乡镇安全监管探索与思考_乡镇安全监管工作体会

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乡镇安全监管探索与思考

沐川县茨竹乡安办主任胡泰华

随着社会经济的迅速发展、各类事故信息的公开，安全生产问题越来越吸引人们的眼球。安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济发展和社会稳定大局。近年来，国家从立法、单独设臵监管机构到加大打击安全生产领域违法犯罪活动力度，无不显示了国家对此项工作的重视程度。

乡镇安监机构处于安全监管的前沿阵地，做好乡镇一级安全监管工作显得尤为重要。但是由于各地安全生产基础不

一、乡镇监管执法权的弱小，乡镇安全监管还是存在一定的问题：

一、存在的主要问题：

1、安全监管存在“政府热、企业冷”的现象。乡镇政府把安全生产摆在相当重要的地位，健全安全生产监管网络，组建安全生产监督管理委员会专门协调安全生产事项，政府主要负责人担任安委会主任，层层落实安全生产责任制，每逢重大活动、节假日期间都要督查安全生产落实情况。一旦发生事故，政府部门立即组织抢险、处理后事。但不少企业难以将安全生产工作真正落到实处。安全生产法施行有近7年的时间了，不少企业主尚不了解这部安全生产的基本法，不明白自己的安全生产主体地位，安全投入不足，安全基础薄弱。村社建有安全网络，有的不能真正发挥作用，对非法生产经营及安全生产违法行为不能及时制止和举报。

2、责与权不对称，监管效果不佳。说乡镇安监人员“责任重于泰山”，并不过分。区域内日常的安全监督管理工作，都是乡镇安监人员的工作，经常在节假日也得不到休息。但负有管理责任却处罚权限的制约，往往导致面临隐患却治不了的尴尬局面。虽然工作忙忙碌碌，效果却不是很好。书面整改指令没有强制措施作后盾，往往会成为空纸一张。

3、安全生产监管人员素质参差不一。乡镇安监员有不少是半路出家的，专职人员少，编制达不到落实，有的业务不精，有的兼职太多。乡镇工作“无所不为、无所不包”，在工作上个个是多面手，除了负责繁重的安全监管任务外，还有所在单位的中心任务、驻村工作，平时有大量事务要处理，难免精力不能到位，很难抽出时间学习、钻研相关安全生产知识和法律法规，安全工作往往抓不到点子上，对于综合监管、专项监管业务知识及安全生产法律法规不能全面了解和掌握，在安全生产监管过程中存在不会管和管不好的现象，在执法过程中存在适用法律和执法程序出现错误的现象。

4、没有具体措施排除隐患。由于《安全生产法》有些规定过于原则，配套法规不健全，有的规定操作性不强，政府职责定位交叉，对违法行为制裁力度不够，导致安全生产法律法规在实践中贯彻落实得并不是很好，安全生产领域有法不依、执法不严的问题仍然普遍存在，法律实施效果与立法目标还有较大的距离。如《安全生产法》第八十条至八十八条（第八十四条除外）规定，对生产经营单位不具备安 2

全生产条件的等几种情形，要责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。因为没有相关的配套法规或司法解释对“停产停业整顿”规定具体的执行措施，在基层实际执法工作中，如何去操作，感到法律依据不足。

安监执法人员对严重隐患依法发出整改指令书、并在规定的时间内进行复查，对于不按要求整改的生产经营单位就可以依法责令“停产停业整顿”了。但生产经营单位如果不主动“停产停业整顿”，安监部门怎么办呢？有的地方采取对企业贴封条的办法，也有的采取邀请电力部门停电的办法。但对这两个措施，一些生产经营单位也有应对办法：撕开封条、自己发电继续生产，况且法律法规也未规定这两个措施。

2008年1月1日起施行的国家安监总局第15号令，即新修订的《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十二条规定了“停产停业整顿”的几种情形，但仍未规定具体的执行措施，只是在第五十八条规定了对当事人逾期不履行行政处罚时，可“申请人民法院强制执行”。但这一条规定还是过于原则，毕竟申请人民法院强制执行是一个时间上比较长、程序上比较复杂的过程。刑法学理上有一个规定：法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚。在安全生产执法实践中，法律没有明文规定的处罚措施能不能实行呢，我想答案当然是否定的。

5.各部门多头监管。有关法律法规规定：安监、质监、消防、公安、工商、教育、交通、建设等部门都有职权去抓 3

各自分管领域的安全工作，看上去各司其责，实际是部门多头管理，造成职责不清。各部门在监管中自行操作，职能交叉，有利的谁都想管，没有好处的往往踢皮球，目前体制仍然很难从根本上解决这个问题。如有关特种作业培训发证工作，多个部门都在管。多个部门负责使得工作上的扯皮和监管空档在所难免，有的工作要么无人过问、要么越位争权的现象，降低了监管治理力度，增加了执法成本，削弱了执法效率，难以形成高效、统一的工作机制。有时企业很反感，这边安监部门的检查刚过去，那边卫生、质监、消防等部门又来了。

二、建议对策:

1.加强安全生产政策法规宣传，加强企业安全生产主体责任的落实，要靠执法，也要靠宣传。政府主管部门、电视、广播、报纸等媒体要加强对安全生产法律法规、政策的宣传教育，乡镇安监人员也要当好一个宣传员的角色。安监、公安、交通等部门应多在当地电视台做公益广告、宣传安全知识；印发安全生产内容的各种宣传图片、小册子送到每家企业，利用流动宣传车放广播，在各集镇、主要道口悬挂安全宣传横幅，向企业发放“安全生产公开信”，向企事业单位负责人和安全员发送安全警句短信等各种形式；并要求乡镇机关干部都要成为安全员，做好所驻村居安全知识宣传，做到安全生产工作家喻户晓、人人皆知，以此达到全民自觉参与安全生产的大格局。

