精明增长理论_精明增长
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“精明增长”理论
“精明增长”的产生的背景——城市蔓延的产生
20世纪80年代以后，随着经济的发展，美国郊区化出现了新的趋势：不仅仅是居住区，新的工厂区、办公园区也纷纷向郊区迁移。人口和就业岗位郊迁、中心区衰退、城市用地不断扩张„„，城市地区增长的无限制低密度模式带来了一系列的城市问题。这种失控的城市化地区不断蔓延的现象，被称为“城市蔓延”（Urban Sprawl）。城市蔓延不同于一般意义上郊区化的概念，它是“郊区化的特别形式，包括以极低的人口密度向现有城市化地区的边缘扩展，占用过去从未开发过的土地。城市蔓延损害了环境、经济、社会等各方面的利益。首先，城市生活环境品质下降。城市蔓延使城市绿色空间减少、环境不断恶化。其次，分散在郊区的各类社区中存在着居住的多样性和隔离性，加剧了社会阶层的分化和离异。另外，城市财政萎靡、内城投资减少。开发新区的优势本来在于投资相对较少，但是据马里兰州一项研究表明，从现在至2020年，与更为集中的城市发展相比，蔓延将使居民在城市建设上付出更大的代价。美国城市的发展目前正误入迷途。许多人都在反思，这种无计划蔓延的发展方式亟需改变，应该寻求一种更合理、有效的发展方式。
“精明增长”概念的提出
20世纪90年代末，美国人意识到“郊区化”发展带来了诸多问题：低密度的城市无序蔓延，人口涌向郊区建房，“吃”掉大量农田，城市越“跑”越远，导致能耗过多、上班路程太长等城市病接踵而来。Burchell等将“城市蔓延”总结为以下8方面：低密度的土地开发；空间分离、单一功能的土地利用；“蛙跳式”或零散的扩展形态；带状商业开发；依赖小汽车交通的土地开发；牺牲城市中心的发展而进行城市边缘地区的开发；就业岗位分散；农业用地和开敞空间消失。而欧洲的“紧凑发展”却令许多历史城镇保持了紧凑而高密度的形态，并被普遍认为是居住和工作的理想环境。美国人因此取法欧洲，提出了“精明增长”概念。初衷是建立一种使州政府能够指导城市开发的手段，并使政府财政支出对城市发展产生正面影响。之后，精明增长作为一种城市发展模式，逐步在全国发展起来，并得到公众的认可。它的对象是城乡政府。当时,“政府应向企业学习效率”、“政府功能商办”、“精简政府”和“职责下放”等政治理念开始出台。城乡政府从上层政府拿得的补贴越来越少,由上层压下来的任务越来越多。那时,土地开发是城乡政府生财之道,但环保势力对土地开发却决不妥协。在这种情况下,“精明增长”理论为政府创造出一个既能满足开发利益,又能满足环保良心的局面,做到了两全其美。
“精明增长”的核心内容和主要原则
2000年，美国规划师协会（APA）联合60家公共团体组成了“美国精明增长联盟”。2003年，美国规划师协会在丹佛召开规划会议，会议的主题就是用精明增长来解决城市蔓延问题。确定精明增长的核心内容是：用足城市存量空间，减少盲目扩张；加强对现有社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本；城市建设相对集中，密集组团，生活和就业单元尽量拉近距离，减少基础设施、房屋建设和使用成本。总之，“精明增长”是一项与城市蔓延针锋相对的城市增长政策。
精明增长的目标
城市发展要使每个人受益。应达到经济、环境和社会的公平。使新、旧城区都有投资机会，得到良好发展。
“精明增长”的思想内涵
D·Gregg Doyle对精明增长管理的主要目标进行了分类，并将其概括为“4C”：
1、对一些超越地方范畴的问题进行区域性协调（Coordination）并提出解决措施；
2、通过限制（Containment）服务区范围提高能源、公用和市政设施的效率；
3、保护（Conservation）大城市边缘区及其附近的开敞空间及其他资源；
4、城市社区（Community）的经济、再开发、城市形态以及生活质量等。
梁鹤年认为“精明增长”理念的提出得益于新城市主义，精明增长的10条原则包括：
