国土部试点农村集体土地入市 调研宅基地流转（推荐）_农村集体土地宅基地

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国土部试点农村集体土地入市 调研宅基地流转

2009年11月18日12:28

“最快2010年元旦起,浙江将在全省推广农村集体土地入市,并逐步实现与城市国有土地'同地、同价、同权’的健康流转模式。”11月16日,浙江省委副秘书长、省农办主任夏阿国向记者表示。

夏阿国透露,国土部近日已确定在浙江开展农村土地整理改革试点。他透露,浙江省政府、省国土厅已下发《关于进一步加大农村土地整理改革试点的通知》,在全省范围推广“嘉兴模式”。

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记者了解到,浙江省发改委、国土厅、建设厅等部门,正在据此紧锣密鼓地操刀推进农村宅基地入市的相关方案。

嘉兴模式:宅基地成财政“活水”

如何激活宅基地？嘉兴市委书记陈德荣思考有些年头了。从杭钢集团副总经理调任嘉兴以来,他在副市长、市长、书记等岗位上已届满十年。

近年来,嘉兴的经济社会发展较快。但土地等要素制约逐步显现。

据统计,嘉兴农业用地保有率高达86%,而农业产出占嘉兴GDP比重还不到6％;城市化水平相对滞后,还有50%以上的农民居住在农村,农村建设用地比较浪费,而非农用地储备不足。

陈德荣表示,必须打破体制障碍,大胆推进制度创新,储备一定数目的建设用地,为嘉兴下一步的发展腾出空间。

2008年,嘉兴被列入浙江省统筹城乡发展综合配套改革试点,明确以土地使用制度改革为核心,包括户籍制度、规划管理制度、公共服务均等化、新市镇建设在内的“十改联动”。

接着,嘉兴率先取消农业户口、非农业户口分类管理模式,全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”;并在南湖区、平湖市等地试点,鼓励有地居民实施“两分两换”工程,推进土地承包经营权成片流转和农户向城镇集聚。

以嘉兴三个试点乡镇为例,姚庄镇户均占有1.163亩,预期可置换出3800亩左右的用地空间;龙翔街道通过宅基地置换,土地节约率将达到50%以上,可置换出约3000亩用地空间;七星镇通过农村宅基地置换城镇房产,户均可节约用地0.736亩,可置换出2955亩左右的用地空间,节约率为71%。

七星镇所在的南湖区副区长马纪良说,目前该区新增土地流转面积2.25万亩,土地流转中规模100亩以上的经营面积已达1.74万亩。去年,该区盘活存量建设用地415亩,完成考核指标的130%。

马纪良说,这些节约出来的宅基地,地方政府一般是组织复耕,节约出来的建设用地指标可以挪到城市近郊,或者其他需要指标的地方,从而实现土地的升值。

“围猎”宅基地:百万农民住新房

今年7月,浙江省出台了《关于加快农村住房改造建设的若干意见》,提出从今年起至2012年让百万农民住进新房的目标任务。而作为该省统筹城乡综合配套改革试点地市,则面临“地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹、人往哪里走”等问题。

陈德荣坦陈:“来自宅基地置换后腾空出来的土地,可以做工业用地和商业用地;土地流转后,吸引社会资本投资现代农业,大大提高土地经营效益”。

但按照现行《土地管理法》的规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。嘉兴似乎碰到了法律路障。

浙江大学教授范晓屏甚至认为,类似嘉兴“两分两换”方式一旦大范围推开,政府处于强势而农民处于弱势,这样做政策很有可能成为政府谋取利益的工具。由于农村集体建设用地流转还存在制度上的障碍,需要在法律层面作出一定的调整。

但陈德荣并不回避法律问题。他表示,近年来,嘉兴先后制定出台了近十个政策文件,加大资金筹措、融资担保、规费减免、贷款贴息、土地承包经营权流转、社会保障和就业创业等扶持力度。

今年5、6月份,浙江省发改委、建设厅等部门组成联合课题组,在嘉兴、义乌等地开展《浙江省农村宅基地置换研究》,并在调研后建议浙江省委、省政府把推进农村宅基地置换作为一项综合抓手,在全省范围内有计划、有步骤地加以推广。

