农村土地承包经营权的现状1_农村土地承包经营权

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我国农村土地承包经营权制度的现状及存在的缺陷1

摘要：农村土地承包经营权制度是中国特色的土地制度，该制度在中国农村实施将近三十年来，由于各地的自然、经济和社会条件以及历史文化背景千差万别，导致该制度存在着不同的表现形式，同时其缺陷也日益显露。本文着眼于我国农村土地承包经营权的不同表现形式及其日益显现出的缺陷，认为物权化的农村土地承包权是我国农村土地承包经营权模式的最佳选择。关键词： 土地承包经营权

现状

缺陷

土地承包经营权是中国农村实行经济体制改革的产物，它的发展和成熟代表了中国农村经济体制改革的发展历程。自1982年宪法确定了农村集体为农村土地的所有者，使农村土地制度建设在一定程度上由国家转移到了农村集体手中。农村土地承包经营权实质上是土地所有权和土地使用权的分离，农民在享有所有权的农村集体手中得到了土地的实际使用，但由于历史原因和地区的差异，这种使用权在不同地区却表现出不同的形式。并且，随着社会的发展，这种使用权亦显示出其独有的不足。本文就我国农村土地承包经营权实施二十余年来所呈现出的不同表现形式以及其存在的不足进行必要的剖析和论述，以利益我国农村土地权利制度的不断发展和完善。

一、我国农村土地承包经营权制度的现状

由于我国农村地区幅员辽阔，各地的自然、经济和社会条件以及历史文化背景千差万别，这导致了各地农村利益格局的不同，从而必然导致作为农村自发制度创新的结果的农村土地使用权制度的差异和不同。目前我国农村地区存在的的土地使用权制度主要有：

（一）均田承包制

均田承包是将土地根据质量，按人口或劳动力平均分配到户，由农户在承担农业税费、粮食征购任务以及集体提留的条件下，独立进行土地经营。作为农村土地承包责任制的基本形态，均田承包是现阶段我国农村最基本、最普遍的农村土地分配形式和经营方式，被中等发达地区广泛采用。据统计，全国实行均田承包经营的土地面积超过农村土地总面积的60%。2

在这一制度下，农民在成员权得到平等保护，是农村集体成员权在土地分配中的显彰和明确。土地的集体所有赋予村庄内部每个合法成员平等的拥有村属土地的权利。由于成员权的存在，每当一个新的合法成员进入村庄时，他都有从他人那里分得一份土地的权利。而每当一个成员离开村庄时，其他人享有将其土地平分的权利。

均田承包制度的另一个重要内容就是随着集体入口数量和结构的变化对承包地进行的调整和重新分配。不同地区农村土地调整的方式和频率有所不同，但其主要原因主要有两个，一是人地之间的数量比例，二是经济结构的差异。一般说来，人地关系紧张、经济结构变化小以及非农收入比例相对较低的地区，土地调整较为频繁；而土地资源较为丰富或非农收入比例相对较高的地区，土地调整则较少。

1本文为贵州省教育厅课题《构建和谐社会，建立和完善农村社会法律权利机制——以农村土地承包经营权为例》成果之一

作者：程艳萍

副教授

研究方向：民商法

知识产权法 2 张红宇《中国农村产权政策：持续创新》载《管理世界》1998年第6期

（二）两田制

两田制是将农村土地分为两部分：一部分是口粮田，另一部分是责任田。口粮田是供村民基本生活保障的那一部分土地，口粮田按人口平均分配，而分得这一部分土地的村民只负担农业税，其他收入归农户所有；而责任田实现土地的收益功能。责任田承包人除负担农业税外还要承担集体提留、土地承包费并完成国家定购任务。其分配方式采取按人承包、按劳承包和招标承包三种。