1、混合式多功能的土地利用；
2、垂直的紧凑式建筑设计；
3、能在尺寸样式上满足不同阶层的住房要求；
4、建设步行式社区；
5、创造富有个性和吸引力的居住场所；
6、增加交通工具种类的选择；
7、保护空地、农田、风景区和生态敏感区；
8、加强利用和发展现有社区；
9、做出可预测、公平和产生效益的发展决定；
10、鼓励公众参与。
Downs认为，精明增长最初是那些规划者作为对通过郊区蔓延而带来的许多不想要的特征的一种反应而构想出来的。这些特征包括新的、无约束的、低密度跳跃式扩张，开敞空间和生态敏感地带大规模的向城市用地转换„„隔离式的土地使用而非可以缩短交通距离的混合式土地使用。张娟提出“精明增长”是一项涵盖了多个层面的城市发展综合策略，将城市发展融入区域整体生态体系和人与社会和谐发展目标中，提出“城市增长边界”发展模式及城市内部废弃地的再利用等。
根据以上学者对“精明增长”思想内涵的诠释，我认为“精明增长”思想主要体现在：倡导土地的混合利用，以便在城市中通过自行车或步行能够便捷地到达任何商业、居住、娱乐、教育场所等；强调对现有社区的改建和对现有设施的利用，引导现有社区的发展与增强效用，提高已开发土地和基础设施的利用率，降低城市边缘地区的发展压力；强调减少交通、能源需求以及环境污染来保证生活品质，提供多样化的交通选择，保证步行、自行车和公共交通间的连通性，将这些方式融合在一起，形成一种新的交通方式，是一种较为紧凑、集中、高效的发展模式；“精明增长”同时还强调环境、社会和经济可持续的共同发展。
精明增长的内涵
作为应对城市蔓延的产物，精明增长并没有确切的定义，不同的组织对其有不同的理解。环境保护局认为精明增长是“一种服务于经济、社区和环境的发展模式，注重平衡发展和保护的关系”；农田保护者认为精明增长是“通过对现有城镇的再开发保护城市边缘带的农田”；国家县级政府协会（NACo）认为精明增长是“一种服务于城市、郊区和农村的增长方式，在保护环境和提高居民的生活质量的前提下鼓励地方经济增长”。总的来说，精明增长是一种在提高土地利用效率的基础上控制城市扩张、保护生态环境、服务于经济发展、促进城乡协调发展和人们生活质量提高的发展模式。
精明增长最直接的目标就是控制城市蔓延，其具体目标包括四个方面：一是保护农地；二是保护环境，包括自然生态环境和社会人文环境两个方面；三是繁荣城市经济；四是提高城乡居民生活质量。通过城市精明增长计划的实行，促进社会可持续发展。
另外，精明增长是在拓宽容纳社会经济发展用地需求的途径的基础上控制土地的粗放利用，改变城市浪费资源的不可持续发展模式，促进城市的健康发展。城市增长的“精明”主要体现于两个方面：一是增长的效益，有效的增长应该是服从市场经济规律、自然生态条件以及人们生活习惯的增长，城市的发展不但能繁荣经济，还能保护环境和提高人们的生活质量；二是容纳城市增长的途径，按其优先考虑的顺序依次为：现有城区的再利用—基础设施完善、生态环境许可的区域内熟地开发—生态环境许可的其他区域内生地开发。通过土地开发的时空顺序控制，将城市边缘带农田的发展压力转移到城市或基础设施完善的近城市区域。因此，精明增长是一种高效、集约、紧凑的城市发展模式。
建立高效、有序的城市架构，以适应自然环境，改善人类居住环境是人类永无止境的探索，随着人类社会的发展“精明增长”的设计理念，在城市发展规划中具有越来越重要的意义。“精明增长”的实现措施
实现城市精明增长有三条基本途径：充分利用价格手段的引导作用；发挥政府的财政税收政策的指向作用和综合利用土地利用法规的控制作用。精明增长的基本假设是通过科学的规划可以平衡资源保护与开发之间的关系，而城市的一切发展均以土地为载体，城市增长的“精明”最终落实在土地利用的精明上，因此，编制科学的土地利用规划是实现城市精明增长的关键。所以本文从规划的角度对实现精明增长措施所进行的探讨进行介绍。