国土部调研:鼓励浙江全省试点

嘉兴模式也受到了国土部、国务院研究中心等部门的高度关注。

10月16日,国土资源部副部长、党组副书记兼国家土地副总督察鹿心社带队到嘉兴嘉善县姚庄镇武长村,对农村土地综合整治工作给予肯定。

早前的今年4月,国土资源部部长徐绍史也专程前来嘉兴南湖区七星镇调研,这也是他在两年内的第三次浙江之行。

据七星镇党委书记柴荣明介绍,新镇区原本涉及12个行政村4011户,户均宅基地一亩多,而整理完成后才3分,可腾出近3000亩地。

徐绍史鼓励“两分两换”试点,但应慎重对待规划修编和增减挂钩指标等问题。“农村土地整治和城乡用地增减挂钩,这两项工作可以打包,作为嘉兴新农村建设中的重要抓手,规划也可以先做起来”。

浙江省委副秘书长、省农办主任夏阿国表示,截至2009年三季度,浙江省农田承包权流转已达600万亩,占总承包面积的34%。

夏阿国说,“浙江省政府最近已下文,要求进一步加快农地和农村集体用地的合法流转”。

他指的是浙江省高级法院最近出台的《关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见》。该《意见》称,要依法保护农民土地承包经营权,依法支持宅基地使用权流转。该文件强调,“出现矛盾和问题时,不要轻易认定涉案流转合同、协议无效”。

十七届三中全会打破禁区

2008年10月,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出,要“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享受平等权益”。《决定》犹如平地春雷,打破了长期以来农村集体建设用地不允许流转的禁区。

长期以来,我国农村建设用地是禁止入市流转的。《宪法》规定,我国土地分为国有土地和集体土地。国有土地和集体土地分别属于两个不同的管理体制:一个是市场体制,国有土地是商品,具有完整的所有权,可以公开交易、流转;一个是计划体制,集体土地是非商品,是不允许流转的,其所有权是不完整的,其处置权在政府,而不在其所有者——农民集体。

按照现行的《土地管理法》,除了宅基地,农民对集体所有的土地只有耕种的权利,不能抵押,也不能转入非农建设;一旦农村土地转为非农建设,必须征为国有。这事实上矮化了“集体土地所有权”。

《决定》提出,要改革现有征地制度,集体经营性建设用地可进入“城乡统一的建设用地市场”,确保农村集体建设用地与国有土地“同权同价”。

率先试点

广东破解土地供需矛盾

珠三角地区在城市土地存有量十分稀缺的情况下,用地将越来越多地依赖集体建设用地的流转。

2003年,广东省在全省范围内试行集体建设用地使用权流转,并于2005年10月正式颁布实施全国首个允许集体建设用地使用权入市流转的行政规章。

据了解,截至2009年底,珠三角地区7市集体建设用地使用权流转2949宗,流转面积约2805公顷,涉及价款59.53亿元。

近日,广东省政协调研组发布了《关于深化农村土地管理体制改革 促进珠三角持续健康发展的调研报告》（以下简称《报告》）,调研组先后走访了珠三角各市,发现部分地方政府担心集体用地流转后增加耕地保护的压力,将出现征地难、代价大的问题,而农民则普遍存在担忧。

“事实上,这是土地流转缺乏法律支撑及操作办法,征税无法可依,司法裁决处置集体建设用地使用权合法性不足造成的。”广东省政协常委、人口资源环境与委员会主任卜新民指出。

《报告》指出:由于立法和管理滞后,非法出租流转、违规违法建设等现象比比皆是。再加上城乡二元体制影响,企业对流转的建设用地顾虑重重,而银行也不敢贸然接受其抵押贷款申请,农村集体建设用地流转的融资需求难得满足。

为此,《报告》建议,要尽快完成集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权的发证工作,为集体土地进入市场提供权属保障。

为了打开农民土地市场化的通道,《报告》建议,可借鉴河南省光山县和四川省成都市推行的“土地银行”运作模式,在集体建设用地和宅基地流转中试点。由政府组织成立农村土地信用合作社,把某一区域内农民的承包地“零存整贷”。