数据库。相关立法只能为征信数据库建设提供必要的前提，我们还要加强各部门和单位之间的合作与协调，推动征信数据的交换和共享，使向社会开放的征信数据库更加完整，更具有真实性、公正性和可利用性。完备的征信数据库并不意味着不加选择地将所有信用数据都收集起来，而是要根据效益与效率的原则，选择重要的数据和设计最佳的库容量。事实上，只要开放征信数据的使用权，经过使用者不同方式的数据组合与分析，征信数据库所含的信息和功能还可以得到进一步的扩展。鉴于具体国情，目前可由政府投资建设和经营征信数据库，促进数据组合与分析机制的形成，在向社会提供“公共产品”的同时，也能产生示范效应。随着时间的推移，政府要鼓励民间组织进入征信数据库的建设与经营，最终使征信数据库的建设与经营市场化，通过市场竞争机制不断完善征信数据库，政府自身也可实现从“运动员”到“裁判员”的身份转变。
加快陕和规范征信业的发展。要在政府支持下成立规模大、运作规范的征信中介机构，在较高的层次上提供征信产品与服务，示范或引导征信业的发展。积极引进外国著名的征信中介机构，在国际合作与竞争中提高我国征信中介机构的竞争能力。实行科学的市场准入制度，对拟进入征信市场的中介机构的资质和实力进行必要的审核，防止“鱼龙混杂”的无序竞争。组建征信行业协会，加强行业和机构的自律，配合政府有关部门对征信市场的监管，发展与社会信用有关的高等教育，培养征信业的专门人才，提高征信从业人员的基本素质和执业水平。作者：裴平 梅峰 来源：《中国金融》 美国个人征信体系的发展与启示2003-07-24
摘要：从国际上看，美国既是市场经济最完善的国家，也是个人信用体系最发达的国家。对美国信用体系的发展进行分析，将给我国个人征信体系的建立提供有益的经验借鉴。
美国既是市场经济最完善的国家，也是个人信用体系最发达的国家。其在信用立法、中介机构建立、数据收集方面都积累了丰富的经验。对美国信用体系发展的进行分析，将给我国个人征信体系的建立提供有益的经验借鉴。
一、美国个人征信体系发展状况
1860年在美国纽约布鲁克林成立了第一家信用局，标志着美国个人信用市场的萌芽。经过100多年的发展，美国已形成了以信用局为核心的完善的个人信用体系。美国个人信用体系的基本架构包括三部分：信用服务中介机构、信用立法体系和相应的信用执法机构。
(一)美国的个人信用服务中介机构。美国的个人信用服务中介机构即信用局，是美国个人信用市场征信产品的主要供应者，专门从事个人信用资料的收集、加工整理、量化分析、制作和售后服务，形成了个人信用产品的一条龙服务。由于美国的个人信用服务机构实行的是自由的市场运作模式，这些机构都是由私人部门设立的。整个美国有1000多家当地或地区的信用局为消费者服务。但这些信用局中的绝大多数或者附属于Equifax、Experian和Trans Union三家最为主要的征信局，或者与这三家公司保持业务上的联系。而这三家征信局都建有覆盖全美国的数据库，包含有超过1.7亿消费者的信用记录，从而在事实上形成了三家征信局——Eauifax、Experian和Trans Union三足鼎立的局面。这也构成了美国信用局制度的核心。美国的信用局制度就个人信用信息的收集、个人信用产品的开发和管理形成了一套科学的体系，其造作主要包括三个环节：(1)个人信用资料的收集和登记。个人信用数据是形成征信产品的前提。在美国，信贷提供者向征信局提供信息，并按合同规定从公司购买信用报告。美国征信局征集的个人信用信息包括三个方面的内容：消费者身份信息、信贷信息、公开信息。美国在进行消费者个人信用调查时一般将上述信息指标分为两大类，即广度指标和深度指标。广度指标为个人信用分析提供了一般性构架和准则，一般包括品德、能力、资本、条件、担保品五个方面，又称为5C准则。深度指标则是对5C准则的深化，具体包括：工龄、信用卡、债务收入比例、银行开户情况、信用档案年限、毁誉记录、职务、住房，现行地址、居住时间、个人收入、公用事业记录等指标。(2)个人信用数据的加工处理和信用评估。散乱无序的个人信用数据必须经过分类、比较、计算、分析、评估等一系列加工处理，才能最终形成征信产品。个人信用评估报告是区分不同个人信用质量的关键。如果不能有效区分个人信用质量的好坏，就不能给失信者以应有的惩戒，失信行为就会蔓延。个人信用评估有两种方法：主观评级法和客观经济计量模型量化法，美国采用第二种方式，其中以FICO信用分最为有名。目前美国三大征信局都采用FICO信用分来量化个人信用质量和风险。FICO模型是20世纪50年代由工程师BILLFAIR和FARLISAAC发明的一个信用计量模型。该模型利用高达100万的大样本数据首先将消费者的5C指标进行具体刻化，再将深度指标分档计分，加权得出最终总分，打分范围为325—900。然后进行分段定级，不同的机构有不同的分段定级标准。信用打分模型使个人信用可进行精确的度量和区分。(3)个人信用产品的销售使用。个人信用产品的主要需求包括消费信代的授信方、商业银行、保险公司、雇主、司法部门及消费者个人。美国的三大信用局和1000多家地方信用局收集了1亿6千万成年人的信用资料，每年出售6亿多份消费者个人信用报告，收入超过100亿美元。在美国，对个人信用产品的销售使用有明确的法律规定，根据有关规律，到信用局调用其他人的个人信用资料需要得到被调用人的同意或者是司法部门的授权，从而可以防止个人信用资料的滥用。
(二)美国的信用法律体系。法律环境是制约个人信用制度建设的关键因素。二战后，随着经济的迅速发展，美国信用交易的规模不断扩大，伴随着信用交易的增长和信用管理行业的发展，征信数据和服务方式等方面不可避免地产生了一些问题，诸如公平授信、正确报告消费者信用状况、诚实放贷等问题，其中特别敏感的是保护消费者隐私权问题。鉴于信用市场的发展状况，在20世纪60年代末至80年代期间，美国在原有信用管理法律法规的基础上，进一步制定与信用管理相关的法律，经过不断完善，目前已经形成了比较完整的框架体系。美国信用管理的相关法律框架是以《公平信用报告法》(FCRA)为核心的17项法律，其中《信用控制法》、在20世纪80年代被终止使用。与信用行业比较密切的法律包括：《平等信.用机会法>、《公平债务催收作业法)、
(三)美国的信用执法机构。为规范和管理信用行业发展，并制定相应的法律法规，需要设立信用执法机构。在美国，并没有设立一个专门的信用管理局来管理信用行业的事务，它的信用管理功能是随着市场发展和有关法律的建立而指派或自然分配给各有关部门的。根据美国制定信用管理相关法律的目的，其立法基本可分为银行相关的和非银行相关两类。银行相关的法律主要在于规范商业银行的信贷业务，而非银行相关的信用法律主要在于规范信用管理行业。因此，美国的主要执法机构也分两类：银行系统的执法机构和非银行系统的执法机构，银行系统的执法机构包括财政部货币监理局、联邦储备系统和联邦储蓄保险公司；非银行系统的执法机构包括联邦贸易委员会、司法部、国家信用联盟管理办公室、储蓄监督办公室等。银行系统执法机构的主要任务在于商业银行的信贷业务，非银行系统执法机构的功能则主要体现在对征信和追账业的规范上。美国信用管理的主要执法部门是联邦贸易委员会(FTC)，FTC是几个主要信用管理有关法案的提案单位和法律指定的执法机构，它管辖的范围包括全国的零售企业、提供消费信贷的金融机构、不动产经纪商、汽车经销商、信用卡发行公司等。而规范商业银行信用管理相关法律的执法机构是联邦储备委员会。
经过100多年的不断发展，美国已形成一个以三大信用局为核心，由信用中介机构体系、信用立法体系和信用执法机构组成的发达的个人信用体系。在此推动下，美国的信用交易和信贷消费获得了快速发展，其交易总额每月在2000亿美元以上。在整个银行业的贷款中，个人贷款的比例超过企业，占贷款总规模的百分之六七十，从而刺激了消费，推动了经济的快速发展。
二、我国个人征信体系发展存在的问题
我国社会信用体系的发展经历了三个发展阶段：