1、断面分析：面对传统的区划条例（zoning ordinances）和细分规则(subdivision regulations)导致的分散的土地利用格局，Andrés等人提出了断面规划法（Transect Planning）。与传统的排他性分区不同，断面规划是将规划区视为由农村向城镇逐步过渡的连续统一体，并根据城镇化水平以及景观环境的变化将规划区域分为不同的生态带（ecozone），在不同的生态带内配置不同的土地利用结构，最后在整个规划区内形成人与自然协调发展的用地格局。断面规划的基本假设是每个生态带的主体景观环境都是人类长期活动适应自然条件的结果，因而具有存在的科学性和发展的可持续性。其规划原则是不破坏主体景观的和谐度。因此编制规划的关键在于确定每个生态带的主体景观特征，再利用土地利用的空间配置“校正”各个生态带内的异质景观－即改变农村和城市交错混杂的格局，消除城市中的农村（如在城市中心未开发的闲置空间等）和农村中的城市（如农村腹地的办公大楼等）。断面规划实质是从景观生态的角度阻止城市对农村的肆虐侵占，控制低密度的城市发展模式，保护农地和生态用地。
2、制定城市增长区：城市增长区是指总体规划中划定的容纳城市增长的区域，由城市增长边界（用于区域控制）或城市服务边界（用于单个行政区内的控制）划定而成，所有的增长都界定在界线以内；界线之外只能用于发展农业、林业和其他非城市用途。城市增长区是一种控制建设用地总量的方法。在规划中，根据规划期限内（一般为20年）预测的土地需求以及设定的最小土地利用强度确定建设用地需求总量，并以现有的建设用地区为基础将需求量进行空间定位，划定城市增长区，并根据不同的情况以及市场监测信息对边界进行调整。有两种调整方式：一种方式是只考虑时间驱动系统（Time-driven system）的作用，不管城市增长率的大小和边界内可供开发土地的多少，城市边界都按规划中预先确定的时间间隔（如俄勒冈州4-7年）进行调整。另一种方式是只考虑事件驱动系统（Event-driven system）的作用, 即不论时间间隔的长短，当边界内可供开发土地总量达到规划中预先设定的阈值时，都要调整边界。
3、填充式开发和再开发：填充式开发和再开发是精明增长管理中倡导的提高土地利用强度的两项技术措施。填充式开发是指对市区内公用设施配套齐全的空闲地的有效利用，再开发是对现有土地利用结构的替代和再利用，是对已利用土地的开发。其目的是改变城市蔓延造成的低密度用地格局、复兴城镇经济，因此不是见缝插针式的开发，而是以合理的规划为先导；开发出的土地不仅可以用于建设用地，也可用于绿地、开敞空间等所有利于改善人们生活质量的用途。
4、发展权转移：为促进中心城市的发展、保护农地，不少社区都采用了基于市场经济的发展权转移计划。地方政府在土地规划时划定限制开发区（sending area）和鼓励开发区（receiving areas），发展权的转移在两区之间进行。一般情况下，限制开发区划定在需要保护的农地或生态环境用地区，位于该区的土地不能被开发，只能将发展权转移出去；而鼓励开发区划定在基础设施完善、发展潜力大的中心城镇或城市近郊区域。开发商从限制开发区内的土地所有者手中购买发展权至鼓励开发区进行土地开发，政府则加大对鼓励开发区的投资力度进行基础设施建设，并允许适当加大区域的开发密度，激励开发商在鼓励发展区进行开发。发展权转移计划在充分考虑土地所有者利益的前提下保护农地和其他自然资源，在一定程度上削弱了市场力量对城市蔓延诱导作用。
“精明增长”的基本做法
1、保护绿色空间以维持清洁的空气、水源，为每个家庭提供步行、游玩和休闲场所。
2、强调以公共交通和步行交通为主的开发模式，改善道路规划，扩展多种交通模式，解决拥堵。
3、鼓励市民参与规划，以创造一种社区意识，营造归属感。鼓励相邻社区间的协作，制定地区性发展战略，协同解决公共问题。
4、加强城市经济竞争力。一方面通过提供高质量的生活环境来吸引人才和高新技术产业，另一方面采取修改税法、住房补贴等措施，改变市中心退化 的趋势。
5、强调开发计划应充分利用已开发的土地和基础设施。
6、鼓励土地利用的紧凑模式，反对城市蔓延。