两田制是对均田承包制的一种改造，它的核心思想是通过土地招租的形式来模拟市场的土地交易。口粮田既体现了土地的社会保障功能，又照顾了公平原则，而责任田的竞争承包则更多注重了效率原则。从经济学的角度来看，“两田制”能够更有效地配置农村社区的土地资源。但从推行“两田制”的地区来看，这一制度也存在较为明显的局限性，表现为农户对其所拥有的地块的权利缺乏稳定的预期，而且这一制度只能适用于土地资源相对富裕，除口粮田外还有一定数量承包田的地区；同时在这一制度的推广过程中，暴露出剥夺或限制村民承包责任田的成员权，以及违背农民自愿原则等问题。因此，国家有关法律和政策己经明令禁止实行“两田制”。

（三）贵州潭模式

这一土地承包经营模式的主要内容是：第一，建立稳定的土地承包关系，实行“增人不增地，减人不减地”的制度；第二，延长土地承包期限，即耕地承包期为50年，非耕地承包期为60年；第三，建立了较为完善的农村土地流转机制，即农民有权转让转包其所拥有的土地承包经营权和土地使用权，并可以就其所享有的土地承包经营权设定抵押以及入股合作经营等。土地承包经营权在承包期内可以继承，但继承人仅限于农业人口。1这种制度目前已在贵州全省推行，并以地方法规的形式对土地承包期限以及承包权的流转机制等做了明确具体的规定。

泥潭模式是集体土地所有权制度下个人化程度最高的农村土地使用权制度安排，就其内容和承包期限而言己非常接近于永佃权制度。这一模式较好地解决了均田承包制度频繁调整承包地而带来的农民对其拥有的地块的权利缺乏稳定的预期以及对土地利用效率的损害等。但是，这一制度模式在一定程度上牺牲了均田承包制度对农民的生存和社会保障功能。

（四）“四荒”使用权拍卖

“四荒”，是荒山、荒坡、荒沟、荒滩等地的简称，主要指在目前自然和经济技术条件下，可以开发利用却尚未开发和利用的土地后备资源。“四荒”拍卖，是指农村集体经济组织代表本社区全体成员，以拍卖方式出让“四荒”土地使用权给社区内外的公民、法人等，用于农林牧副渔等的生产经营，并于拍卖使用期满时将其收归农村集体经济组织的制度。这一制度设计的特点是：(1)“四荒”使用权购买主体包括农户、城镇居民、企事业单位等一切具备对“四荒”土地的治理和使用能力的主体，不局限于“四荒”土地所属村集体成员；(2)“四荒”土地使用权的界定清晰、内容较为完整，可以继承、转让、抵押和出租等；(3)土地使用期限较长，一般为50一70年。

“四荒”土地使用权以竞买人占有、使用、收益农村集体经济组织所有的“四荒”土地为内容，以从事农林牧副渔生产经营为目的。这一制度在很多方面克服了农村土地均田承包制度的不足，例如，土地使用权的长期稳定克服了农民对其所享有的土地权利预期的不稳定以及由此产生的农户土地承包经营的短期行为，1 丁远康《湄潭农村改革试验区延长土地承包期五十年的的实践与思考》载《中国农村经济》1999年第3期 而且，拍卖承包的方式可以促使土地资源配置的趋向合理和高效率，完整的土地产权界定和完整的土地权利内容更符合市场化的要求等等.（五）集体耕作为特点的规模经营模式

这一模式的特点是通过农村社区组织的统一调整将农户的承包地集中起来，交由农业生产专业队或集体农场集体耕作和经营，集体投资对农业生产进行补贴，如购置农业机械、进行农田水利建设、建立农业服务体系以及对农业劳动与工业劳动的效益差进行补贴等。这种农村土地经营模式一般出现在乡镇企业和其他非农生产以及整个农村经济较为发达的地区，如苏南地区和北京郊区等。在这些经济较为发达的地区，由于劳动力大量转向非农业生产，导致粮食生产滑坡，促使地方政府和农村集体组织采取土地集体经营的方式解决粮食生产问题。但是，这一模式的主要问题在于模糊了农户与土地之间的权属关系，同时，这一模式是建立在非农经济发达、集体经济组织大量投资支持的基础上，这与我国劳动