第一阶段，20世纪90年代初期的起步阶段，其标志是以信用评价为代表的信用中介机构的出现和发展。在这一阶段，企业信用体系开始起步，个人信用体系尚未萌芽，但人们的信用意识逐步形成，这就为个人信用体系的出现打下了基础。在此时期，我国涌现出一批与企业发债和资本市场发展相适应的信用评估机构。从此，信用意识开始逐步被企业和投资者所接受。特别是银行为控制企业贷款风险，引入了贷款证管理模式，上海等地还要求申领贷款证的企业必须进行信用评级，这些措施拉动了企业信用需求。
第二阶段，20世纪90年代末期的发展阶段，其标志是以信用担保为代表的信用中介机构的快速发展。20世纪g0年代末期，在国家经贸委、财政部和中国人民银行等部门的大力推动下，我国许多地区涌现出一大批面向中小企业服务的信用担保机构。1994年以来陆续成立的中投保、深科投等一批专业担保公司也开始为中小企业提供担保服务。民间资本也开始涉足信用担保行业，如深圳的中科智担保公司、甘肃的银泰担保公司、山西的阳泉个私担保公司等。截止到2001年底，全国已有各类信用担保机构约360家，覆盖全国近30个省、市、自治区的300个城市。成立于1999年的上海资信有限公司标志着我国个人征信体系开始建立。在此期间，北京成立丁金诚国际信用评估有限公司，从事个人信用数据的收集、整理和信用评估。而2000年初上海市山台的《上海市个人信用联合征信试点办法》则是我国第一部有关征信的地方陛法规。
第三阶段，21世纪初期的完善阶段，其标志就是以政府部门为主体的信用信息披露系统和社会中介为主体的信用联合征集体系的起步和推进。在此期间，各地都加快了社会信用体系建设的步伐。2002年3月28日，上海和北京分别开通了各自的城市企业信用信息系统，甘肃和广东分别于2001年9月和2002年4月下发了社会信用建设的省级人民政府文件。在中央，2001年4月十部委联合下发信用管理指导意见，2002年3月国务院开始启动企业和个人征信立法与实施方案起草工作，2002年4月财政部、国家经贸委和中国人民银行联手进行全国信用担保机构全面调查，2002年6月中国人民银行企业信贷登记咨询系统实现全国跨省市联网，中国工业经济联合会继续推动信用工程工作，中国商业联合会已开始组建商业信用中心，工商、证券、保险、税务、旅游及注册会计师等领域信用体系建设步伐也大大加快。
虽然我国的个人征信体系建设已取得一定成绩，但由于我国长期以来一直处于一种非征信状态，在个人信用体系建设方面缺乏经验，个人信用体系的建设依然存在许多问题，面临诸多困难：
(1)社会信用意识尚未形成，有效失信惩戒机制难于建立。在传统的信用文化中，信用只是作为一种美德广为传诵，把信用作为一种观念仅仅用道德去约束，并没有形成一种信用意识。把信用仅仅看作一种美德，并没有把其当作一种商品，从而不能认识到信用的使用价值和价值。而这造成的直接后果就是难于建立起有效的失信惩戒机制，从而使失信者不能受到应有的惩罚。在这种情况下，失信的收益远远大于失信的成本，因为人们只对失信者进行道德上的谴责，失信者的经济利益没有受到损失。这直接导致假冒伪劣商品泛滥、虚假广告盛行、偷税漏税、欺诈毁约、走私骗汇等问题十分严重，全社会潜伏着严重的信用危机，信用问题已经严重影响到整个经济运行效率和市场秩序。在缺乏失信惩戒机制的情况下，信用市场上表现出“格雷欣法则”——失信者不但得不到应有的惩罚，相反还能从中得利；而守信者却因守信而遭受损失，在市场经济中受到排挤，从而出现失信者驱逐守信者的现象。
(2)法律法规缺乏，个人隐私得不到保护，信用中介机构得不到立法支持。我国个人征信法体系面监的最大困难是个人信用数据难以收集，而这在很大程度上是由于我国信用法律律法规的缺乏。到目前为止，我国尚没有一部关于信用制度的全国性的法律文件。有关信用方面的法律法规仅有上海市颁布的《上海市个人信用联合征信试点办法》和深圳市通过的《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》两部。但这两部法律法规并没有在一些敏感问题上给出明确规定，如将个人信用信息划分为个人隐私信息和可以公开的信息、如何以法律保护个人隐私等问题。这种情况下，一方面是仓人隐私得不到保护；另一方面个人信用机构则由于面临侵犯个人隐私的指责而难于全面开展工作，这直接制约了个人信用体系的建立和发展。
(3)个人信用信息分散，拥有个人数据的机构单位之间难于协调，个人信用数据难于收集。我国的个人信用信息主要掌握在人总行、公安、法院、工商、国税、劳动保障、人事等多个部门及商业银行、公用事业、邮政、电信、移动通讯、保险等非政府机构，处于分散和相互屏蔽的状态，并没有按照发达国家那样开放个人征信数据。在信用信息分散的状态下，信用中介机构要想获得全面而真实的个人信用信息，就必须实现各部门之间的协调。而在缺乏相关法律法规支持的情况下，实现上述部门之间的协调一致是非常困难的。因为各部门会出于自身的利益而拒绝合作或采取消极合作的态度。据统计，我国的个人信用信息大约有50%到60%集中于商业银行，但各商业银行之间并没有实现信息共享。相反，处于自身利益的考虑，在向信用中介机构提供个人信用信息时往往会对优质客户的信息进行保留。在这样的情况下，仅凭信用中介机构的力量很难及时获得全面且准确的个人信用信息。而个人信用信息正是信用中介机构赖以生存并进行生产的原材料，没有原材料就不可能生产出产品——个人信用报告，企业就不能获得收入，也就难以生存下去。这也是我国信用中介机构发展缓慢的原因。
三、美国个人征信体系的启示
分析美国个人信用体系成功的经验，以下五个方面值得关注，这也是我国在建立和完善个人征信体系过程中需要继续努力的方面。
1.现代信用意识是建立个人信用体系的前提。美国个人信用体系之所以发达与美国发达的信用意识观念有直接的关系。在美国，市场经济就是信用经济，信用文化十分发达，讲究信用蔚然成风，信用作为商品渗透到社会经济生活的方方面面。讲信用已成为每个人的自觉行动，信用公开，信用透明，每个人都有强烈的信用意识。在这种情况下，人们会关注自身的信用状况，及时向信用中介机构提供信息。而社会经济主体也产生了对信用产品的需求，这就为个人信用体系的建立和发展提供了“肥沃的土壤”。我国个人信用体系发展缓慢的一个重要原因就是缺乏信用意识。缺乏信用意识导致失信惩戒机制不能建立，从而造成信用泛滥。由于失信得不到应有的惩戒，人们不再关注自身的信用状况，也就无从谈起对信用产品的需求。这就使信用中介机构步履维艰，难以发展起来，也就不能提供完善的信用产品，再加上失信惩戒机制的缺乏，整个社会就会陷入信用危机的循环怪圈。
2.完善的信用立法是建立个人信用体系的基础。法律环境是制约个人信用制度建设的关键因素。个人信用制度的建设必然涉及到各方面的利益，个人信用数据的收集、公开、使用、披露，个人隐私的保护、国家机密的保护等问题都离不开法律的支持。由于个人信用数据的收集是在消费者不知情的情况下进行的，如没有相关法律对个人信用数据进行划分界定，个人隐私就可能受到侵犯。这也使信用中介机构为避免侵犯个人隐私而畏首畏尾，不能全面开展工作。欧美国家的个人信用体系之所以发达，是因为他们围绕规范授信、平等授信机会、保护个人隐私等问题建立一套完善的法律体系。
3.健全的执法机构是建立个人信用体系的保障。个人信用体系的建立分为政府主导型和市场主导型方式。但不论采取哪种方式，都需要制定完善的信用立法，设立健全的执法机构。信用执法机构主要负责信用法律法规的起草和解释，并对信用行业进行管理。对违反信用法律法规的中介机构进行处罚，以确保信用体系的顺畅运行。美国的个人信用体系之所以高效运行，与其完善的执法机构体系是分不开的。
4.高效的失信惩戒机制是建立个人信用体系的关键。建立个人信用体系的目的是为减少乃至于杜绝失信现象，以规范市场经济秩序，确保其顺畅运行。为此，就必须惩罚失信者，让失信者为失信行为付出代价。这就需要一个高效的失信惩戒机制。失信惩戒机制一般由政府管理部门负责和民间自发成立两种。政府各个管理部门依据相关的法律法规，对失信行业进行惩罚，或者成立专门的机构对个人的失信行为进行披露。民间机构主要指信用中介机构，通过提供有偿的信用服务，将信用信息传递给信息需求者，通过需求者自身的决策行为，来实现对失信者进行惩罚。政府管理部门侧重于行政强制性处罚，而民间机构则侧重于运用市场机制发挥商业惩戒作用，因而两者是相互补充的关系。
