“新县城”建设下的新农村_县新农村建设规划

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“新县城”建设下的新农村

摘要：县城是我国城市和农村的过渡区，县域经济是城乡经济联动的关节点，县级调控是宏观调控与微观调控的结合部，具有十分重要的战略地位。县域涵盖“三农”，联结城乡，是解决“三农”问题的主阵地，其实力和活力直接关系到社会主义新农村的建设。

关键词：县城／县域经济／新农村

对于我国这样一个拥有悠久小农农耕传统，农民占绝大多数的国家，加快社会主义新农村建设是当前我们所面临的重大课题。县域，涵盖“三农”，连接城乡，是建设社会主义新农村的主阵地；县城，作为县域经济、政治、文化的中心，是城市与乡村的结合部，且具有一定城建规模，可以在不需要投入多大成本的基础上迅速进入城市高速膨胀期，进而直接推进农村发展。十六大期间，中央明确提出了以县域经济为切入口，进行新农村建设的新主张。“新县城”应纳入新农村建设的体系之中，为新农村建设提供财力支持、行政支持、人力支持。

一、中国县一级行政区域情况概述

（一）、缺乏活力，市场竞争力不足

截至2000年底，全国的县级行政区域达到2017个。其中县1503个、县级市400、自治县116个、旗49个、自治旗3个。县域面积占我国国土的总面积的90﹪，人口占70﹪，家庭户数占全国的2／3，GDP约占全国的55。然而长期以来，县城建设及县域经济长期得不到重视，处于政策的灰色地带，从属于大城市，而自身却无法得到有效发展，无法为农村建设提供强有力支持。

在经济体制改革中，县城经济发展中的市场作用已经基本替代了计划的作用，县域经济发展所需的资源只能在市场竞争中获得。但由于我国社会主义市场经济还不够完善，县域经济的市场体系还处于探索阶段。一方面，由于县域经济的资源配置在一定程度上仍受制于行政区划的限制，资源的合理流动与组合依然受计划经济框架的束缚，一些原有的经济单位解体后，诸多经济资源未能合理组成新的市场主体。例如，原有的为农民产前产后服务的供销社、信用社，由于沉重的制度遗产和历史包袱而难以发挥市场中介的作用，对其进行合作制改革成本又太高，效果也未必好；废除公社体制后的乡村社区合作组织，特别是村一级的双层经营合作组织，大多名存实亡，行政职能多余经济职能，新兴的农民生产组织和为农民服务的组织发展缓慢，未能成为有活力的市场主体。另一方面，以县城经济为代表的县域经济实力远不如大城市。市场化背景下，无法在与大城市的竞争中，得到自身发展所急需的人才、资金、技术等要素。大量劳动力涌向大城市，大城市吸纳了巨额资本，拥有数额庞大的消费人群，成为现代化的“天然舞台”，而县城无可避免地成为其市场化下的附属品。缺乏活力，市场竞争力不足的县域经济在外表现为远远落后于大城市，与中国现代化进程脱节，对内表现为市场凋敝，经济萎缩，无法有效刺激农民消费。这在客观上进一步拉大了城乡差距。

（二）、财力拮据，支农资金匮乏

县域调控作为维系国家宏观调控与微观调控的结合部，承担中观调控职能，而中观调控的能力首先又与县级财政能力息息相关。从改革开放开始到94年实施分税制改革前，除少数贫困县外，大多数县域经济大都具有与中观调控大抵适应的财力。但自94年税制改革后，中央“财权上收，事权下放”，县级财政收入锐减。再加上上世纪90年代，作为县域纳税大户的乡镇企业和地方国营工业企业在国内外市场夹击下，普遍不景气，这对于县级财政来

说更是寻雪上加霜。而国家财政要解决“一要吃饭，二要建设”的问题，最终又落实到县级财政上。在地方政府之间事权和财权没有明确划分的情况下，县级以上地方政府为维护并扩大其财政权力份额，往往凭借政治权力，或者平调下级政府的财政收人，或者摊派一些行政事务，以致县级财政不能不在“保吃饭”和“保建设”两大刚性支出上走钢丝，财政调控能力十分有限，从而诱发县乡政府不得不以强化行政收费方式来保证县域经济的正常运行。结果县级财政不但不能为农村建设下拨资金，反而造成干群关系紧张。此外，由于县级管理手段和权限不断削弱，县级政府的中观调控缺少经济、法律的手段，也大大加重了县域经济财政和广大农民的负担。如在取消农业税之前，原来接受县级管理的地税、工商、烟草、盐务、医药、技术监督、养老保险等部门收归垂直管理后，乡镇公务员工资及办公费、乡村教师工资及办公费、村干部工资及办公费、乡村学校的修缮费等，均需从农民的农税、农特产税、“三提五统”中承担，农民负担沉重。