7、紧凑型的城市空间、多组团的结构最符合生态要求。
8、提倡土地混合使用，住房类型和价格多样化。
精明增长的时间进展
1、联邦政府层面：在美国，具体的精明增长的实践行动包括联邦政府、州和地方政府三个层面。联邦政府层面上，提出5项国家拨款，即从国家税收中拨出7亿美元给各州和地方团体，鼓励他们深入开展城市美化运动，61亿美元用于缓解交通拥挤，16亿美元致力于减少空气污染，5000万用于空气质量项目上，1000万用于鼓励家长参与地方学校设计。众多选民投票促进TEA一2l（Federal Transportatin Efficiency Act for the 21st Century）的更新，并致力于推动轻轨、人行道和自行车道设施建设。为滨水地区、旧工业区和城市重要地区的再开发制定“棕地的再开发战略”；联邦政府已意识到1954年的“高速公路法案”正是全国目前城市蔓延的根源，应该修正；投资1亿美元的“定居抵押贷款”的实验性项目。全美规划师协会（APA）经过长期努力于2002年制订出关于精明增长的立法指导手册（APA Growing Smart Legislative Guidebook）以促进各州规划和分区的现代化。
2、州政府层面：马里兰州1997年通过5项立法提案包括：“精明增长地区法1997”、“农村遗产法1997”、“棕地复兴计划”、“创造就业机会税收鼓励计划”和“就近工作居住计划”，这些法案成为促进马里兰州精明增长的核心动力。为防止某些具有保护价值的土地资源遭到不适当开发而对本地区的环境产生危害，政府积极引导公众参与土地保护台约计划（Conservation Easement Program）。马里兰州大学精明增长研究和教育国家中心于2000年建立，加强解决土地发展、资源保护和城市空间成长等问题。在华盛顿州，1990年通过了“Growth ManagementAct”(GMA)，依靠鼓励好的发展选择特别是关于土地使用方面，以保证华盛顿州较高的生活质量。加利福尼亚州于2001年通过了“加利福尼亚农田保护债券法”(California Farmland Conservation Bond Act)，它可授权州政府以出售债券方式来购买因蔓延而受到威胁地区的农田开发权的同时促进城市内填式发展(Infill development)。同年通过的“地方政府总体规划修正和可持续社区授权计划”，可批准同意上限为25万美元的拨款分别给各县市，用于修订和更新其政策及规划，并鼓励土地使用、住房供给和交通等规划之间的协调。
3、城市政府层面：在波特兰市，“Portland Region 2040”提出的主要策略为：严格控制城市增长边界，规划预测到2017年将会新增人口40%，但城市范围将只增加2%；将城市用地需求集中在已有中心和公交走廊周围；增加既有居住密度，减少每户住宅的占地面积；增强对绿色空间的保护；迅速扩大轻轨系统和公交系统的服务水平和能力。奥斯丁市政府于1995年成立了由一批关键性的公民领导者组成的“公民规划委员会”负责修订规划条款和指导土地使用决策。委员会于1998年公布了“奥斯丁市精明增长提案”，主要达到三个目标：①奥斯丁怎样和在哪里增长。划出两个主要的精明增长区“DDZ”(Desired Development Zone)和“DWPZ”(Drinking Water Protection Zone)，以限定城市增长边界；②改进生活质量。通过邻里规划保护和增强传统邻里关系(traditional neighborhood)，维护生态敏感区和减少蔓延提高环境质量，提供多样性交通方式改善可达性和机动性(acceibility and mobility)，再投资城市内核(city core)来促进经济发展；③增强税基(tax base)。采取多种方式刺激和吸引对城市投资。
“精明增长”在我国应用的意义