5.发达的信用中介机构是建立个人信用体系的核心。在美国，除Equifax、Experian和Trans Union三家最主要的征信局，全国还有1000多家区域性征信局。众多的征信局组成一张覆盖全国、涵盖个人信用信息方方面面的信用网。任何—个人的信用状况都可以通过这张信用网获得。从国际上看，个人信用中介机构的设立、运行有两种模式：一是以政府和中央银行为主导的模式；二是以市场为主导，完全靠市场机制运作的模式。这两种模式各有优势，适合于不同的情况。第一种模式，适合于市场经济不发达、经济主体信用意识缺乏的国家，在这种模式下建立个人信用体系，需要投入很大的财力，国家财政负担较重，而且容易滋生“寻租”行为。第二种模式，适合于市场经济发达、信用法律法规健全的国家，美国就采用这种模式。但纯粹的商业化运作可能带来信用数据收集的困难，从而制约个人信用制度的建设。为此，相应的法律法规建设必须跟上。借鉴美国的经验，考虑到目前我国的现实情况，我国宜采取以政府和中央银行牵头，以民间信用中介机构为主体的模式组建我国个人信用中介机构。
作者：上海银行发展研究部 张吉光 来源：《经济纵横》（2003年第4期）英、德、意征信机构特点与启示
为推进我国社会征信体系的发展，国务院发展研究中心市场经济研究所考察团于2003年2月9～20日，对英国、德国和意大利提供消费者信用报告服务的社会征信机构(以下简称征信机构)的发展状况进行了考察。
一、征信机构的基本性质
征信机构一般是指通过收集、整理和分析消费者(指自然人)的信用信息资料，为客户提供消费者的信用报告和相关信息增殖服务，帮助客户判断和控制信用风险的企业，其所从事的领域属商业性服务行业。
英国、德国和意大利三国均未对消费者信用报告行业设定特殊的准人限制，任何公司均可自由进入该行业。从征信机构的所有者性质看，英国的征信机构都是私人部门所有，德国和意大利则既有国有的征信机构(一般也被称为公共信用调查系统或公共征信机构)，也有私人部门所有的征信机构(以下称民营征信机构)。意大利的公共征信机构与民营征信机构的业务重点有很大不同，其公共征信机构主要采集公司和贷款数额较大的个人客户的信息，并且这种信息一般都是贷款信息，其目的也主要是为中央银行更好地监督金融市场、防范金融风险服务。民营征信机构主要是为商业银行、保险公司、贸易和邮购公司等主要的信息使用者服务，其采集的信息具有覆盖人群广、总量大，信息来源渠道多、信用记录更全面等特点，因此民营征信机构的服务范围更广泛，目前在德国和意大利居于其国内市场主导地位的也都是进行商业化运作的民营征信机构。
消费者信用报告市场的自由准入并不意味着该行业没有进人壁垒，事实上，该行业的进入壁垒要远高于其他行业，这种壁垒主要表现在获取信息方面。目前各国一般都对政府部门和公共机构的信息公开作出规定，但由于私人机构并没有公开自身所掌握信用信息的义务，所以征信机构信息采集的难点在于如何获得私人部门的信息。由于银行等私人机构的信息对征信机构而言至关重要，因此得不到信息提供者支持的征信机构将注定难以进人该市场或很容易被市场淘汰。
行业的自由准人和客观存在的进人壁垒是该行业在许多国家呈现出垄断竞争格局的根本原因。目前，英国和意大利的消费者征信市场基本被两家机构所垄断，德国的SCHUFA公司也占据了该国市场的大部分份额。各国经验表明，在一个国家内有两家或以上的信用局，其优势主要在于竞争会降低信用报告的成本，提高信用报告的质量，同时会提供更多的符合使用者需要的信息增殖产品。
二、征信机构的主要市场
征信机构最有价值的资源是其掌握的信息，并且其信息的覆盖人群越广、信息越全面，其信息价值也就越高。由于征信机构的信息提供者通常也是其主要的信息使用者，因此，征信机构在建立和运营过程中一般都和金融机构等主要的信息提供者之间有密切的联系。
从英国、德国和意大利三国的情况看，征信机构与金融机构等主要信息提供者的关系可以分为两类。一类是征信机构由主要的信息提供者投资，征信机构的客户；也主要是这些信息提供者。这类征信机构也被称为互助型征信机构。比如德国的SCHUFA公司就是由主要的信息提供者建立的。该公司85．3%的股份被银行等各类金融机构持有，其余14．7%的股份被贸易／邮购和其他公司持有。公司的主要客户基本也都是公司的股东。意大利的CRIF公司也有类似的性质。另一类是金融机构等主要的信息提供者与征信机构共同建立一个类似协会或俱乐部性质的组织，该组织的成员共同决定成员间信息共享的方式和类型，任何征信机构若想获得该组织成员的信息，必须首先成为该组织的成员。征信机构则与银行等金融机构不存在股权方面的联系，完全由第三方独立拥有。比如英国的EXPERIAN．公司(也是全球三家最大的消费者征信服务机构之一)就是拥有350多家成员的信用账户信息共享组织CMS(Credit Account Information Sharing)的成员之一，因此EXPERIAN虽然是由一家上市公司GUS控制，但作为；CAIS的成员，EXPERIAN能够与主要的信息提供者进行信息共享。从三国的经验看，两种模式各有利弊。互助型征信机构的优点是容易得到银行等最重要的信息提供者的支持，在发展的初期面临的障碍较少，缺点是征信机构容易被银行控制，并且很难从不是股东的银行采集信息。完全独立的第三方征信机构的优点是容易拓宽采集信息的范围，缺点是在发展初期征信机构与银行等主要信息提供者的地位不对称，征信机构在从银行等机构采集信息时仍然会面临一些障碍。
由于征信机构的使用者主要是银行、信用卡公司、租赁公司、保险公司、贸易和邮购公司等非公共部门，并且这些部门使用征信机构信息的目的主要是为各自的经营决策服务，因此征信机构提供的服务并不是一种公共产品。这也是英、德、意三国的征信机构主要由私人部门投资设立并以市场化方式运营的重要原因。英、德、意三国的经验还表明采取市场化运营的方式并不会影响信息的采集，相反，民营征信机构信息采集的范围更广泛，提供的服务也更加符合信息使用者的需要。
三、信息采集的范围与方式
(一)信息采集的主要渠道。
征信机构采集的信息包括消费者的基本信息和信用信息两方面，基本信息主要用于确认消费者的身份，这方面的信息主要来自政府部门和公共机构。由于英国没有统一的ID号码或类似于美国的社会保险号码，英国的征信机构一般从选举人登记系统、邮局等公共部门采集消费者的信息，并通过对各方面信息的处理来辨别消费者身份。消费者的信用信息主要来自私人部门和法院的判决(如个人破产等)。从EXPERIAN的经验看，虽然公共信息仍然是消费者信用报告中的重要组成部分，但这些信息对于判断消费者的信用状况而言，其重要性与来自私人部门的信息相比在趋于下降。事实上，征信机构采集的信息也主要来自私人部门，比如德国的SCHUFA公司，其95%的数据来自合作伙伴，只有5%的数据来自法院、邮局等公共机构。
征信机构可以免费采集政府部门和法院的相关信息，但在采集邮局的信息时一般要向邮局支付费用。采集私人部门的信息是否需要付费，一般由征信机构和信息提供者协商确定。如果信息的提供者同时也是信息的主要使用者，则征信机构可以免费采集信息，但信息使用者使用信息时需要付费，比如德国的SCHUFA公司和信息使用者就采取这种方式，其理由在于如果信息提供者向征信机构收费，则征信机构在提供信用报告等产品时也将要求信息使用者支付更高费用。
(二)实现信息共享的基本经验：互利原则和信息提供者的积极参与。
遵循互利原则是英、德、意三国实现信息共享的共同经验，即征信机构的信息使用者也应提供相应的信息。由于征信机构的信息使用者同时也是信息提供者，这使得信息提供者能够并且愿意同征信机构在各个方面积极合作。比如，征信机构和信息提供者在信息采集方式上的相互支持使得现代信息技术在征信行业得到了广泛应用。目前征信机构和客户间的信息交换主要通过在线方式进行，以德国SCHUFA公司为例，其与客户的信息交换大概95％是通过在线方式，而只有5％是通过手工方式(电话、传真或信件)。现代信息技术的应用不仅方便客户使用、降低了客户的成本，更重要的是信息交换实现自动化，信息采集和利用的效率大大提高。
(三)正面信息对信用行业的发展具有越来越重要的意义