1密集型的比较优势不相适应，而且效率也未必高于农户的小规模经营。

（六）土地股份合作制

土地股份合作制在广东珠江三角洲地区较为普遍。其主要内容和作法是将集体土地和其他财产作价入股，然后按照农户承包土地的数量向农民无偿配股，所配股权一般不能继承、转让和设定抵押。配股后集体经济组织将土地使用权收回，按照效益原则重新发包，使土地适当集中形成土地的规模经营。土地股份合作制通过将集体资产和土地分成股份分配给集体成员的办法，解决了长期困扰我们的集体所有权制度产权模糊的问题，并通过将村民的集体组织成员权转化成股权的形式，解决了均田承包中成员权与土地承包经营权不分，影响土地利用效率的问题。

在土地股份制下，每个农户拥有一定的集体土地的股份，但此股份并不具体对应某一相应的地块。这样一来，集体所有制被个人化了，但个人化之后的产权并没有对经营规模的扩大形成约束，因为集体可以将土地统一发包给当地或外地的农民。因此，土地股份制是解决土地的法律所有与土地的实际占有和经营之间矛盾的一次成功的尝试。但是，实行土地股份合作制需要较高的条件，即非农产业比较发达和健全的制度保证。非农产业发达才能保证股权的红利，否则，不但无红利可分，而且无法解决村集体成员的生存保障问题;只有建立和健全农村社区股份合作组织，土地股份合作制才能实施和正常运行。

（七）土地租赁模式

这一模式最大的特点就是土地的原承包人保留土地承包经营权，只将土地使用权有偿转让。这种作法在私营经济十分发达、大批农业劳动力转入非农产业的浙江温州地区较为普遍。早在上世纪80年代初期这一地区就出现了农户之间自由转包责任田的现象，此后，由于私营经济的快速发展壮大和地方政府支持，农户之间的土地转包更趋活跃。这里的土地转包严格意义上更近似于土地租赁。尽管没有政府的干预，温州地区的土地调整微乎其微；土地租赁市场的活跃，与非农就业结构有着密切的联系，大量农业劳动力转移到非农产业之后，才有可能出现大量转包土地的情况。同时，土地租赁市场的发育也与集体经济是否发达有关。同为经济发达地区，浙南和苏南所走的道路却完全不同。一方面，与集体经济发达的苏南不同，长期的私人经济使得温州人习惯并相信了市场的运作能力。另一 1 文贯中《中国现行土地制度与市场机制的相容性》载迟福林主编《中国农民的企盼：长期而有效的土地使用权》外文出版社1999年版，第95页到104页 方面，两地的非农就业结构的差异也是导致它们走上不同的道路的重要原因。1

（八）土地的反租倒包和承租反包

这一模式的典型做法是由一个投资主体(如村办公司或农业服务协会等)，付给农户合理的承租费用，将分散在农户手中的承包地租赁过来，再由该投资主体进行投资对土地进行基础设施建设，并安排合适的农业经营项目，提供统一的科技、销售服务，最后再将土地反包给农户，由农户按照投资主体的要求进行种植。反租倒包和承租反包的优点是增加了农业投入，提高了上地的利用效率，同时又体现了土地的社会保障功能。然而，这一模式必须有一个较强经济实力和了解市场的投资主体，而且必须选择合适的科技含量较高的种植项目等，而且，这一模式对市场的依赖程度较高，存在较大的投资风险。

二、农村土地承包经营权制度存在的缺陷

按现有法律规定和对我国农村土地承包经营制度现状进行考察，我们认为，不论是采用何种形式的农村土地承包方式，农村土地承包经营权均是农民与集体组织通过签订土地承包合同而形成的土地所有权人和土地使用人之间的法律关系。基于这一法律关系，农民对集体土地享有占有、使用、收益和一定限度的处分权利等。但由于种种原因我国现阶段的农村土地承包经营权制度还存在一系列问题和缺陷。

