公共管理伦理讲稿(理论部分)_企业管理伦理的理论

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公共管理伦理（理论部分）

（一）公共管理伦理概述

1、定义：公共管理伦理或行政道德是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统。

公共管理伦理就是特殊领域中的角色伦理，其主体是公共管理系统或者公共管理者

2、公共管理伦理与个人伦理的不同

公共管理作为一种生产关系和公共组织形式以及活动，本身就包含一定伦理的基础和根据，所以他与伦理质监有着不可分割的内在联系。加工过管理还由于它所固有的特殊性质和地位，绝地了必然在伦理上有自己的特殊要求和内在规定性。公共管理伦理与个人伦理原则的不同点有一下几点：

（1）主体不同：一为公共管理系统和公共管理者，一为个人，公共管理系统虽是人建立的，公共管理者也是人，但是本身却是非人格化的，它代表的不是个人的抑制动机，二是糅合了多种人的动机，是“多种合力”的产物，代表的事社会的利益和政府的利益。

（2）影响不同：个人伦理是一个人和其他人与社会发生关系，实际受其影响的只是少数人，而公共管理伦理与所有人活社会的所有成员发生关系，它的一举一动对整个社会所有人都关系甚大。

（3）约束方式、依靠力量不同：个人伦理主要通过良知和舆论起作用；公共管理除了舆论和内心信念起作用外，制度的约束作用也是必不可少的。

（4）评价标准不同：公共管理伦理与个人伦理处在不同的领域，对公共管理伦理的评价，主要是看这一公共管理系统的实际功能和作用，看他实际指向什么基本价值，遵循什么正义原则，实际上在禁止什么，提倡什么，保护什么。

3、公共管理伦理的类型： 公共管理伦理是一个有机的体系在，主要包括：

（1）体制伦理：由行政体质内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系，一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等环节表现出来。

（2）公共政策伦理：公共政策伦理，作为公共伦理的一种建构，有两层含义，一指维护某种公共秩序所需的伦理规范，是与政府或其他社会权威机构设计、制定和推广的；一指对于政府倡导的这些公共领域的伦理规范，除了用社会舆论、良心自律等软约束手段支持外，还要为其配置正策划的硬约束手段，使这些伦理规范真正成为公众在这一公共领域中的普遍化行为方式。

（3）公务员职业伦理。公共管理者既要具备社会成员的一般伦理，又要具备作为政治角色的职业伦理，它的实质是就是责任与义务的表现。

4、公共管理伦理的功能

公共管理伦理是产生于一定社会经济基础，并反映一定社会经济关系的上层建筑，它一经产生便对一定的社会政治经济关系起到能动的反作用。公共管理伦理在社会政治生活中的作用是巨大的，具体表现在一下四个方面：

（1）引导功能：公共管理伦理是行政系统中的群体有明确的正义目标，大家同心同德围这一目标努力奋斗。公共管理伦理是现实社会的主体道德，内容具有社会的公共性和示范性。

（2）规范功能：公共管理伦理是以一定的概念、范畴和一系列的伦理规范反映并作用于行政过程和行政行为而存在的。这种规范的特点就在于它是以善恶来认识、评价和把我行政过程中担任行政角色的行政行为，通过外在的舆论评价和内心信念的体验以及一定的制度约束，形成强大的规范场，引导和约束行政系统的运行和行政管理者的行政行为，即通过伦理规范限定行政获得的活动范围，行为模式，是行政过程趋于程序化、规范化。

（3）维系功能：公共管理伦理使行政系统中的个人与个人之间有一种广泛的新人关系，公共管理伦理在行政主体与行政对象之见形成沟通得桥梁，使全国上下同心同德，形成凝聚力。

（4）选择功能：所谓行政选择是至行政主体在一定伦理意识支配下，根据某一伦理标准，在不同的价值和善恶冲突之见做出的自觉自愿的抉择。从根本上讲，利益与利益关系是影响行政主体进行行政选择的决定因素，并成为一切公共管理伦理现象的基础。也就是说行政认知、行政责任、行政良心、行政价值目标等是实际影响行政选择的基本环节。

二、公共责任

公共管理和工责任是紧密联系、内在统一的，从某种意义上来说，公共责任是工管理伦理的具体化。

1、公共责任

广义：是指国家公共挂历部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益；

狭义：是指国家公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责是，所必须承担的责任。

2、特征：

（1）公共责任是普遍义务。公共责任在法律、法规和伦理道德的约束下，表现为与普遍的伦理价值相一致的义务。公共组织必须对公民、对人民负责，其行为必须符合公民的一直喝人民大众的利益。

（2）公共责任是公共组织及其内部成员的职责。（3）公共责任是可以以外在力量为支持的约束方式，具有强制性。公共责任是可以以歪理深知国家强制力为支持的约束方式。比如用法律来惩罚腐败。

3、类型：

按内容分，工责任可分为：

（1）政治责任：指政府的整治觉得和整治行动必须以民意为基础，增进民众福祉为目的，为人民负责。（整治责任通过代议制度、监督制度、选举制度、司法制度等制度安排得以追诉