虽然欧洲一些国家(比如法国、西班牙)仍然只允许征信机构采集负面信息，但只采集负面信息不仅使征信机构的业务发展受到很大制约，而且也无法为金融机构的授信决策提供更多帮助，因为负面信息只能说明一个消费者过去的还款能力和还款意愿，却无法判断消费者管理自身信用的能力。英、德、意三国都允许征信机构采集正负两方面的信息。全面信息的优势主要在三方面，一是可以防止消费者过度负债，从而更好地保护消费者；二是有利于金融机构进行风险控制；并为其拓展金融业务服务，降低贷款利率；三是有利于公平授信。从世界范围看，目前绝大多数国家的征信机构都可以采集正面和负面两方面的信息，只有少数国家只允许采集负面信息。在只允许采集负面信息的国家，有些国家(比如法国)也在考虑是否可以采集正面信息以更好地促进金融市场的健康发展。
四、征信机构业务拓展的一般趋势
英、德、意三国征信市场的发展历史表明，征信行业具有持续稳定快速增长的特征。其增长点主要在两个方面。一是随着征信机构采集信息的不断增多，其数据库中的内容日趋完善，为银行等主要信息使用者提供的信用报告在稳定增长。比如意大利CRIF公司的数据库中目前有二千九百多万人的信息，信息使用者成功查询的可能性从1993年的30％提高到2002年的80％。二是征信机构不断拓展增殖信息服务。比如德国的 SCHUFA公司1997年开始引入评分服务(Scoring Service)，按照不同客户的要求设计不同的评分系统；对消费者的信息进行综合评分，当客户查询消费者的资料时，系统会自动打出该消费者的分数，评分服务不仅使信息使用者能够更方便地使用征信机构的信息，而且提高了信息使用者的决策效率。
随着征信市场发展的日趋成熟，依靠信息资源，为客户提供更多的增殖业务对征信机构越来越重要，这就需要征信机构的从业人员对主要客户的业务有更深入的了解。而征信机构采集信息的日渐增多，现代信息技术在征信行业应用的日益深人，增殖业务品种的不断开发，客观对征信机构的数据库建设和管理等也提出更高要求。目前，征信行业已经成为知识和技术含量很高的行业。以EXPERIAN为例，公司总部仅软件工程师就有二百多名。
一些有实力的征信机构在不断开拓国内市场的同时，也在积极拓展国际业务。开展国际业务一般有三种方式：一是通过在其他国家设立办事机构、成立于公司或同当地机构合资建立新的征信机构的方式直接进入该国市场。二是同当地的征信机构进行业务合作，实现双方信息的对等交换。为了推动不同国家征信机构间酌信息交换，目前意大利的CRIF、德国时SCHUFA和荷兰的BKR三家公司已经共同建立了关键要素系统(KEY FACTOR SYSTEM)。三是为新建立的征信机构提供技术解决方案。由于一些新兴市场国家和新建立的征信机构在数据库建立和管理，如何开发增殖产品以满足银行等主要客户的需要等方面缺乏足够的经验，发达国家一些有实力的征信机构也开始向其他国家的征信机构捉供技术解决方案。比如英国的EXPERIAN公司，在拓展国际业务时，由于一些国家有股权方面的限制，难以在该国的征信机构中持有股份，于是主要通过向当地的征信机构提供技术解决方案的方式进入该国市场，并进而寻求同该国的金融机构等主要信息使用者的合作。
从EXPERIAN、SCHUFA和CRIF等公司的经验看，一个成功的征信机构应具备四个基本要素。一是要有信息提供者(也是信息的使用者)的积极参与；二是要不断提高数据库的质量和范围；三是要方便用户使用；四是要不断开发符合用户需求的增殖服务产品。
五、保护消费者的制度约束
由于征信机构采集的所有信息都与消费者密切相关，因此需要从法律上对信息的采集和使用作出规定，以保护消费者利益。20世纪90年代中后期，英、德、意三国先后出台了数据保护法(Data Protection Act)，对信息的采集、使用等作出明确规定。英、德、意三国允许正面信息，但都严格限定所采集的信息要与信用活动直接相关，其中主要是以往的信用付款记录等，而有关个人收入、资产、纳税等方面的信息严禁采集。在德国和意大利，正面信息的采集要得到消费者的书面同意，但由于这些信息并不是由征信机构直接向消费者采集，而是向银行等机构采集，因此银行同消费者开展业务时一般都列明拟将相关信息同第三方机构共享，让消费者签名选择是否同意。在信息的使用上，欧洲各国的数据保护法一般都规定使用信用局的信息只能和信用活动相关，有的国家还对不同的信息使用者的使用范围作出规定，以德国为例，信用卡公司、银行和租赁公司可以从征信机构获得全部(正面和负面)信息，贸易／邮购订货公司、电信公司、保险公司等只能从征信机构获得负面信息，而收账公司只能从征信机构获得住址方面的信息。在数据保护法公布之前，各征信机构也都制定了保护消费者权利的政策；最核心的内容是在从非公共机构获得消费者信息时要征得消费者的书面同意。除了从信息的采集和使用方面对消费者进行保护外，政府机构的数据保护官(Data Protection Officer)还会定期到征信机构监督检查，确保征信机构能够真正按照相关法律和程序的规定运作，从而有效保护消费者利益。
六、对我国的启示
(一)建立市场化运营的征信机构，形成有效竞争的征信市场竞争格局。
虽然欧洲许多国家都有公共征信机构，但国际经验表明，由私人部门拥有并采取市场化方式运营的征信机构往往更具活力，在满足信息使用者需求和拓展新的业务方面也更有优势。尽管征信机构建立初期会面临很大的生存压力，但由于征信行业的长期盈利前景较好并且很稳定，私人部门愿意、也有能力建立征信机构，而且私人部门拥有征信机构并未对信用市场的稳定运行和信息保护产生负、面影响。综合考虑上述因素，我们建议我国的征信机构也应选择市场化运营的方式。
虽然大多数国家的征信市场都已被少数征信机构所垄断，有的国家甚至只有一家征信机构，但根据其他国家的经验，如果只允许建立一定征信机构，虽然有助于解决在发展初期所面临的信息采集等方面的障碍，但其对征信市场的长期发展却会产生很多负面影响。比如由于缺乏竞争，信用报告的质量会相对较差，信用报告的价格则可能偏高。此外，由于征信行业的知识和技术含量不断提高，如果只建立单一机构，征信市场运营的风险会加大，一旦这个机构在数据库建设或内部管理等方面出现问题，对整个行业和信用市场的冲击会相当大。因此，我国不宜只建立一家征信机构，而应在征信行业发展之初就鼓励征信机构间的有效竞争。为此，就需要为征信机构创造一个公平竞争的环境，其中关键是要保证不同的征信机构在采集信息方面的平等性。
发达国家的消费者信用报告行业已经是一个比较成熟的行业，各国在发展过程中都积累了许多宝贵的经验，建议我国在建立征信机构的过程中，应加强和国外征信机构的合作，可通过邀请有实力的征信机构帮助设计整体技术方案或引入股权投资等多种形式，获得国外征信机构的支持，为我国的征信机构建设能够在一个较高的起点起步奠定基础。
(二)以互利原则为基础，寻求征信机构与主要客户实现信息共享的有效方式。
很多国家在征信行业发展初期都经历过信息采集方面的难题，我国目前也面临着同样的问题。我们建议可借鉴英国的经验，成立一个由征信机构和银行、保险公司、租赁公司、电信公司等主要信息提供者组成的理事会，以互利原则为基础，在法律允许的范围内，共同确定信息共享的方式、范围。在征信行业发展初期；想获得所有信息提供者的支持是不现实的，但可率先和最重要的信息提供者合作，通过征信市场规模的较快扩张以吸引更多的信息提供者加入。
(三)应允许采集正面信息，但要对正面信息的采集和使用作出明确限定。
通过对英、德、意三国的考察，我们认为应允许信用局采集正面信息，因为这样不仅有利于金融机构更好地防范风险，而且有利于保护消费者利益，降低消费者因过度负债所带来的各种负面影响，客观上也会推动征信市场的发展。在允许征信机构采集正面信息后，必须对平面信息的使用作出明确规定。建议可以借鉴德国的经验，采取互利和同样共享的原则，即只有提供正面信息的机构才能从征信机构获取正面信息，并且只能获得与其向征信机构提供的信息类型相同的信息。这样规定可确保正面信息在合适的范围内使用，有效保护消费者的隐私。
(四)在法律和程序方面加强对消费者的保护。