（一）法律法规对农村土地承包经营权利的内容界定不明确

在现行法律规定中，土地承包经营权利的具体内容没有得到明确的界定，因此，严重影响农村土地使用制度的稳定性。农村土地制度的稳定取决于多种因素，其中主要的因素包括基本使用制度的长期稳定、具体土地权利义务关系与法律制度之间具有一致性以及具体的土地权利(土地承包经营权)具有确定性、排他性和可让渡性等等。然而，在现行农村土地制度安排中，土地承包经营权的内容并不是由法律明确规定，而是由当事人在土地承包合同中约定，而这些在合同中约定的权利义务往往不明确或者不完整。极易导致纠纷的发生，从而在一定程度上影响了农村土地承包经营制度的长期性和稳定性。

（二）农村土地承包经营权的流转制度不健全

按照市场经济的一般规律，资源总是向最能充分利用它的主体流动，以实现资源的合理配置和有效利用。而现行农村土地承包经营权流转的法律规定和制度安排并不完善，土地承包经营权的转让、转包、转租等“须经发包方同意”。的限制往往给土地承包经营权的流转带来不应有的制度障碍和经济负担。在这种制度安排的条件下，农民宁愿采取私下交易的方式，如利用亲戚、朋友等托付耕种，或者依靠民间习俗和乡规民约的约束来进行转包和转租等。但是，这样的交易方式对转包和承包方、转租和承租方的权利和利益缺乏国家正式制度的保障。所有这一切使得农村土地承包经营权和土地使用权的流转市场的发育和完善受的了极大的限制和阻碍。在实践中，在一些地区土地延包和承包地调整，采用行政命令的办法，强行从农民手中收回责任田，搞所谓的“规模经营”，这种做法严重违背了农民的意愿，侵犯和损害了农民的土地权利和利益.（三）在法律性质上，农村土地承包经营权具有明显的债权特性。

现阶段我国农村土地承包经营权和农村土地使用权的制度基础主要以土地承包合同而不是法律直接规定。这显然违背了物权法定的立法原则，也使得我国的农村土地承包经营权和农村土地使用权具有明显的债权性质。然而，以债权属性和制度为基础的农村土地承包经营权在实践中存在明显的缺陷。姚洋《非农就业结构与土地租赁市场的发育》载《中国农村观察》1999年第2期 首先，债权具有相对性，当其与物权相冲突时，物权优于债权。债权在法律上的效力仅及于合同双方当事人和他们在合同中的约定，不像物权那样具有普遍的排他性。在这种制度安排的基础之上，土地承包经营权缺乏法律的严格保护和应有的制度稳定性，而农民则不能对抗来自发包人即集体经济组织和乡村行政组织对土地承包经营权的干涉和侵害。这也是农村乱摊派、乱收费等加重农民负担、侵犯农民合法权利和利益的行为长期得不到根治的根本的制度原因。

其次，《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律均规定农村土地承包经营权具体的权利和义务由土地承包合同约定。然而，在实践和现实生活中，集体组织作为土地承包的发包方很少将土地承包人作为平等独立的民事主体对待，擅自单方面撤销和变更承包合同，或者任意决定承包地块的大小、优劣分配以及随意改变土地承包期限等侵犯农民权利和利益的行为屡屡发生，如若出现纠纷，发包方的上述违法行为只能按照违约处理而不能按照侵权来处置，农民难以依据这样的合同来保护自己合法的土地财产权利和利益。

再次，土地承包经营合同确定合同关系的存续期限，体现了债权的有期性。合同一旦期满，农民的土地承包经营权益就失去了法律基础和制度保障。加之实践中土地承包期限的不稳定，导致了农民土地经营的短期性行为、粗放式经营甚至掠夺式经营，特别是对土地长期投资的减少或根本不投入，导致了土地质量下降和其他自然灾害的频繁发生。