（2）行政责任：指政府的行政分支秉承法的授权而做出决定和行动，并对此决定和行动负有法定的或纪律的责任。

（3）法律责任：是指经由司法过程对政府的政治行为和行政行为所做的责任追究和责任判定，包括司法审查、刑事诉讼、行政诉讼、侵权赔偿等。

（4）道德责任：是指政府的决定和行动必须符合民众对政府角色伦理的认同。

4、公共责任的自律与他律

公共管理人员拥有行政职权的同时就意味着负有一种责任，公共组织的管理者怎样才能保证对公共事务采取负责任的行为？这是一个至关重要的问题，在公共组织中保持负责任的行为有两种一般方法：一种是内部控制即自律；一种是外部即他律。

（1）外部控制------他律。公共管理行为的准则和规范，显然具有强制性的含义，属于外部控制既“他律”所具有的意义。行政管理者履行行政责任是义务要求。

（2）内部控制-----自律。公共管理的自律就是培养一种内部控制以保证公共组织中的符合道德规范的行为。公共管理者的负责任行为是由自己内心的价值观和伦理准则组成的，而且在缺乏规则和监督机制的情况下，也能够履行和服道德规范的行为。

行政责任行为的能力最终来源于一系列内化了的态度、价值观和信仰，而不是来源于外部的规则和程序，该规则和程序是以被人的要求和命令的形式操作的。

内化在行政人员心中的价值观总是能在决策过程中起作用。

内部控制有助于产生一个更为负责任的和更具有创新性的官僚制度。要培养一套内部控制价值系统，以提供裁决过程中的自信感和处理突发问题的自觉感，行政人员可以在适当的价值系统的指导下从事活动。

现实的公共管理实务却要求我们超越自律与他律这种两分法。现实的问题几乎总是要求怎样才能将这两个方法融合成一个方案，以期在特定的时间、精力、人力等条件下实践最负责任的行为。

5、公共责任与公共管理伦理

公共管理是一种权力，同时也是一种责任，权力是手段，责任是目的，责任是第一位的。公共责任作为一个伦理范畴，表现为在处理个人对政府、对行政机关以及对人民的利益关系时应该履行的行政义务。

（1）．公共管理伦理的一般原则

从制度的角度看，公共管理伦理就是要追求公正。为什么要追求公正？我们追求的是什么样的公正？

古希腊思想家徳谟克里特就认为，义务就是应当按照“公正”的原则去做。“公正要人尽自己的义务，反之，不公正则要人不尽自己的义务而背弃自己的义务”。公正，是正义理论中的核心概念。公正（正义）历来是政治哲学讨论的核心问题之一。柏拉图的《理想国》就是围绕着正义展开的，认为理想的国家就是正义的国家。约翰`罗尔斯认为“正义是什么制度的首要价值，正象真理是思想体系的首要价值一样。” 由于公正问题产生在人与人的利益关系中，所以利益关系的种类就决定了公正问题的划分。在各种各样的利益关系中，有两种最基本的关系形式：一是利益交换关系；二是利益分配关系。与此相应的就有两种最基本的公正形式：一是交换公正；二是分配公正。

（2）．公共管理伦理的责任冲突

责任冲突是公共管理伦理困境的最典型的表现形式。实践中，行政责任冲突最常见的三种形式是：权力冲突、角色冲突和利益冲突。

a)权力冲突。面对反映客观责任的权力冲突，必须澄清你自己的主观责任并考虑更为广阔和更为基本的客观责任；运用价值观和原则来确定哪一种措施最可取以及如何才能证明你的做法是正当的；通过对主观责任的评估和对更为基本的客观责任的确定，试图找到一个能同时履行客观责任和主观责任的办法。

b)角色冲突。角色概念是角色责任冲突的关键原因。在特定的情形中，我们所体验到的特定角色的价值观是不相容的或者是互相排斥的。现代社会中的社会关系和个人身份认同变得越来越复杂。人们不再将自己的身份认同为某一个角色或某一些角色，而是复杂的网络系统中相互关联的角色群。然而，每一种角色都有自己的行为方式，这些不同的角色之间时常会发生冲突，必须有效地处理这种冲突以防止一种角色对另一种角色的否定。

c)利益冲突。在利益冲突中，我们必须处理伦理问题和法律问题。法律所提供的道德最低标准足以解决现时的困境。然而，为了防止用法律思考替代伦理思考，我们必须研究如何权衡我们的个人利益与我们所承担的公务员责任之间的关系。

（3）．公共管理伦理的选择

在市场经济的发展过程中，效率与公平、理想与现实、理智与情感、义与利等等的矛盾冲突是始终存在的。因此。关于伦理问题的讨论也一直伴随着市场经济的历史过程。不同的伦理价值观具有不同的价值判断和选择。

三、转轨时期公共管理伦理建设

1、建构负责行为的要素（1）个人道德品质

个人道德品质包括：伦理决策技巧、作为品性特征或内在道德品质的德性以及职业价值观。

a.伦理决策技巧。培养伦理决策技巧，一个典型的方法就是学会将决策模式应用到案例研究中。

b.职业道德内化。我们对职业道德的理性理解加以内化，并获得了一些伦理决策技巧，但并不意味着我们的行为就一定能符合道德规范。问题的实质在于：我们总是倾向于去做我们理解为符合伦理规范的行为，即我们有一套伦理态度，而且还有一种合乎伦理的行为意愿的使命感。