1)“精明增长”理念是城市发展观念上的变革,城市的空间扩展必须置于区域整体生态系统的大背景之下,必须将城市发展与自然生态系统中其他生物系统的生存发展置于同等地位。2)由以外延扩展为主的城市空间扩展趋势向内涵更新优化的方向演化。优先考虑将城市新增用地需求引导至已经开发建设的区域,尽量减少侵占非城市建设用地,城市的发展坚持“速度和质量”并重的原则。3)城市的用地模式应当坚持高密度、集约化、功能混合的原则,把依托于公共交通系统“适合居住”的社区作为城市的基本构成单元。
“精明增长”中国化的可行性
1、实施条件比较：在确定“精明增长”中国化的具体含义时,首先需要判定我国城市发展的具体现状。不同于美国的低密度城市蔓延模式,我国城市虽处于郊区化蔓延趋势之中,但在具体扩散方式上呈现出相对高密度溢出蔓延的特点。工作向郊区迁移远远赶不上城市物质实体扩张的速度,中心城区依然是人们向往的工作和生活地点,并且交通出行方式呈现出以小汽车为主的多元化结构。这是和我国城市发展的历史背景和人口特点息息相关的。因而“精明增长”的中国化内涵就不具有象美国那样强调遏制小汽车主导下城市低密度蔓延的内涵。不仅如此,中国和美国的城市土地利用模式是不同的。在国家宪法下美国地方政府制定了本地区的区划(Zoning)与我国城市规划法所确定的从总体规划到详细规划的规划工作体系不同。一般而言,区划制定的地区总体规划突现出土地的绝对功能利用划分,由私人土地所有权所衍生出的一系列法律权利在区划法则中得以保证和明确体现,这种法律意义清晰化的区划往往同时意味着土地利用模式过于机械化,而在我国由于土地所有权属于国家,在规划制定中往往从地区实际发展需要入手进行土地利用的类型配比,比较注重土地利用中的混合化,所以美国“精明增长”理念中的强调土地混合利用以创造多样化的生活气息问题在我国的城市中不象美国那样突显和迫切。在为市民提供住房方面,美国由于种族歧视与隔阂,产生了不单依据社会阶层经济收入择居的问题。如美国郊区化浪潮的原因不仅在于交通便利下郊区提供了工作岗位、环境幽雅的住房,还在于普遍富裕的白人不愿意和内城中集聚的黑人居住在一起。在经济收入与种族居住偏好双重作用下,美国的房地产开发商往往将低收入者与黑人等少数民族排斥在实际购买房屋的能力之外,长久出现了城市中许多社会问题,而在我国城市的住房问题与此具有很大不同。建国之初社会主义住房单位制,使得单位内部不同收入阶层的人比较集中地居住在一起,尽管随着社会主义市场经济制度的建立,房地产开发的浪潮导致城市不同收入阶级的人群得以重新组合,出现了美国般的择居问题,但在几十年来住房单位制的基础上,作为一个新的趋势,还远远没有占到主导地位。“精明增长”把各种人群提供可支付和有质量保证的住房作为一项重要的原则,是对城市社会问题的积极关切。虽然国情不同,但这对我国城市为低收入者提供经济适用房的政策具有积极的借鉴价值。
2、“精明增长”中国化的实现：尽管在其他方面中美城市之间仍存在一定背景差异,但在促进城市发展中的经济、社会、生态可持续意义上,“精明增长”提出的原则无疑具有重要借鉴价值,其中的许多原则如紧凑的城市发展模式、保护生态敏感地带和城市开敞空间、划定城市增长边界、交通导向性开发等完全可以直接应用于我国的城市规划理论与实践中。在这个意义上,“精明增长”的中国化内容得到了具体化。基于以上分析,“精明增长”中国化的内涵可以概括为以下三方面。1)政策层面上:引导有效的资源利用方式来保护环境,创造一系列有利于住房选择的机会,提供一个多样化和高效的交通出行选择可能,加强对现有社区的改造和再开发,做到决策可预见、公正以及财政上可行;2)技术层面上:优化与完善城市步行系统环境,倡导交通导向性开发(TOD),通过建筑设计等物质手段营造社区场所感、塑造多样性的邻里社区,采取生态规划措施保护城市开放空间,致力于创建紧凑有序的城市发展模式;3)制度层面上:借鉴美国区划的优点来完善我国现有的城市规划体系,加强规划制定的法律清晰性与完备性。
建设一个“精明增长”的城市的主要原则