根据国际经验，从法律上对信息采集和使用等作出明确规定，是保护消费者利益和规范征信机构运营的基础。我国的征信行业尚处在起步阶段，宜借鉴其他国家的经验，及早出台相关的法律法规，其中核心是要明确信息采集和使用的方式、范围等；在相关法律出台之前，征信机构应注重对消费者的保护，比如可先自行制定隐私保护政策，在采集一些敏感信息时事先征得消费者的同意。从英、德、意三国的经验看，加强对征信机构的日常监督也是保护消费者利益的重要方式，我国在对征信机构的管理方面可以借鉴这种做法，但应明确这种监督主要是依据相关法律对征信机构业务程序的审查，而不是对征信机构的随意干涉。
作者：国务院发展研究中心考察团 来源：《经济研究参考》2003年第82期 信用涵义的理论界定
许多学者已用“信用危机”概括我国社会经济生活的现状，信用缺失的现象遍布于各个领域：假货从80年代开始到今天仍未绝迹；在资本市场，大量的上市公司做假账；在劳动力市场上，假合同、假雇佣、欺诈勒索等行为也层出不穷；在建筑市场上，豆腐渣工程比比皆是；金融诈骗、赖账失信行为使得正常的商业活动难以进行，这一切都是社会缺乏信用的表现和结果。这种低信用状况对社会秩序和经济秩序造成极大的损害，使得社会整体交易成本增加，并将长期制约经济的健康运行。
市场经济就是法制经济的命题提出之后，面对我国信用状况，人们又提出市场经济就是信用经济的命题，事实上无论是发展中国家还是发达国家，只要发展市场经济，就离不开交易；而要交易，就离不开信用基础。信用问题已成为当前我国法律界和经济界共同关注的课题，研究信用不仅具有理论意义，同时具有巨大的现实意义。
（一）信用的经济学界定
经济学一般认为，信用乃是以偿还和付息为条件的价值运动的一种特殊形式，主要体现在货币的借贷和商品交易的赊销或预付两个方面。从经济角度看，信用是指二元主体或多元主体之间，以某种经济生活需要为目的，建立在诚实守信基础上的心理承诺与约期实践相结合的意志和能力。2信用行为发生时，授信人提供一定的价值物，经过一定的时间后，受信人予以偿还并结束信用关系。意即以现有的财物或货币，回复将来支付的一种承诺。
在经济学理论中，信用所涉及的民事主体的能力，不是一般性、综合性的经济能力，而专指以偿债能力为主要内容的经济能力。简言之，信用就是建立在信任基础上的能力，不用立即付款就获取资金、货物和服务的一种能力。在采取信用方式的交易过程中永远存在着一种风险，因为受信方应在一定期限内付款，这个期限必须得到授信方的认可，如果受信方不履行或不能履行付款义务，授信方则遭受损失。风险直接来自于商品交换双方的给付行为与对待给付行为之间的时间差，它使得所期待的对待给付处于不确定状态。而信用的作用就在于使将来的对待给付行为变得更加可以预期、更为确定，从而避免或减少市场风险。所以说信用是指对一个人履行义务的能力、尤其是偿债能力的一种社会评价。它和风险成反比。
（二）金融领域中的信用
金融是现代经济的核心，金融学是经济学的一个分支，但信用却是金融领域的主要研究对象，信用是金融学的中心内容。金融学基础教材中一般都有专章研究信用。如著名金融学家黄达教授主编的《货币银行学》第三章为“信用”，台湾金融学者周大中著《现代金融学》第五章为“信用与信用工具”。信用在金融中是指“借贷行为”，含义为“以收回为条件的付出或以归还为义务的取得”。
金融学注重对信用要素的分析，债权人得以信赖债务人而同意其延期付款或偿还贷款的要素被称为信用的要素，即取得信任的要素。信用分析家提出著名的3C理论，所谓3C，首为品德（Character），次为资本（Capital），再次为能力（Capacity）。在3C理论基础上，美国银行放款及信用调查将信用的要素扩大和整理为三个因素五个方面，品德、能力为人的要素；资本和资产为财务要素；企业状况为经济要素。这是银行家从无数贷款中总结出来的，从以上几个要素来判断民事主体的信用。
金融信用主要表现为信用工具，信用本身十分抽象，借助于凭证将信用体现出来，此种凭证即为信用工具。信用工具具有可自由转让性。信用工具依期间长短分为长期信用工具和短期信用工具。长期信用工具包括股票和债券，其交易的市场被称作资本市场；短期信用工具包括本票、汇票和支票等，其交易的市场被称作资金市场。
从金融领域中对于信用的界定，可以启发我们如何设计信用的民法规范。事实上金融法的结构分为货币政策、金融监管和金融私法等三部分，其中金融私法属于民法的范畴，是民法的特别法。金融领域中的信用属于金融私法的内容，当然属于民法的范围。金融机构是经营信用的企业，信用在金融领域也发展得最迅速、最完备。
金融领域中的信用具有信用的共同特征，同时也具有其特性，共性是理解信用的基础，而特性则预示着信用的发展方向。我们认为，金融领域中信用所体现出的信用的共性主要有，一是信用为基于信赖而获得的一种利益，民事主体承诺偿还本金和利息后，就可以获得资金，二是之所以能够给予民事主体信用，是因为民事主体具备必要的资质条件值得信赖，是因为民事主体具备授信人所认可的偿还能力，综合民事主体的品德、资本和能力等要素授信人可以给予其信赖，信赖其能够偿还贷款。信用本身并非财富，也不能够创造财富，但具有财富效应。金融领域的信用的特性主要表现为信用工具的可转让性，我们认为信用工具的可转让性是信用发展到高级阶段的结果和表征，信用工具发生转让从法律角度看，实际上是请求权的流转，即请求受信人偿还本金和利息的权利从一个授信人手中转移到另一个授信人手中，但是受信人仍然是同一人，对于受信人的信赖没有发生变化，或者说其他主体值得信赖的因素使其强化，而受信人值得信赖的因素和其他主体值得信赖的因素的强化俱体现在金融工具这个凭证上。
（三）信用的民法含义
经济学对于信用的分析启发我们，信用实际上来源于交易活动，并且随着交易活动的发展而发展，信用所关注的是民事主体偿还债务的能力；在金融领域，信用最为发达，体现了信用发展的共性和发展的方向，但其基本的准则依然是对于受信主体偿还债务能力的评价。
准确理解信用应该把握以下内容，一是信用既包括民事主体本身的履约能力，又包括他人对其履约能力的评价与信赖；二是信用随着交易的发展而成为一个独立的范畴，理解信用应该立足于交易活动。
金融时报
(2003年12月08日)
中国人民银行条法司 巴劲松 征信的几个基本问题2003-09-09
一、什么是征信
征信一词的基本意思是征求他人或自身的信用或验证信用。征信又被称为信用调查或资信调查，有广义和狭义之分，狭义的征信是指调查或验证他人信用，而广义的征信还包括求取他人对自己的信用的含义，如求取公众的信任，提高自身道德上的评价等，这里所要研究的征信是从狭义上讲的，即征信机构对市场交易行为主体的信用资料进行收集、利用、提供、维护和管理的活动。其基本特征是第一征信的目的是对他人的信用进行调查、评估；第二，征信的对象是参与市场交易的企业或个人；第三，征信的方式是对市场交易行为主体的信用资料进行收集、利用、提供、维护和管理，一般是作成信用报告提供给信用供与者或其他交易主体。
征信活动的产生缘于信用交易的产生、发展、发达。现代经济是信用经济，信用作为特定的经济交易行为，不是任何特定社会形态的专利，而是从属于商品和货币关系的一个经济范畴，是商品货币发展到一定阶段的产物。其本质是一种债权债务关系，即授信者（债权人）相信受信者（债务人）具有偿还能力，而同意受信者所作的未来偿还的承诺。信用含义中关键性的因素是时间和信任。当商品经济并不发达时，信用交易的范围很小，债权人较为容易了解对方的未来偿还能力。但当商品经济高度发达，信用交易的范围日益广泛时，特别是当信用交易扩散至全国、全球时，信用交易的一方想要了解对方的资信状况就会极为困难，但是信用交易作为经济发展到一定阶段的产物，并不会因为难以了解对方的资信而退缩消失，此时，市场交易主体的资信就成为一种需求，征信活动也应运而生。可见，征信的产生、发展实际上是随着商品经济的产生和发展的，经济越发达，对征信活动的需求就越大。
二、消费者个人征信
征信一般包括消费者个人征信、工商征信、资产调查和评估、市场调查、资信评估等五个方面的内容。在这五个方面内容中，尤以消费者个人征信最为法律所关注，原因是经济活动中消费信用无所不在并且涉及到消费者的隐私权、信用权等个人权利的保护。