（四）农村土地分配和土地收益分配格局缺乏法律和制度上的稳定性

从本质来看，任何改革都是利益的调整和再分配，而任何利益的分配都不可能做到绝对的公平。在我国农村土地制度改革的实践中，“增人不增地，减人不减地”的政策体现了一种农民对公平的诉求，而“均田制”则体现了另一种对公平的诉求。1994年，农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》进一步明确了在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的政策，其目的是稳定土地承包经营关系，促进农民对土地的长期投入。1998年新修订的《土地管理法》从法律制度上确立了土地承包期30年不变的制度。这一政策和法律制度安排得到了大多数农民的拥护和支持，农民对土地开发 与提高土地质量的投入增加。但是，我们还应看到，我国人口数量大、增长快，农村剩余劳动力多。而由于非农产业和服务业的发展的不平衡和受到的种种限制，还难以为农村剩余劳动力的转移提供更多的机会和空间。我国农民几千年以来以土地为安身立命之本，“耕者有其田”的“均田”思想和意识根深蒂固。1998年新修订的《土地管理法》颁布以后，农村土地承包期在法律上确立为30年不变，这一制度安排的直接后果，是必然导致若干年后一些农户因人口减少而人少地多，而另外一些农户因人口增加而人多地少的现象。这种分配格局的不均衡及易在一些人当中产生对土地分配不公的不满心里，特别是产生对政策和制度调整的期待和要求，而这种期待和要求得不到满足时则可能产生一系列社会不安定因素。

这些问题和矛盾的解决，有赖于建立一种法律秩序和制度安排，理性地确立国家农村土地政策和制度的价值取向，同时，确立适宜的利益调节机制。即以土地承包经营权物权化的基本制度安排来确立和稳定现存的土地利用和利益分配格局，同时建立农村土地承包经营权和土地使用权的流转机制、农村社区土地储备制度、限制土地兼并的制度、政府或集体有偿收回承包土地的制度，以及科学合理的农业和农村税费制度，以缓解和最终解决因人口变化和其他原因而引起的土地权益分配不均的问题。

（五）“四荒”土地开发利用和规划治理缺乏统一的法律和制度规定 关于“四荒”土地的开发利用和规划治理，在立法上缺乏统一的制度安排，不利于土地后备资源的规范化治理和开发。1983年山西吕梁地区率先拍卖“四荒”土地的使用权，1992年这一地区又率先将“四荒”土地的使用权的期限确定为50年——100年。此后，“四荒”土地拍卖很快在全国推广。由于《土地管理法》等法律法规没有对这种新型的土地使用权加以明确界定、确认和规范，因此，各地都制定了地方性法规，对“四荒”土地的使用权的内容和使用期限进行规范。但是，各地的规定不统一，其主要表现在以下几个方面：一是各地对“四荒”土地资源范围的规定不统一，二是对“四荒”土地使用权年限的规定不统一，三是对“四荒”土地使用权具体的权利内容及其法律地位和效力的规定不同，最后是对“四荒”土地使用权的取得方式的规定不统一。规则的不统一实际意味着制度的不稳定，因此，在“四荒”土地开发获得的土地使用权的有关问题上，我国有关立法应该有明确统一的规定，否则，既不利于“四荒”土地的开发和持续利用，也不利于因“四荒”土地开发而取得的各种土地权利的保护。

三、农村土地承包经营权制度应有之含义 从财产权利制度的角度看，农村土地承包经营权是公民或者集体经济组织依据法律规定或者合同约定对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的占有、使用、收益的权利。作为直接关系我国农民安身立命和农村社会稳定的财产权利，土地承包经营权应该是我国涉及面最广、生命力最强的财产利用权利。农民在其承包经营的土地上进行的是直接、持续和稳定的农业生产活动，这就决定了农村土地承包经营权是一项长期占有土地并自主进行农业生产经营活动的财产权利。正如2008年10月12日《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》决定中提到：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”同时，《决定》对完善征地补偿机制提出了新要求，“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这为农村土地承包经营权的物权保护提供了有力的政策保护。为了准确把握和正确理解农村土地承包经营权的含义，需要明确以下几点：