(2)组织制度

另一种保证公共组织中的道德行为的因素与组织制度有关。负责任的行为的关键就是既不能忽视个人也不能忽视组织制度。在公共管理领域，组织制度是行政人员个人在其中发挥作用的重要的工作环境之一，因此，它对行政人员的道德行为产生重大的影响。

(3)组织文化

保持公共组织中的道德行为的第三个因素与组织文化有关。组织文化对组织成员的行为具有很大的影响力。

(4)社会期待

负责任的行政行为的最后的一个因素与社会对公务员的期待有关。这是最难以处理的因素，也是组织领导最不容易把握的因素。社会期待在这里指的是人们在不同的方面对于那些在政府中工作的人员所寄予的希望。

首先，公众期待。准确地将公众情感即公民的喜好、需求和厌恶界定为行政责任中的一个主导因素。行政人员还需要更多的意识到与其职责相关的社会潮流。

其次，公共管理必须在广义的法律和公共政策的框架之内进行，因为这些广义的法律和公共政策代表了更为一般和持久的公众意愿。在行政责任中，法律和政策是一种对行政人员的行为进行外部控制的力量，即它们界定了行政自由裁量权的最大范围。

2公共管理伦理建设的途径(1)现阶段公共管理伦理失范的表现

在经济体制转轨的过程中，旧的体制的作用削弱了，新的体制还在建立过程中。因此，公共管理伦理存在的问题是相当严重的，表现形式是多种多样的。主要有以下类型：

a权力交易。权力交易是权力再分配过程中的以权换权，即谋求权力的最大化。政治腐败和司法腐败就常常表现为权力的滥用和非法交易。

b渎职失责。渎职是指国家工作人员利用职务上的便利滥用职权或者不尽职责；失责，是拥有一定权力的人对自身应负的责任和义务的一种无视和糟蹋。c权钱交易。在我国，社会主义市场经济尚处于形成和发育时期。由于体制的不完善，经济腐败寻租行为的存在，严重破坏了市场经济秩序的建立和经济建设的健康发展。

(2)．加强公共管理伦理建设的途径

a）加强公共管理伦理教育。良好的公共管理伦理，有赖与正确的行政价值观的确立，行政意识、行政理论、行政认知、行政情感、行政态度等行政文化的诸多要素构成了行政模式取向，直接决定着公共管理伦理的状况。

b)强调公共管理伦理立法。公共管理伦理立法，是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的监督、执法权力的法律效力和作用。道德良心作为软件必须通过政治法律等硬件系统的功能才能很好地发挥作用，如果没有相应的硬件措施，再好的道德体系也很难对社会产生实际的影响。

c)发展公民社会对行政活动的干预和监督。在民主政治中，行政人员的公务活动是公共责任的行为，应当面向整个公民社会而不是一部分与自己“有关系”的人们，发展这种公共政治传统是消除公共生活中私人化倾向和无契约、无承诺、无准则的行为倾向的基本办法。促进社会成员对公共政策的干预和参与，加强公民的政府责任意识，尤其在行政系统的输入方面要强化，民众不仅仅是行政系统输出方面的被动接受器，而应该在输入和输出双向都是积极的参与者。

3、合理有效的公共管理伦理体系的形成(1)公共管理伦理的制度规范与公共管理伦理的理想信念的协调互补

现代社会是高度法制化规范化的社会，制度建设是根本性的，但制度作为一种“硬件”的公共管理伦理规范也是有局限的，它要求有相应的行政人员的伦理信念这一“软件”的配合才能达到充分有效。伦理规范与伦理信念的协调互补，可胃“理”与“情”或“规范伦理”与“美德伦理”的协调互补。(2)确定公共管理伦理的最低要求和公共管理伦理的理想追求

公共管理伦理的最低要求就是行政行为的正当性、合法性要求，也就是公共管理伦理的制度化、规范化的要求。它的基本内容是，建立一套广泛可行的最起码的公共管理伦理规范体系。

现代公共管理伦理基本建设还应该包括行政道德的最高要求或公共管理伦理的理想层面。最高和最低是相对而言的，如果说前者代表着广泛可行性和普遍可接受性的话，那么，后者则代表着现代社会行政道德的一种理想价值追求。

(3)把公共管理伦理作为公务员任职、升降、奖惩的必要条件 在公务员的任免、升降等行为中引入道德赏罚机制，是公共管理伦理得以发挥其规导作用的重要保证。这是社会以利益作为对行政主体行为责任或道德品质高低的一种特殊的道德评价和调控方式。总之，在公务员任免、升降中引入道德赏罚机制，使善恶与利害产生恒常联系，逐渐形成行政人员的道德心理沉淀和道德经验，并在此基础上感受、理解和把握公共管理伦理的必然性，进而转化为个体的内驱力。