浅议水利建设项目法人责任制的发展方向_水利工程发展趋势初探

浅议水利建设项目法人责任制的发展方向由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“水利工程发展趋势初探”。

浅议水利建设项目法人责任制的发展方向

近些年水利建设管理体制改革不断深入，以项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制四项制度为主要内容的水利建设管理机制正在逐步健全完善。项目法人责任制作为我国基本建设领域三项改革制度之一，于1996年由国家计委在《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)中明确加以规定。从近几年实践情况来看，项目法人责任制对建立投资资责任约束机制、提高投资效益起到了一定的作用，但仍存在不少问题。水利建设项目法人责任制的改革将如何推进，朝什么方向发展，值得深思。

一、水利建设项目法人责任制简述

（一）水利建设项目实行项目法人责任制的背景

1992年国家计委颁发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，并随后推行项目法人责任制；1995年开始，水利行业开始全面推行建设项目法人责任制。水利部相继颁布了《水利工程建设项目管理规定》（试行）、《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，明确规定新开工的生产经营性水利项目原则上都要实行项目法人责任制；有偿服务性和社会公益性（准公益性和公益性）水利项目应积极创造条件，实行项目法人责任制。1999年国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》明确指出：“基础设施项目，除军事工程等特殊情况外，都要按政企分开的原则组成项目法人，实行建设项目法人责任制，由项目法定代表人对工程质量负总责。”所以，水利建设项目，不论经营性和非经营性，都必须实行项目法人责任制。

（二）项目法人责任制的内容

国家计委《暂行规定》规定，项目法人责任制是指按照我国《公司法》的规定，设立有限责任公司形式的项目法人，由项目法人对项目的策划、决策、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值，实行全过程负责的制度。

（三）、水利建设项目法人的组建形式

根据《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，国有单一投资主体投资建设的项目，应设立国有独资公司；两个及两个以上投资主体合资建设的项目，要组建规范的有限责任公司或股份有限公司。以独资公司、有限责任公司、股份有限公司或其它项目建设组织为项目法人。《暂行规定》和《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，明确地提出了项目法人的组建要求，应该是有限责任公司性质的组织。但工程项目法人又不同于一般的有限责任公司，它的服务对象是具体的某一个项目，因项目产生而组建，因项目竣工而解散，表现出临时性、短期性的特性。

水利建设项目多由政府投资兴建，在实践中也很难组建符合《暂行规定》要求的项目法人，仍延续了计划经济体制年代的组建方式：先从各有关单位抽调人员成立“××工程指挥部”，由政府（或部门）领导兼任指挥，部门（或其下属单位）领导兼任成员，待工程竣工后，将工程移交给管理单位，指挥部解散。这种模式在当前工程建设项目中仍然普遍存在，有的虽然改成了“××建设项目部”或“××公司”的牌子，但是其人员组建以及具体运作方式都与“××工程指挥部”无多大区别，仍然属临时机构，不属于法人或者一个真正意义上的法人。简而言之，现阶段组建的各种形式的项目法人，无论符不符合《暂行规定》的要求，实质上都是一种非职业化的项目法人，在落实项目法人责任制的过程中，有着先天上的不足。

二、非职业化的项目法人落实项目法人责任制存在的问题。

（一）、专业性不强，履职能力不足

由于水利建设项目法人具有区域性、行业性、短期性和临时性的特点，法人单位负责人多为兼职，人员以临时从政府或事业单位抽调居多，工程建设管理经验缺乏，有的项目法

人也从社会上聘用经验丰富的建设管理人才，但占项目法人工作数量的比例都较小，在机构中担任的职位也不太高，很难发挥自己的特长。

（二）、责任缺位

首先，责任主体不明确。非职业化的项目法人，算不上真正意义上的具有承担民事责任能力的组织。

其次，责任难以评价。由于水利工程的个体差异较大，工程建设管理水平高低无法用某一个统一的标准衡量，也没有权威的专职部门对项目法人工作情况进行评价和考核。

第三、约束和监管困难。由于水利工程多为政府投资，项目法人与政府监管部门关系密切，甚至有的项目法人负责人本身就是政府监管部门的上级领导，权力集中却监管无力。

第四、公益性项目法人没有资本金，风险意识淡薄。水利项目多为政府投资，项目法人并不是真正意义上的投资人，没有资本金，没有资金的自我积累能力和向外部融资的能力；一些地方项目法人负责人把工程建设当成“政绩工程”，只关心工期按期开工、完工和外部面貌，不思考自己在工程建设中担负的责任，不注重节约工程成本和投资的效果，风险意识淡薄。

第五、没有有效的激励机制，项目法人投资者的主人翁意识不强。水利建设项目法人人员多为兼职，其人事关系大多留在原单位，有的项目法人本身就与原单位合署办公。这些人员一边进行工程建设管理，一边从事着原单位的本职工作，个人的考核、晋升也依其在本职工作上的表现。同时项目建成后项目法人没有工程的所有权，工程投资的增值部分也不属于项目法人所有或者支配，项目法人通过正常渠道在项目建设成本中列支的管理费用和开办费用不能反映其为管理项目所必须的开支，其职工的住房、医疗、养老保险、奖金等无合法来源，没有激励机制，也造成项目法人工作人员办事不积极，主人翁意识不强。