土地的混合利用。在城市中，通过自行车或步行能够便捷地到达任何商业、居住、娱乐、教育场所等;建筑设计遵循紧凑原理；各社区应适合于步行；提供多样化的交通选择。保证步行、自行车和公共交通间的连通性。把这些方式融合在一起，形成一种新的交通方式；保护公共空间、农业用地、自然景观等；引导和增强现有社区的发展与效用。提高已开发土地和基础设施的利用率，能降低城市边缘地区的发展压力
对精明增长的简要阐述
成功：精明增长在美国的不同层面和不同领域得到了积极贯彻，且产生了不错效果。这主要归结于国家、州和地方三个能级政府的大力扶持，相互配合及其导向功能。联邦政府从预算及财政资助方面、州政府从政策制订以及超区域协作方面、城市政府从具体实施方面也都扮演了良好角色。在实施手段上，也能合理选择法律、经济、行政等政策工具，恰当地推进了精明增长的实践进程。
不足：精明增长的具体操作方式还需进一步明确和细化，测量和评估标准尚待统一，针对不同地区和城市人口、地理等特征应有区别使用精明增长的管理工具；参与主体以政府组织为主，没有充分调动企业、社团及公民的积极参与；在推进精明增长的流程中，对于中前期的规划制定及实施比较关注，但对于后期的效果评估和反馈则缺乏重视。
对精明增长的简单评价
精明增长”强调环境、社会和经济可持续的共同发展，强调对现有社区的改建和对现有设施的利用，强调生活品质与发展的联系，是一种较为紧凑、集中、高效的发展模式。
相对于新城市主义，“精明增长”是对城市发展问题的全面反思，涉及城市发展的社会与经济、空间与环境，城市规划的设计与管理、法制与实施等各个方面的行动计划，需要政府宏观调控和全民参与。美国的社区和其周围的乡村地区正在经历变化，一些地区正在持续衰退，一些地区发现维持持续的发展是如此困难，而另一些地区经济和城市面貌正在复苏，这与 “精明增长”行动计划的实施有着密切的关系。
克林顿政府在1998年提出的这项 “精明增长”计划是非常重要的，不仅因为这些投资项目，而且因为它将人们的关注焦点集中到一些重要的议题上。“精明增长”目前不仅是美国城市发展的行动纲领，而且成为全美规划师协会的目标口号。全美规划师协会不仅针对规划立法和法规改革提交过专题研究报告，而且出版了《州政府规划法令的现代化——— 精明增长研究论文专集》,收集了各州政府改革的行动和实施层面的最新思想动态，帮助各州和地方政府开发新的工作方法，管理发展和应对变化。
美国精明增长对我国城市发展的启示
一是务实，无论何种城市规划决策，必须要从问题导向。
二是多视角，把城市看作是经济实体的城市、社会组织的城市、公共管理的城市、生态环境的城市，实现环境、生态、经济三方面公平均衡发展。
三是可借鉴性，精明增长原则中的紧凑发展、土地混合使用、公共交通、防止城市蔓延等概念都值得我国绝大部分地方学习借鉴。
四是法治原则，到2002年底止，美国已有十四个州全部或部分采用“精明增长的城市规划立法指南”建议来修改法规。近20多年，中国城市化率年均提高0.87个百分点，两倍于世界均速。未来20年，中国城市化仍将保持较快发展，选准模式至关重要。“精明增长”强调环境、社会和经济可持续的共同发展，强调对现有社区的改建和对现有设施的利用，强调减少交通、能源需求以及环境污染来保证生活品质，是一种较为紧凑、集中、高效的发展模式。值得注意的是，美国对城市发展的引导中，有意识地运用城市规划这一重要工具达到节约城市资源的目的。也许这样的城市形态并不完全适合我国所有城市的发展，但我国节约型城市的建设，首先也需要一个合理的城市化模式，从而有利于城市从根本上实现集约型的增长。
我国城市正处于建设发展高潮时期，一些东南沿海的大城市和特大城市在城市功能和用地结构置换的过程中，也已经出现一定程度上的郊迁化现象，城市中心区和整个城市区域的协调发展成为关注热点和追求目标。针对这一点，“精明增长”提出了一系列的解决方法，如土地功能混合、紧凑发展、强调公共交通建设、充分利用原有设施、改造城市旧区等等，以利于城市面向21世纪的合理的发展。对于我国城市的发展建设具有一定的指导意义。我国的城市发展应从中国资源短缺的国情出发,尽快调整策略，抛弃以外延扩张为主的粗放式发展，向以内涵增长为主的集约式发展转变，提升城市功能，促进能源、资源的高效利用。