（三）、体制设限，等级划分鲜明

共和国建立以来，国家权利通过城乡二元分治制度把空间分为不同的等级，并用户口、就业商品粮、住房等措施规定了人们的活动地域和行为方式。空间不仅意味着地理上的区隔，而且作为法定价值区分了人群。县城包括数以千计的小城镇和乡村，在这样的二元对立中处于非常尴尬的位置。一方面它们像乡村一样受到大城市政治、经济和意识形态的多重挤压，另一方面对于农村它们仍享有一定程度的特权。农村――县城――大城市，三种空间被建构为等级化的存在，对更高级的肯定必然是以否定下一层极为前提的，更高层级的发展是建立在抽空和剥削下一层级物力人力的基础上，形成了“一国之内的殖民化”。

而上世纪９０年代以来的中国社会，这种结构性的不平等不仅保留了国家权利干预的结果，还受到了商业资本的强有力操控。大城市的影响力自上而下地渗透，人员的流动却从下往上趋近。对于正在经历现代化的中国人来说，县城是一个他们从农村向大城市集散的中转站。一方面它和农村有着千丝万缕的联系，另一方面它又是城市化得还不充分的一级台阶。

二、“新县城”建设是实现社会主义新农村的重要路径

（一）、历史渊源

“郡县治，天下安”。中国传统社会自废封建建立郡县制以来，国家行政权力一般只到县一级，皇权止于县政，县以下建立的正式组织是保甲制度，也就是传统意味上的乡村。自始皇起，县城就一直作为帝国中央权力在广袤东亚大陆上最地方一级的政府权力代表所在而直至近代。与自由贸易形成的城市不同，县城有着更多的地方权力中心的意味。而我们今天所理解的镇管村体制直至清末明初才逐渐产生。①因而从历史渊源上讲，县与村的关系更为亲密。

（二）、战略地位

县一级是目前我国城市和农村的结合点，是城乡经济联动的关节点，是宏观调控与微观调控的结合部，具有十分重要的战略地位。县域经济以县城为中心，以乡镇为纽带，以农村为腹地，以发展农产品加工业和乡镇企业为重点，城乡一体、工农并进、由各种经济成分和不同产业构成的区域经济。与一般意义的城市经济和农村经济不同的是，它融合城乡发展，其实力与活力不仅制约着城市经济的发展，也制约着农村经济的发展以及新农村建设的进程。县域经济涵盖“三农”、兼容城乡的区域经济，既是促进农村经济繁荣的重要纽带，也是扩展农民增收渠道的重要手段，更是实现城乡统筹发展的重要切入点，国民经济的重要板

块和重要构成部分。加快县域经济发展步伐，对于繁荣农村经济，推动城乡经济的协调发展，全面建设小康社会具有重要的意义。同时，县一级作为农村政治、经济、文化的中心，又承担着贯彻党的路线、方针、政策，组织发展生产、维护社会稳定的重要职能。

（三）、财力保障

资料显示：中国每年县乡村干部工资开支、县乡各部门运转费用开支、农村公共用品安排开支、县乡村债务及利息开支累计达６３００亿；专家估计，新农村建设过程中提供基础设施，比如村村通公路、电话、广播电视，供沼气，改善饮用水等等，大概需要四万亿元，若到２０２０年实现新农村建设目标，平均每年２７００亿元；农村公路建设需财政１００

②０亿元。而新农村建设所需大量的财政投入在很大程度上又直接来源于县一级财政拨给，县级财政是新农村建设的主要财力支持。与中央财政、省地级财政相比，县级财政在支农资金调度上更显灵活、及时。农村建设过程中出现的问题可以立即从县级财政上得到体现。此外，农村的社保、教育投入也直接依赖于县级财政。