消费者个人征信，指由征信者将分散于金融机构、商业企业以及公安、工商、税务、公用事业等部门的个人信用资料进行收集、整理、利用、提供的活动。这里的“提供”主要是指提供给需要授信的金融机构或商业企业，作为决定是否授信和额度大小的依据，以确保有效减少金融机构或商业企业个人信贷的违约风险。
另外，消费者征信中的“消费者”是一个特定的概念，与我国《消费者权益保护法》中的消费者的概念一致。即指为个人生活消费需要购买、使用商品和接受服务的自然人。这与国际上的通说是一致的，如国际标准化组织消费者政策委员会将消费者定义为：为了个人目的购买或使用商品和服务的个体社会成员。因此，任何社会组织、团体、单位均应排除在消费者的概念之外。另外，按照《消费者权益保护法》第５４条规定，农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料时，视为消费者，故亦为征信对象。
需要指出的是，这里的消费者并非普通意义上的消费者，而是指参与信用消费的消费者，如分期付款买房者、信用卡消费者、银行贷款申请者等等。
三、与消费者个人征信相关的几个概念
（一）工商征信 按照征信对象分，征信可分为工商征信和消费者个人征信，前者是针对法人，而后者则是针对自然人。工商征信，又称企业资信调查，是征信者以企业为征信对象，对征信对象的信用资料进行收集、整理、利用、提供的行为。目前我国各金融机构都已建立了对企业的资信调查及信贷风险评估体系。
（二）消费信用 消费信用是与消费者征信紧密相关的一个概念，正是由于消费信用的发达，才产生了对消费者征信的需求。所谓消费信用，是商人广义的商人与金融机构，对消费者提供财物或服务或货币，消费者在将来的某个时期里进行偿还，即指对于消费者进行信用供给。消费信用按照授信者的不同可分为卖主授信型、贷主授信型两种，前者以商家为授信人，后者以银行等金融机构为授信人。当前还出现了一种销售信用和贷款信用相结合的方式，通常称为融资性信用交易，其实际上并非一种新的信用消费形式，而是卖主授信型与贷主授信型同时存在的消费信用，仍可分解为卖主授信与贷主授信两种形式。
另外，在西方发达国家，消费者信用按偿还期限可以分为一次性偿还的消费信用、分期偿还的消费信用及消费信用卡三种形式。
消费信用是消费社会化的重要内容之一，在国外相当普通。由于消费信用额度小、安全性大、利润高等特点，深受各大商业银行的青睐。西方国家消费信用的发达，与其健全的征信制度有关键性的关系。消费信用实际上一种附期限的法律关系，正因为消费信用所存在的期限，使交易因时间及交易双方的信息不对称等因素，导致了交易的不确定性风险，使商家与金融机构对消费者信用状况产生了需求，如果这种需求得不到满足，就会增加其授信成本和风险，从而阻碍消费信用的发展。
（三）征信数据 在征信国家里，征信从业者必须合法地取得大量原始信息才能开展征信业务。这些原始信息称为“征信数据”，也可被称为信用资料或信用情报，它们分散于金融机构、商家、司法、街道、单位、税务、工商、医院、公用事业单位等各个部门。具体有以下几个方面：
一是消费者个人的自然情况，如姓名、性别、职业、身份证号等基本信息；二是个人的信用交易记录；三是个人的资产情况；四是个人商业交往情报；五是个人的保险记录；六是个人的税务情报；七是个人的司法记录，如破产、诉讼等；八是征信过程中形成的特殊情报，如欺骗警告、被查询记录、消费情报等；九是其他方面。
通过对以上九个方面数据的收集、整理，从而形成征信数据库。当有客户需要时，征信机构就可以利用征信数据库迅速整理制作出一份信用报告，为客户的决策提供参考。
四、征信行为的性质
（一）征信行为的性质 征信行为是征信机构对征信对象的信用资料依法收集、整理、利用、提供、维护和管理的行为。由于征信机构所制作的信用报告可能影响一个人的信用评价，因此，客观上要求这个征信机构必须是一个中立、公正的中介机构。根据律师、会计师事务所等中介机构的改革来看，做到社会中立，政府很难达到这个要求，而必须由一个受法律限制和保护的机构来独立运作，才能有效地保证客观公正，不偏不倚。另外，世界上发达的征信国家美、日、欧等国，也都将征信交给中介机构来执行，如邓白氏公司、益百利公司、ＴＵ公司都是非隶属于政府的商业机构。因此说，征信行为实际上是一种商业行为，有逐利的本质要求，但是要严格受法律来限制以保证其公正。如果征信机构故意不公正对待消费者的信用资料，就可能会受到严重的法律惩罚。另外，如果消费者不同意征信机构对其信用资料的收集，则征信机构就不得私自收集
从以上分析来看，征信行为实质上是一种建立在平等自愿基础上的民事行为，受民事法律的调整。征信机构之所以能收集消费者的信用资料，是基于消费者同意，消费者为了得到分期付款等消费信用的便利，自愿地让渡属于自己隐私的信用资料，以便使征信机构为自己制作信用报告，从而获得授信人的授信。消费者也完全可以不提供或禁止征信机构收集自己的信用资料，但是后果可能是自己无法享受消费信用的便利。
（二）征信行为与民法诚实信用原则的关系
我国《民法通则》第四条规定，“民事活动应遵循„„诚实信用的原则。”所谓诚实信用，是市场经济活动中形成的道德规则。它要求人们在市场活动中讲究信用，恪守诺言、诚实不欺，在不损害他人利益和社会利益的前提下追求自己的利益。诚实信用原则作为道德的法律化，被称为民法的帝王条款，其精神贯穿于民事立法、司法的始终，甚至在刑法中，也规定了诈骗等背信行为的惩罚办法。但在目前我国的市场交易中，诚实信用原则并未成为阻遏违法犯罪的利器，市场经济秩序混乱的状况仍较为严重。出现这种状况，一是因为诚实信用原则更多的是宣言性的，缺乏刚性的规范作用；二是社会上缺乏法律良性运作的道德环境以及利益平衡机制。从更深层次上讲，我们可以将这两个原因归结为一点：即市场经济主体逐利的本质使然。
在市场经济条件下，人们开始进入一个契约社会，开始以经济人的本性去处理一切事物，因此，追求利益最大化成为其基本原则。市场交易行为主体在这种利益机制驱使下，就往往会以追求物质利益的满足为其第一需要，原有的利义观就被巨大的物质利益的诱惑挤出了交易的舞台。交易主体在观念上，精神上出现了自我约束的真空地带，从而使法律的约束变为苍白的东西，交易行为的信用也由此处于涣散的状态。因此，要使市场经济主体遵循诚实信用原则，就必须设计一种利益平衡机制，使背信受到的损失大于守信受到的损失，此时，诚实守信就会蔚然成风。而征信则正好是这样一种利益机制。在征信国家，由于每个人的信用都是被记录的，也是可以查询的。有好的信用，人人都愿意和你打交道，而拥有低劣的信用，你将买不到物品，租不到房子，找不到工作，没人愿意与你交易，这种人人避而远之的惩罚，无疑是会有效地迫使交易主体回到诚实信用的轨道上来。
五、征信的功能
当我国的市场经济体系逐渐走向成熟，市场变为买方市场时，信用交易必将成为市场交易的主流，而作为信用交易支撑的征信制度的重要性也将随着我国社会经济的进步，交易关系的日益错综复杂和涉及范围的日趋扩大而不断增强。具体而言，征信制度将会在这个过程中发挥以下功能：
其一是促进信用的发展，有力地支持我国扩大内需的经济政策的实现。由于征信制度的存在，使交易主体能迅速获得对方的资信状况，消除信息不对称的影响，从而促进消费信用和商业信用的发展。对于消费者来说，信用的发展，可以产生增强其购买能力，提高其生活水平，处理紧急事件和提供方便性的作用；对于企业，则可以缓解其资金紧张，扩大交易规模和市场规模；对于银行等金融机构来讲，则可扩张其授信业务，增加资金流通数量和速度，并刺激经济发展，增加国民所得。
其二是减少或避免信用风险的发生。在信用交易中，为避免授信人因受信人即债务人由于经营不善破产或故意赖账等因素的影响，而蒙受无法收回贷款的损失，授信人就必须设法在信用供与之前了解对方的信用，并凭此了解来决定信用的授予及额度大小。这样，就可以达到减少风险、损失及纠纷的发生。
其三，征信制度还具有解决一些特殊的社会问题的作用。随着我国的改革的深入，住房、医疗、社会保险、教育等领域发生了巨大的变化，例如国家目前已经取消了实物分房制度，但是由于大部分城镇居民不可能有足够资金买到房产，因此必须求助于信贷，而征信制度由于解决了居民的信用状况的评估，进而促进了金融机构的信贷发放。
