乡镇依法行政难的原因及对策_乡镇依法行政方案

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乡镇依法行政难的原因及对策

[摘要]依法行政是我国进行法治建设和政治体制改革过程中提出的一项基本原则。乡镇政府是我国最基层的政权单位，乡镇行政直接体现着依法行政的效果和程度，具有极其重要的经济和政治意义。目前，我国乡镇的行政执法水平虽然较之过去有较大的提高，但从总体上看由于法治意识淡薄、法律体制不完备、监管制约不力、执法人员素质不高等多方面的原因我们应加强法律宣传，提高法治意识；加强立法质量，完善法律体制；加强监管制约，明确行政责任；加强知识培训，提高个人素质；加强经济建设，推进依法行政。[关键词] 依法行政 政府 农村

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（三）浮夸造假

一是仍然热衷于搞创优、升级、达标等活动。有的部门不顾乡镇财力和承受能力，强求乡镇搞工程、上项目，不适当地干预乡镇资金的分配和使用，要乡镇这方面投入不少于多少，那方面投入不低于什么比例。二是有的地方对乡镇干部的政绩考核只看表面数字，不看投资和发展环境的改变状况，只看上了多少工程项目，不看债务的增减和可持续发展能力。比方说计划生育工作，这些年越来越多农民愿意少生，超生的农民少了，按说乡镇的计划生育工作应该好做，但是，现在上面的考核却越来越繁琐，把考核指标分为人口指标和工作指标。

（五）求稳怕事抬头

我国社会正处于转型期，各种利益冲突增多，信访事件不断。部分乡镇领导求稳怕事，惧怕群众上访，对法律明确规定的工作不敢依法处理，能拖则拖，以求表面的稳定，造成违法者得利，遵纪守法者吃亏的现象，影响依法行政。去年有一个乡镇，由于种子市场放开，经国家专业部门审定的种子和没有审定的种子，一涌而上，使农民无法辨别真伪，加之因广告导致假种子泛滥，使该镇去年粮食平均减产估计超过三成以上，亩平减收280元左右。其中有一个村1200亩田，有80％的田块购买了不抗倒伏的假中稻种子，在去年秋季的一场大风后，亩平减产400斤，减收300元。最严重者减产超过500斤以上，农民大呼上当。另外，由于缺乏乡镇政府的价格监督，农药、化肥、机柴油、农用机械等价格成倍上涨，几乎全部冲抵了国家农业税收减免和粮食直补给农民所带来的好处。其实，此时的乡镇政府不是不愿协调而是不敢协调，否则会被扣上违法行政的帽子。

二、乡镇依法行政难原因探析

乡镇依法行政难的表面下有其深刻的原因，我们只有找出问题的症结所在，才能对症下药，解决乡镇依法行政难的问题。

（一）法治意识淡薄

法治意识普遍低下是当前实现依法行政的最大障碍，这不仅指政府机关自身，也包括公众在内。究其原因，主要是由于我国有两干多年的封建历史，缺乏民主传统和法制传统。历代封建统治者都将法律作为镇压百姓的工具，帝王的意志即是法律，这种权大于法的人治传统思想影响至深。建国后，我国实行高度集权的政治体制和高度集中的经济体制，强调个人权威，轻视法律权威，造成行政权力的行使所受的牵制甚少，与依法行政观念相反。

基层政权由于受长期以来计划经济的影响，权力的魔云笼罩时久。官大一级压死人，谁职位高、谁嘴巴大、谁说了算已习以为常，民主的气氛、法治的气氛微薄。少数基层领导把投诉告状的百姓视为刁民，把依法行政仅作为口头标签，依权行政盛行不衰。

（二）法律体制不完备

任免权不在司法机关手中。同级党政部门对司法机关的制约能力很强，难以保证司法独立。特别是在以发展经济为核心目标的大环境下，司法让位于行政变成了社会可以接受的现象。

我国行政诉讼法规定的受案范围狭小，很多种类的行政行为不受司法监督的制约，如抽象行政行为。不少地方，法院不愿受理民告官的案件，即使行政相对方赢得了判决，判决的执行也是异常困难的。司法检察在多数情况下，流于形式。

（三）监管制约不力

实践中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中既有立法方面的原因，有监督机制上的原因，也与公众的监督意识有关。

在乡镇政府，司法上有司法所，政法上有综合治理小组，这无疑是必要的。但作为基层法治重点的镇级依法行政工作却没有相应的工作机构并缺乏有效的约束和监督机制。部分乡镇依法行政监督工作悬空，不少乡镇缺少法制机构，有的甚至连法制员也没配备。这样，执法监督无硬性机构：文件审核无法制人员把关(一般是秘书起草，领导签发)；行政复议群众无从知晓。

（四）执法人员素质不高

依法行政并不是法律本身自发起作用，而是要通过执法人员来维持。依法行政的效果如何，直接取决于行政人员的素质，包括思想觉悟水平、法律知识水平和处理实务能力。经过多年的努力，我国乡镇基层干部的素质有了很大的提高，有长足进步。但也应看到，我国行政执法队伍的整体素质仍然不高，尤其是基层执法人员素质低下，他们多数没有经过系统的执法必备的文化素质、道德素质和法律知识的培养，不能达到依法行政的要求。