（三）、项目法人责任制实质上是行政领导责任制。从目前基础设施建设资金的筹集和使用以及推动项目实施情况来看，仍具有极强的政府行为，各级政府在公益性项目建设中起着决定性的作用，项目法人领导班子大多由各级行政领导和主管部门负责人组成，项目管理仍以行政手段为主，辅以经济手段。项目法人责任制实质上是行政领导责任制，项目法人与参建各方的关系实质上仍是管理与被管理的关系，并不是平等民事主体间的合同关系。

（四）、不利于整个社会建设管理水平的提高。由于工程项目的一次性，项目法人多为临时抽调组建，工程竣工后，工作人员便不再从事建设管理工作；有些项目限于条件以原来的工程管理单位为基础组建项目法人，项目法人缺乏建设管理人才和经验，在建设过程中管理水平不高，在建设完成后这些人又重新回归工程管理岗位，建设管理过程中积累的经验或教训难以作为以后项目建设管理的借鉴，不利于整个社会建设管理水平的提高。

三、项目法人责任制的发展方向

由于上述问题和弊端，项目法人责任制的改革势在必行。笔者认为最好的出路是实现项目法人职业化，将项目法人划分为项目投资法人和项目建设法人，将项目建设全过程或分阶段的建设管理工作委托职业化的工程建设项目管理企业。现在不少地方已经在试行“代建制”，事实上就是项目法人职业化的雏形。实行项目法人职业化有如下优点：

（一）保障项目法人责任的落实。

1、使项目法人成为真正意义的法人。

职业化的项目法人，必将是按照我国《公司法》的规定，设立有限责任公司形式的项目法人。

2、可以形成有效的监管机制、工作考核和责任追究机制，保证项目法人责任的落实。项目法人职业化后，政府可以更好的担任裁判的角色，而不是担任裁判和运动员的双重角色。不仅项目投资法人会全心监管项目法人工作情况，政府的其他监管机构如质监部门、监察部门、纪律部门监管起来也没有牵制。

3、可以形成有效的约束机制，保证项目法人按章办事。

项目法人职业化后，项目建设法人与监理单位、施工单位、设计单位地位平等，项目法人在其他参建各方的制约和监督下，只能按章办事，按合同办事，消除现阶段普遍存在的各参单位对项目法人出错的敢怒不怒言的状况。

4、可以形成有效的激励机制和风险约束机制，促使项目法人保证工程质量和节约工程成本。

项目法人职业化后，项目法人收益与建设管理绩效挂钩，管理节约的资金按一定比例归项目法人所有，可以促使项目法人科学管理、全面管理，节约投资；项目管理不善，投资超过合理的比例或工程质量达不到约定的标准，将由项目法人负责赔偿。能够保证工程质量，消除当前流行的概算超估算、预算超概算、决算超预算的现象。

（二）能保障工程监理制、招标投标制和合同管理制的落实。

1、能保障监理单位的独立的第三方地位。职业化的项目法人，与工程监理单位地位平等，都为独立的社会中介机构。一方面能避免现阶段政府性质的项目法人对工程建设活动的过多干预、越俎代庖，使监理单位形同虚设。另一方面，项目法人也会加强对监理的管理，促使监理单位按规范开展工作，避免现阶段监理力量薄弱，事实不作为，甘心当配角的现象。

2、可以大大消除工程招投标领域的不正常行为和腐败现象。项目法人职业化后，一是由于受到业主（项目投资法人）等多方监管，且原来权力过分集中的项目法人权力分化，项目建设法人不易通过幕后操作等手段，人为控制招投标结果；二是由于项目建设法人与施工单位平等，一旦招投标活动中出现人为操作现象，受害的施工单位必会毫无顾忌地申诉和索赔。同时项目建设法人对项目投资法人也会产生约束和监督。三是由于项目投资法人与项目建设法人分离，投资法人也无法直接控制招标行为。因此，整个招投标活动必将逐步按招投标法规和建筑市场规律运作和开展。

3、项目法人职业化后，由于身份地位的改变，与参建各方在法律上和事实上都是平等主体的民事合同关系。其与参建各方和管理行为不可能再是过去的管理和被管理的关系，其实施管理的唯一依据只能是依靠与参建各方签订的合同。

（三）有利于整个社会建设管理水平的提高

项目法人职业化后，项目法人工作人员将长期从事工程建设管理工作，工作过程中积累的经验和教训，不仅可以成为今后工程建设管理的借鉴，同时也使项目法人人员的专业化水平越来越高，从而使整个社会的工程建设管理水平持续进步和提高。

（四）有利于工程建设管理目标的实现

项目法人职业化后，先有法人，后有项目，有利于集中全社会的水利建设管理优势资源和发挥先进管理经验、管理技术、管理手段，对项目的建设实施进行管理，有利于节约管理成本，提高管理效率，有利于工程建设管理目标的实现。