2.理顺监管体制，实行垂直管理。乡镇安全管理机构在各地 4

设臵和称谓不一，但都沐川而言属于乡镇政府社会事务办公室下属的一个工作部门（安监办）。要尽快理顺安全生产监督管理体制，进一步明确监管职责，使安全监管真正形成齐抓共管的工作格局，可以借鉴工商所、派出所、税务所的体制和机制，将乡镇安监办改制为安监所（或站），实行垂直管理，条件不成熟可以实行省、市或者县垂直，或者通过立法、制定规范性文件的形式出台硬性规定，将乡镇安监办的机构相对独立、人员专职专用作为考核指标，建立督查考评制度，通过定期不定期的督查考核，督促乡镇政府加以落实。乡镇组成一个综合性的公共安全管理机构，称谓乡镇安监站（所）或安监中队，解决安全监管工作中多头监管、职能交叉问题，人数在3-5人之间，综合管理乡镇工矿企业安全、消防安全、道路水上交通安全、危险化学品安全、建筑安全、卫生安全、公共场所安全等职能。配备必要的安监设备，并赋予一定的行政处罚权。

3.完善安全生产法律体系，强化执法职能。《安全生产法》颂布实施后，有关部门相继颂发了安全生产方面的行政法规、部门规章和地方性法规，我国已经形成以《安全生产法》为核心的安全生产法律体系，安全生产领域基本上已经实现了有法可依。责权统一是提高行政效率的一个基本规则，加强安全生产领域依法行政工作，做到“依法治安”，要求乡镇政府落实安全生产责任，提高安全生产监管的运作效能，必须赋予其一定的行政处罚权，使一线安监机构责与权相对称。

虽然处罚只是一种完成整改目标的手段，但如果没有这种手段，安全监管效果将大打折扣。乡镇安监机构责权对称，一线安监员能及时消除看得见的安全隐患，有效提高工作效率。但现行法律在这方面是空白，在安全生产监督检查方面有的规定不明确、操作性不强。有关部门要针对实际中存在的一些问题，从加强经营者权益保障、义务落实、强化制裁违法行为、科学定位乡镇政府职能和完善配套法规等方面，加速立法调研，制定与修改安全生产责任追究制度、安全生产许可制度、安全生产国家标准、从业人员紧急避险制度、安全事故损害赔偿制度等一系列制度，以适应安全生产监管实践的需要，不断完善我国的安全生产法律体系，把安全生产监管工作逐步纳入制度化、规范化、法制化的轨道。

一些重大隐患要克服部门利益与地方保护主义，可以采取各部门联合执法的方法消除，如明确停产停业整顿的措施，要求供水、电力部门配合做好工作。探索如何建立和完善与电力、工商、税务和法院、检察、公安等司法机关的联合执法机制，建立事故责任追究协作机制，进一步加大安全生产领域违法犯罪行为的查处力度，让责任人感觉违法生产无利可图，甚至倾家荡产，从而使人们普遍树立安全生产不尽责就要承担严重后果的意识。在当前情况下，严格执法显得尤其重要。对安全生产条件不达标或者发生生产安全事故的企业，强制提取一定的安全经费，用于改善企业安全生产条件。对干扰安全生产执法、包庇、纵容不法厂商的行政官员，一经发现，就地免职。

4.加强安全培训，夯实安全基础。培训工作包括对乡镇安监人员、企业安全员和员工的培训。

培养一支坚强的安全生产监管执法队伍，上级安监部门要加强对乡镇安监人员培训工作，加强安全生产业务指导，督促乡镇安监人员尤其是新进人员积极参加各类安全生产知识培训，确保乡镇安监人员持证上岗；加大对乡镇安全监管工作的帮助，解决乡镇安监工作存在的困难，建立整套安全监管工作制度、规范和程序，提高乡镇安全监管队伍的整体素质，不断提高乡镇安全监管的工作水平，使乡镇安监人员一要懂、二要会管。要想从根本上遏制安全事故的发生，让职工真正掌握岗位安全规章制度，只有脚踏实地对管理人员和一线职工做好有针对性的安全培训。私营企业是很难自觉做好安全培训的，因此政府主管部门在这方面就要有所作为。

一要加大宣传教育力度，使企业负责人和职工、特种作业人员意识到不参加安全培训、无证上岗的危害性,增强自我保护意识和培训意识。二要组建专门的安全培训机构。打铁先要自身硬，先做好师资培训，让师资自身强起来。三要针对不同行业、岗位特点做好有针对性的培训，开设不同的班级，分门别类做好安全培训。目前私营企业的职工大多来自农村，文化程度不高，要有适合职工特点的教材和教学方法，真正做到因岗施教，学以致用。四要改进培训方式方法。如可以在晚上业余时间将私营企业的员工组织起来开展“送教上门”活动，开展安全培训服务，基本上不影响企业生产。7

五是培训不光只停留在理论上，做到理论联系实际，加强实际操作培训和考核，确确实实做到让职工需要什么就培训什么，使职工学到知识就能真正有用。六要加强安全培训督查力度，督促企业按规定做好职工的安全培训，对新招录的人员，必须实施强制性安全培训，对特种作业人员经相关部门考核合格才能持证上岗。对于一些不参加培训工作的“钉子企业”、未经培训或培训考核不合格就安排特种作业人员上岗作业的违法行为，一定要加大执法力度依法查处。

2010年5月6日