首先是缺乏民主法制意识。有些乡镇干部“官本位”意识强烈，听不进群众意见，靠简单命令办事，粗暴对待群众；有些乡镇干部对于国家法规政策，断章取义，以利益作为执行与否的标准；还有些基层干部，直接向人民群众索要钱物，不给好处不给办事。

其次是对事业心、责任心不够。在对待上级与群众的关系中，一方是唯唯诺诺，另一方是冰冰冷冷。基层干部与百姓的感情越来越疏远，这种感情上的隔阂消磨了干部为人民服务的观念。有些干部官僚习气严重，动嘴多于动手，空话多于实干，对群众利益置若罔闻。

基层执法人员素质偏低，与享乐主义、拜金主义等不良风气的冲击有关，也与干部录用考核机制相关。

三、乡镇依法行政难的对策

经过上文的分析，我们找出了造成乡镇依法行政难的原因，下面将针对这些问题和原因提出对策。

执法方面，首先要强化行政责任问题。行政责任就是指行政机关和行政人员要对自己所做出的行政活动承担相应的法律后果，以此防止行政人员滥用权力。要明确各个机关部门的行政职权范围，尽量减少权力重叠交叉的现象；在授予行政机关权利的同时，必须明确相应的责任，权利和责任必须一致，不允许只有权力没有责任的行政行为；行政人员一旦违法，就从法律规范转化为实际状态，承担撤销、赔偿等责任。

其次要开展政务公开活动。阳光是最好的杀毒剂，将政务公开有助于行政机关自己监督。乡镇要加强工作透明度，做到工作程序、工作措施、工作效果及时公示，财务定时公开，使各项工作“阳光作业”，真正把行政工作置于群众的监督之下，进一步扩大群众的知情权、参与权、选择权和监督权。

3.司法方面

司法方面，最主要的就是加强司法独立建设。党政领导机关以及各职能部门要减少对司法的干预。司法机关自身应该实行完全意义上的垂直领导，自我决定人事任免。有了独立的人事权和财务权，司法的独立性和公正性就容易得到保障。

在行政诉讼上，要扩大法院受理的范围，允许对乡镇抽象行政行为进行审查。同时，乡镇政府要重视公民在遭受行政不法侵害时的控告、检举和反映的问题，要允许他们申诉，鼓励他们申诉，以此作为提高依法行政能力的途径，并积极贯彻《国家赔偿法》。

（三）加强监管制约，明确行政责任

权力必须受到监督和制约，绝对的权力必然会滥用，甚至导致腐败。要通过扎扎实实的监督机制来策动镇级政府干部依法行政。其策动措施有三种可究：一是制度公开。即建立行政执法责任制、执法公示制、违法追究制、投诉举报制。这些制度不仅要打印成文、张贴上墙，还要通过广播、电视、板报方式向社会、向群众公开，让工作范围内的社会全员都能依法监督乡镇干部，同时也达到了依法行政的宣传效果。二是考核评测。要实施依法行政考核制，将乡镇干部的依法行政情况纳入考核内容中，由县法制办进行调查考评，使基层干部视依法行政为己任。三是内外监督。要建立乡镇内部和外部相结合的依法行政监督机制。在乡镇政府内部，由法制员会同司法所组成系统内的监督小组；在乡镇政府系统外，由乡镇政府聘请社会各界相关同志为镇依法行政监督员，每年给镇干部和执法人员评议一次，并按评分标准给予测评，供年终县法制部门考评作参考。运用以上措施，启动内外监督机制，使之起到鞭策、推动乡镇政府工作人员自觉依法行政的目的。

“只要启动了权力，就应当预设其责任”。⑤乡镇干部作为政府行政行为的直接实施者，如果不依法行政，就必须承担相应的责任，这是没有疑义的。但是依法行政如果没有严格的政府责任制度作保障，就只能是行政机关的一时激情而难以持久。此外，政府的责任制度还应当切实可行，这样才能起到应有的效用。乡镇干部责任机制是整个政府的责任制度最基础的环节，必须设计得科学合理。有权必有责、用权受监

业产业结构调整；充分利用当地资源优势因地制宜发展特色经济；依托本地优势行业，促动农民走出土地；大力拓展招商引资视野，使农民通过参与市场经济而增强市场观念和法律意识。总之，对乡镇而言，内部的法制机构建设和外部的经济快速发展以及农民的走出田地闯市场参与竞争，才是推进政府依法行政工作的强劲动力。

乡镇作为最基层的政权单位，依法行政可谓任重而道远，既要靠全体执法人员转变观念，增强法律意识，也要靠全体公民树立主人意识，维护自己的合法权益，积极参政议政，更要从制度上着手，建立、健全法律制度，逐步推动依法行政工作。但是，随着我国依法治国进程和民主政治建设的不断推进，乡镇政府依法行政难的问题必然会得到解决。

①袁曙宏.全面推进依法行政实施纲要.北京：法律出版社，2004年.P8-9 宋功德.行政法的均衡之约.北京：北京大学出版社，2000年.P89-90 姜明安.行政执法研究.北京：北京大学出版社.2004年.P117 余晓青.依法行政与公共服务型乡镇的构建.天水行政学院学报.2006年第1期.P21 肖玉梅，魏晓巍.依法行政的现状及对策研究，行政与法.2006年第1期.P37

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