第一，农村土地承包经营权应是一种独立的物权。这是农民的土地承包经营活动不受干预的基本保障。赋予农民独立的占有和利用土地，使土地承包经营权人不仅能对抗一般非土地权利人，而且能对抗土地所有权人。这种独立的物权地位的赋予，虽然不一定能杜绝土地占有人的权利和利益不受土地所有权人以及其他人的干预和侵害，但却为土地占有权人寻求法律救济提供了充分的制度保障。

第二，农村土地承包经营权的主体一般是农业生产者，其标的物(客体)是农村集体所有的土地。农村土地承包经营权的主体一般情况下是从事农业生产活动的公民或集体。但是，随着农村经济的发展和农村改革的不断深入，土地承包经营权的主体已不限于本社区集体组织的成员，而是扩大到一切从事农业生产活动的公民或集体。农村土地承包经营权与城镇国有土地使用权一样，标的物都是土地。归属和利用二元农村土地权利制度下的农村土地承包经营权，其占有的标的物是他人的土地，即集体所有或国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。

第三，土地承包经营权的目的是在他人土地上从事农业活动获取收益，应当适应农业生产经营的基本要求。自罗马法以来，法律将土地的利用分为两种，即农业用地和建设用地。土地承包经营权是在集体所有的土地上从事农业生产活动获取农业收益，包括耕作、畜牧及养殖等。非以从事农业生产活动为目的而使用他人土地的，不能设立或不成立土地承包经营权。作为一个农业生产和经营者，农村土地承包经营权人必须能够在土地上为一切农业生产经营行为，占有、使用和收益都是土地承包经营权的权能。土地上的投入和产出具有周期性、持续性等特点，因而土地承包经营权的期限不能是短期的，30年或更长的期限是农业生产稳定发展和保证土地持续利用的基本条件。

第四，土地承包经营权应包括对土地所有权主体的特定义务。土地承包经营权人除享有广泛的占有、使用、收益和依法处分土地的自主经营权外。同时还承担相应的义务。由于土地是不可再生的稀缺的自然资源，其利用状况关系到我国农村社会乃至整个国家和社会的生存与发展，因而土地承包经营权者在自主经营土地时，必须履行相应的义务，如不得抛荒、不得掠夺式经营、不得改变土地的用途等，在转让、抵押土地承包经营权时，由于涉及到土地占有人的改变，因而必须得到土地所有权人的许可，等等。这些义务与土地占有权利一起构成土地承包经营权中不可缺少的内容，换言之，农村土地承包经营权是占有和经营农村土地的权利和义务的统一体，土地占有的权利和义务共同构成土地占有人与土地所有人之间的平等互利的法律关系。

第五，土地承包经营权必须体现社会公共利益。由于土地是不可再生的稀缺资源，它承载着一定的社会义务和社会责任，我国以世界7%的耕地养活着世界21%的巨大人口，在有限的土地上如何生产出13亿人所需要的粮食和其他农产品，是中国社会生存和发展的最基本的问题。土地分到一家一户，实行承包经营，生产可以由农户进行，但是，珍惜每一寸土地，合理持续利用有限的土地资源，始终是我国的基本国策和土地政策的根本，是中国社会的共同利益所在。因此，我国实行土地用途管制，不允许农村土地所有权人和占有权人任意地利用和经营土地，这是国家和社会承认与保障农村土地民事权利的先决条件，土地承包经营权必须以一定的方式和内容体现国家和社会的共同利益。

综上所述，明确我国农村土地承包经营权的不同表现形式以及存在的缺陷的同时，只有将物权化的土地承包经营权特定内容的性质和功能予以清晰地解释，有关的立法才能全面合理地界定土地承包经营者相应的权利义务。才能进一步完善我国土地承包经营权法律制度，有效保障广大承包经营者的法律权益。

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