另外，征信制度的建立，可以促进我国法院执行难的根本解决，同时还可以起到净化市场经济环境，减少违法犯罪的功效。作者：中国石油天然气股份有限公司法律部 马荣伟 来源：中国经济时报
兼顾金融安全与金融效率的原则
金融安全，是指金融运行中对金融风险的规避能力。宏观上的金融安全常常是指金融业的整体性的抵御危机能力，微观上的金融安全则是指金融机构维持正常运转、避免破产倒闭的发生。金融安全问题涉及广泛，主要包括：币值是否稳定，是否有急剧贬值或增值而导致危机的风险；汇率波动是否超出正常范围，异常的汇率波动往往导致金融危机的爆发；银行及非银行机构的经营安全，伴随着金融机构的壮大，其对金融全局的影响也越来越大，金融机构的危机往往会引发一系列连锁式危机；另外，经济危机、社会危机甚至是政治危机，也都有可能影响金融安全，导致金融危机的发生。金融安全问题的表现形式多种多样，有的表现为局部性风险，有的表现为全局性风险。也就是说，金融安全问题常常是以金融业的不安全甚至是危机的形式来表现的。金融安全问题的发生往往是由国内经济基础和政策失误所导致，而金融开放会增加不利于金融安全的因素，有可能成为金融危机的催化剂，并加速金融危机的形成。
金融效率，就是资金融通的效率，也就是指在金融市场上，在健康的金融管理体制下和有效的金融调节机制下，由金融机构作为金融中介完成的或由融资双方或多方在市场服务体系下实现的金融资源的最优配置。金融效率也可以从宏观和微观两方面来认识，从微观经济个体的角度看，金融效率就是指各经济部门所完成的金融资源配置达到最优状态；从宏观经济总体考察，金融效率就是指社会全部可利用的金融资源实现的最优配置。因此，金融效率，既包括金融活动个体的效率，也包括金融业整体运行的效率。
金融安全和金融效率存在着对立统一的关系。
首先，金融安全首要追求的是金融业的稳定发展。金融安全要求对任何可能危及安全的因素加以排斥，包括金融创新等；而金融效率更注重金融资源配置的最优化，这种最优化在通常情况下表现为创造最大的经济价值，二者的对立就体现于安全取向与价值取向的不同。追求安全，就可能要放弃一部分含潜在危机因素的效率增长；而追求效率，也不得不为上述那部分具风险的、常常也是最具效率的价值而舍弃一些安全的考虑。
其次，金融安全与效率是金融发展的两个方面。安全也好，效率也罢，其本质上的目的都是为达到金融资源的合理性运用，服务于资金融通，服务于社会经济整体对资金融通的需求的，这是二者的本质上的共通之处。在此基础上，我们也会发现，建构于安全基础之上的金融效率，才是金融资源符合理性的最优化配置，失却了安全保障的效率纵使再高，也难以逃脱在危机之中倾覆的厄运；而能够包容效率的金融安全，才是真正富于生机的安全，才可能服务于资金融通的目标，那种一潭死水式的安全，绝非金融业真正需要的安全。前者，我国银行业就是一个例子，长期以来，由于对金融安全超乎寻常的关注以及对效率的忽视，导致了这样一种局面，我们能够在亚洲金融危机面前岿然不动，金融安全经受住了考验，却对即将进入的外资金融企业忧心忡忡，因为中国银行业普遍存在的效率低下难以应对跨国金融企业的竞争；后者，东南亚几个国家同样在亚洲金融危机中的遭遇就是最好的例子，这些国家在追求金融业的发展过程中忽视金融安全网的构建，结果几十年辛辛苦苦换来的财富泡沫般地消失，国家经济大幅倒退。因此，坚持金融安全与效率兼顾的原则，才能够保障金融业的健康发展。
坚持金融安全与效率兼顾的原则，主要是对金融监管目标的要求，安全与效率，应当成为金融监管的两大目标。当然，兼顾并不意味着绝对的平衡。虽然现代金融监管越来越注重两者的融合与均衡，但是在某一时期，监管当局必然要考虑是以稳定金融体系为重心，还是以鼓励金融机构竞争以提高金融体系的活力为重心。在我国现阶段，以金融效率为优先，金融安全与金融效率兼顾的原则，更有利于金融业的不断完善和发展。
适度分业经营与分业监管的原则
各国的金融管理体制分为分业经营、分业管理和混业经营、综合管理两种不同体制。每个国家根据本国的金融业发展状况选择适合本国的管理体制，同时也要考虑世界金融行业管理体制的发展趋势，从而进一步与国际接轨。无论分业或是混业，都对证券业的监管体制有着极为重要的影响。分业经营、分业监管，是我国目前金融业运营与监管立法的基本原则。分业经营的原则体现于我国各项金融法律法规之中。它们规定了银行业、证券业、保险业和信托业相关机构的经营范围不能同时涉及上述几方面。这一原则的意义主要在于保持金融机构的稳定，降低金融风险。改革开放后相当长一段时间内，我国允许金融业尤其是商业银行从事混业经营，结果造成了金融行业的混乱局面。
比如，我国的证券公司在发展之初都是由银行全资设立或控股设立的。后来，我们逐渐认识到银、证混业经营的许多问题。由于我国证券市场很不成熟，投机成分过大，市场泡沫过多，价格起伏剧烈，若实行银、证混业，势必将广大储户置于高风险之中，不利于银行体系的安全和储户利益的保护。1995年《商业银行法》通过，该法明确了商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产，不得向非银行金融机构和企业投资。这一规定成为我国银、证分业经营的法律依据。
我国证券业与保险业也是分业经营，分业管理的。1995年通过并实施的《保险法》第104条规定：“保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其它资金运用形式。保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资。”由此，证券业与保险业的分业经营也有了明确的法律依据。
我国建立的分业经营的金融运营模式，应该说，是与我国金融机构的风险控制能力和我国金融监管当局的监管水平的现状相适应的，为在目前情况下保持金融机构和金融业务稳健运行立下了汗马功劳。
分业经营的体制，要求分业监管的监管体制与之相适应。中国人民银行作为我国的中央银行，经历了三次职能调整，分离出监管职能，将其剥离给专门的金融监管机构：（1）1992年10月26日，中国证监会正式成立，证券市场的监管职能从中国人民银行的金融监管职能中剥离出来；（2）1998年11月18日，中国保监会正式成立，保险市场的监管职能从中国人民银行的金融监管职能中剥离出来，中国人民银行保留行使对银行业（包括信托业）的监管职能；（3）2003年4月28日，中国银监会正式挂牌成立，实现中央银行的货币政策与银行业（包括信托业）监管职能的分离。至此，我国初步健全了银行（信托）、证券和保险分业监管的体制。
分业经营、分业监管的原则，一定程度上适应了我国目前金融业发展的现状。然而，为了应对金融全球化带来的全球金融竞争日益激烈的需要，许多国家纷纷放弃分业经营，推行混业经营，以提高本国金融机构参与全球金融竞争的能力。从全球金融业发展趋势来看，混业经营、混业监管的模式已经得到了大多数金融发达国家的认可，具有更大的发展潜力，对分业经营、分业监管的原则提出了新的挑战。