（四）、国情需要

从我国国情出发，毫无疑问，与发达国家相比，中国的城市化水平还很低，大中城市还很不发达，大城市布局分散，城市带发育不成熟。必须看到，真正最能提高本土经济、文化水平，吸收大量人口的还是县一级城市。县城分布较广，与农村联系更为紧密，它们是农村第一产业向二、三产业转变、初级农产品向加工产品转变、农村劳力向非农产业转变和农民向市民转变的重要载体。县城的发展一方面缓解了大城市的压力，一方面又可以加强其对农村地区的辐射作用，为农民提供更多的就业机会，从而促进农民收入持续增长，缩小城乡差距。

（五）、西方经验

在西方发达国家，农村人口向城市人口转移的过程除了少数大都市的作用外，很大程度上依托于完善的城镇体系，小城市的发展为城市化提供了保障。我们在今天的新农村建设过程中，应适当借鉴其经验，重视县级城市的作用，释放其潜在能量。

三、发展“新县城”，加快推动社会主义新农村建设

我们建设社会主义新农村，就是要在统筹城乡发展的新阶段，坚持以科学发展观为指导，按照全面建设小康社会和加快实现现代化的要求，促进农村经济社会全面发展，让广大农民也能享受现代城市文明，过上更加殷实的小康生活。社会主义新农村建设，既要推动农民分工分业分化，把更多的农民转移到二三产业，让更多的农村人口进入城镇安居乐业，又要把传统农业改造成为现代农业，把传统村落改造成为农村新社区。

要实现这一目标，必须以县城为龙头，大力发展县域经济，以县域为农村建设的主战场，全力推动社会主义新农村建设。以下是主要思路：

（一）、优化资源配置，增强经济活力

1、对现有资源要素进行合理重组

现阶段，县域经济是我国经济组成成份较为复杂的经济，应该从各地现状和实际出发，加大调整经济结构力度，努力优化所有制结构和企业的组织机构。加快国有企业和集体企业改革。改革的关键是触动产权，只有触动产权的改革才能够从根本上解决企业机制问题。企业改革的方向是公司制，主要形式是股份制和股份合作制。应视不同企业的情况，实行一厂

一策，对符合国家产业规划的、有市场前景的企业，集聚力量，将其做大做强做好，尽快建立起现代企业制度；做不大的则靠大联强，主动“找帅当兵”；对产品无市场，工艺落后，产品质量差，发展无望的企业，要坚决有序、稳妥地退出市场。

同时，深化农业经营体制与农村产权制度改革，建立城乡一体化的现代产业体系。要同步推进工业化、城市化和农业产业化，走“优农业、强工业、兴三产”的集约发展路子，推动县域经济实现新飞跃，不断夯实社会主义新农村建设的经济基础。以增强农业市场竞争力和可持续发展能力为重点，以发展高效生态农业为主攻方向，进一步推动农业结构战略性调整，推动优势产业向优势区域集中，推动城镇工商企业投资农业，创新农作制度，大力发展设施农业、立体农业、循环农业、休闲农业、有机农业，提升农业产业化、农产品标准化和农民组织化水平，提高农业劳动生产率、科技贡献率和土地产出率，加快建立贸工农一体化的现代农业产业体系。

2、合理利用优势资源，大力发展特色经济、块状经济

县域经济实质就是特色经济，必须立足当地优势，围绕“特”字做文章。每个县均有自己的特色优势。有的有区位优势，有的有自然资源优势，有的有社会资源优势，有的则兼而有之。现实告诉我们，即使再贫困的地区，也会存在某种优势。只有充分认识并发掘好这种优势，才能摆脱资金等因素的制约，闯出一条脱贫致富的路子。所以，作为县域经济的决策者，一定要本着因地制宜的原则，吃透县情，理出适合本县的发展思路；要从本地实际情况出发，创造出本地经济的特色。经济学家大卫·李嘉图的比较成本理论指出：最有效、最合理的社会生产是各个国家或地区只生产自己在生产上处于相对优势、成本比较低的产品，并用这种产品去同其他国家交换自己所需要的产品，这样各个国家或地区都可以得到一定的好处。这一理论已经得到各地经济发展实践的印证。我们过去的县域经济，包括现在仍有一些地方，由于忽视特色，一味追求全面发展，形成“小而全”的局面，其结果是产业结构雷同，严重影响了产品的竞争力，进而失去了许多参与国际经济大循环的机遇。因此，我们在发展县域经济时，一定要按照比较经济利益的原则，突出自身特色，做到有所为、有所不为，切忌毫无特色的“大而全”、“小而全”。如旅游资源丰富的，就可以突出发展旅游产业；矿产资源丰富的，就可以突出发展矿业经济；水能资源丰富的，就可突出发展以水力发电为主的产业。只有坚持特色，才能在市场对接中找到自己最佳位置。