事实上，我国的金融管理机关近几年颁布了一系列的管理规章，为综合经营的渐进发展给与立法上的肯定。1999年8月，中国人民银行批准了有条件的证券公司和基金管理公司进入全国银行间同业市场，不久又允许它们在银行同业拆借市场进行国债回购业务，以弥补短期头寸不足；1999年10月，投资连接保险面世拉开了保险资金通过证券投资基金进入股市的大幕；2000年2月，中国人民银行、中国证监会联合发布了《证券公司股票抵押贷款管理办法》，允许符合条件的证券公司以自营的股票和证券投资基金券作质押向商业银行贷款，实际是将商业银行与证券公司通过质押物连接起来；允许保险资金；允许银行代理人寿保险业务；2001年7月，中国人民银行发布《商业银行中间业务暂行规定》，明确商业银行经过批准后，可以开办金融衍生业务、代理证券业务和投资基金托管业务等；2002年10月，修改后的《保险法》对保险公司原有的资金运用的禁止性规定作了适当修改，规定保险公司的资金运用不得用于设立证券经营机构和保险业以外的企业，但是授权国务院在法律规定的范围内对其他资金运用作出具体规定，这就为拓展保险资金的运用渠道留出了空间；2002年5月，中国人民银行修订了《信托投资公司管理办法》，信托公司从事的业务与证券公司存在相当广泛的交叉，除了股票承销外，证券公司的其它核心业务信托公司都可以做，而许多专业化的信托业务一直是信托公司的专营项目，其他金融机构一般不做这些业务，在这些方面就存在与信托公司的合作机会；2004年10月，中国保监会与中国证监会联合发布了《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》，允许保险资金从《办法》公布之日起直接进入国内股市，同时对保险资金直接购买股票有比例上的限制、托管制度的规定，并建立了严格的监管体系；2005年2月，中国人民银行、中国银监会和中国证监会联合发布《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》，允许商业银行自《办法》公布之日起严格按照“法人分业”的原则，吸收境外战略投资者等合格机构采取股权多元化方式设立基金管理公司，这不仅顺应了金融业发展的潮流，而且有利于商业银行业务创新和多元化经营，分散间接融资风险，提高国际竞争力。
央行具有独立性 1 1 在经过国务院自2002年10月、2003年3月和2004年5月的三批清理和取消行政审批项目后，该《暂行规定》中的有些审批项目已经被修改为备案项目。
——银监会推进金融监管变革
央行不具有独立性，意味着稳定货币就不可能成为央行货币政策的首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰。即使再审慎的金融监管，也难以避免金融机构受到系统性风险的冲击
2003年3月6日，国务院机构改革方案提请十届全国人大一次会议审议。根据机构改革方案，国务院将设立的机构之一是中国银行业监督管理委员会(以下简称“银监会”)。央行分拆，将银行监管职能从央行中分离出来，成立银监会，这是健全中国金融监管体制的重要举措。这次改革进一步强化了金融监管，体现了精简、统一、效能和依法行政的原则。
必要性
一般来说，体制改革可以从理念、制度、技术、机构、模式等不同层面来进行，它们相互联系，相辅相成，组成了一个有机的系统。但这些改革在整个体制改革中所处的地位不是同等重要的，而是有主次之分的，理念变革、制度变革、技术变革和模式变革属于深层次的改革，机构变革则属于浅层次的改革。其中，理念变革是整个体制改革中首要、关键的环节，是促进其他各项改革的出发点和立足点；制度变革和技术变革是整个体制改革的核心环节，为其他各项改革提供了坚实的基础和有力的支撑；机构变革及其职能的重新定位为促进其他各项改革提供了可靠的组织保障；模式变革是整个体制改革的重点环节，是促进其他各项改革的落脚点和着力点。
所以我们认为，央行机构改革可能只是金融监管体制改革的形式而已，处于从属的地位。相比之下，金融监管体制改革中更加重要的是监管理念、监管制度、监管技术、监管模式等实质性内容的革新，它们处于主导的地位。内容的改革应当重于形式的改革，而不能相反。只有这样，才能真正改善金融监管质量，提高金融监管水平，也才能提升金融监管效率。否则，就会造成本末倒置，其结果只能是“换汤不换药”。
试想，如果只是在改革形式上做些如机构调整之类的表面文章，而不在改革的实质内容上动真格的，没有切实做到革新监管理念，健全监管制度，改进监管技术，完善监管模式，怎么能从根本上改善金融监管质量，提高金融监管水平呢？提升金融监管效率就更是无从谈起。尽管如此，但我们认为，央行机构改革还是很有必要的，它可以作为整个金融监管体制改革的突破口，也符合由浅到深、由易到难的渐进式改革原则。
独立性
随着中国加入WTO，使中国的货币政策和银行监管面对许多新情况、新问题。WTO遵循的一个重要规则就是透明度原则，首先就是决策机制和决策程序的透明度。所谓透明度，是指“在通俗易懂、容易获取和及时的基础上，让公众了解政策目标以及政策的法律、机构和经济框架，政策的制定及其原理，与货币和金融政策有关的数据和信息，以及机构的责任范围”。自20世纪90年代以来，提高货币和金融政策的透明度逐渐被越来越多的国家作为金融制度建设的重点。这不仅是为了实现中央银行履行问责义务的目的，而且是为了避免公众对中央银行的政策制定和执行产生误解或不当解释，同时也是为了获得公众对中央银行的货币和金融政策的支持。
与之形成鲜明对比的是，目前中国的货币政策决策仍显混沌。国务院发展研究中心魏加宁博士就指出，很少有人能够说清楚究竟有谁参与了整个货币政策决策过程？究竟是通过什么样的决策程序来制订货币政策的？倘若决策有误，又应当由谁来承担责任？不能搞清楚这些问题，就说明中国的决策机制透明度较低，难以适应加入WTO的要求。
由此可见，单独设立银监会，不仅是为了将央行的双重职能予以分离，加强银行系统监管，而且更重要的，是为了维护和加强中央银行自身的独立性，与中央政府之间保持一定的距离。这样，可以使央行处于超然的地位，有利于提高货币政策决策机制的透明度，增强货币政策的独立性。
从未来的发展趋势来看，中央银行的独立性必将逐步增强。目前已有越来越多的国家尤其是那些经历了重大金融事件和金融危机的国家都纷纷采取央行分拆的模式，并且银行监管职能的分离与中央银行的独立往往同步进行，比如英国、日本和韩国就是如此，它们将加强中央银行的独立性放在改革的首位。最近德国央行也在酝酿分拆。
值得注意的是，如果中央银行在货币政策制定和执行上不具有独立性，就没有必要将银行监管职能从央行分离。央行不具有独立性，意味着稳定货币就不可能成为央行货币政策的首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰。即使再审慎的金融监管，也难以避免金融机构受到系统性风险的冲击。在通货膨胀的条件下，银行及其他金融机构决策的信息极易出现失真现象，使得金融机构的经营行为容易发生扭曲，从而造成微观经济主体活动的效率下降和经济运行的系统性风险增加。因此，中央银行在货币政策制定和执行上具有一定的独立性是分离银行监管职能的必要条件。
现在看来，中国政府似乎已意识到了维护央行独立性的重要性，着手对货币政策决策体制进行改革。据悉，紧接着的金融体制改革恐怕会从央行货币政策委员会入手，把它从目前的政策咨询机构提升为决策机构，以规范货币政策的决策机制和决策程序，增加其透明度。
有效性
国际专家认为，中央银行的独立性(Central Bank Independence，简称CBI)包括三个方面，即目标独立性、经济独立性和政治独立性。提高中央银行的独立性程度有助于实现货币政策目标(如稳定物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡)，对于发展中国家来说尤为如此，这一点已经为众多经济学家所论证。货币政策目标不明确或者币值不稳定的国家，或者事实上不能坚持以稳定币值为中心目标的国家，大多是由于中央银行缺乏独立性所致。加强中央银行的独立性对于抑制通货膨胀起着重要的作用。
根据国外一项实证研究表明，中央银行的独立性与通货膨胀之间存在明显的负相关关系，也就是说，央行的独立性越大，通货膨胀率就越低；反之，央行的独立性越小，通货膨胀率就越高。另外一项实证研究则表明，不管中央银行的独立性是大是小，都与经济增长没有明显的关系。也就是说，低通货膨胀率似乎并没有使经济增长放慢。因而各国普遍加强了中央银行的独立性，使中央银行对经济增长的影响力逐渐增大。
此外，货币政策也需要独立于政府之外，不受政府短期目标的影响。保持货币政策的独立性通常被认为是市场经济条件下一国政府行为成熟的重要标志之一。加强央行的独立性和货币政策的独立性是中央银行制度发展的客观趋势，已成为世界各国的共识。从中央银行独立性的内涵来看，中国还有较大的差距。但是，此次央行分拆、成立银监会等一系列金融改革方案，预示着中国在增强货币政策的独立性方面迈出了实质性的步伐。甚至有专家评论，这次央行机构改革是中国政府为了彻底解决金融弊端而下的最大一次决心。
《国际金融报》(2003年03月10日第四版)