只有发展特色块状经济，发挥规模效应，才能促进农村经济全面繁荣。坚持以县城和中心镇为依托，以特色支柱产业为支撑，以乡镇企业为主体，把乡镇企业、专业市场、工业园区和城镇建设有机结合起来，充分发挥区域比较优势，鼓励农民大力发展民营经济和中小企业，做大做强特色块状经济，坚持以市场为导向，因地制宜，分类指导，通过小城镇建设，加快县城经济结构和城镇产业结构调整，形成一村一品、一镇一业的产业特色，形成以工业化支撑城镇化、城镇化提升工业化的发展格局。

3、自我培育战略生产要素，完善市场体系，实现与市场经济的全面对接 一个成熟的县域市场体系，必须包含各种商品市场和生产要素市场。但由于县域经济实力远弱于大城市，在人才、资本、技术的竞争上，不占优势。因而县域发展应转变策略，以以主动培育优势资源为获取要素的主要手段。一是劳动力市场培育。加快县域经济中的国有企业、城镇集体企业和乡镇企业的用人制度改革，推行全员合同制；要大力发展职业介绍、职业培训和咨询等市场中介组织，建立和完善县级劳动力市场服务体系；逐步改革城乡分割的户籍制度及其相关的福利制度，建立健全社会保障制度，消除劳动力要素自由流动和公平竞争的体制性障碍。二是资本市场培育。目前的金融机构设置，非常不利于县域经济的发展，特别是农村发展基金会被取消后，县域内中小企业几乎不再有获取贷款的可能。因此，要把建立现代企业制度与发展资本市场结合起来，积极引导国有企业、乡镇企业和部分私营企业通过发行股票、债券和互相参股、入股等直接融资方式积累发展资金；积极引导民间借贷市

场，通过制订法规和加强监督，使民间贷款市场和民间金融公开化和合理化，并通过引入现代的金融信用工具及现代组织形式，促使其走向规范有序。三是技术市场培育。加大对高素质人才培养投入，坚持科教兴县，鼓励企业技术创新。

（二）、改革县域财政制度，扩大税源，改善县级财政状况大力改革县乡财政体制。调整中央和各级地方的财权和事权分配格局，适当调整中央和地方的利益分配关系，合理降低上划中央“两税”比例，多把一些财力留给基层。建立完善的转移支付制度，保证不发达地区农村居民能够享受基础教育、基本医疗卫生服务等基本公共服务。实行预算内外资金统筹，进一步完善地方财政管理体制，规范地方财力分配与使用。加大对县乡经济发展的支持力度。

壮大民营经济，取消对民营经济的不合理的限制，鼓励农民创业，扩大税源，促进财政收入的稳步增长。

（三）、国家应在在体制上为县域经济发展松绑

首先，需要从制度上打破城乡二元结构，解除城乡分割的歧视性制度，包括户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、县镇行政管理及公务员薪酬制度等方面，县域应该与城市接轨，逐步实现无差别的“国民待遇”。尤其应在深化就业与户籍制度改革上下大功夫，建立起城乡一体化的劳动就业体系，打破城乡分割的就业制度，取消一切限制农民进城的歧视性政策，建立城乡平等的就业制度，扩大农民就业渠道。其次，需要深化农村土地制度改革和完善土地流转制度，在保障农民土地承包经营权益和不改变农村土地集体所有制的前提下，探索农村土地资本化，赋予农民土地经营产权，实现农村土地产权明晰化，优化土地资源配置。

注释：

① 吴滔.明清江南基层区划的传统与市镇变迁，明清史[J]，2007，1

② 李清香，林彰云.县域经济发展研究，县域经济、区域经济[J],2007,2参考文献：

[1].魏杰.转型中国[M]

[2].周晓虹,谢曙光.中国研究[C]

[3].吴滔.明清江南基层区划的传统与市镇变迁，明清史[J]，2007，1

[4].李清香，林彰云.县域经济发展研究，县域经济、区域经济[J],2007,2

[5].马永伟.社会主义新农村建设问题研究综述，县域经济、区域经济[J]，2007，2