农村环境保护法制建设_我国环境保护法治建设

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关于农村环境保护立法的研究——以山东省为例

引言

改革开放以来，山东省的经济建设和社会发展取得巨大成就，山东省农村经济几年来也取得历史性的进步，支持了全省的经济和社会发展。与此同时，近年来山东省各地区各部门坚持环境保护基本国策，不断加大农村环境保护立法建设，取得了积极的成效。但是，山东省农村环境保护立法工作的基础仍然十分薄弱。这严重影响了山东省经济和社会的可持续发展。造成该问题的一个重要原因是目前我国农村环境保护立法建设中存在诸多不足，因此应该有针对性的从完善立法体系、健全法律责任、加强农民环境权益保障等方面加以完善。山东省农村环境保护立法概况

山东，古为齐鲁之地，位于中国东部沿海、黄河下游、京杭大运河的中北段。省内地大物博、资源丰富、物种齐全，具有重要的资源优势和地域特色。山东是全国粮食作物和经济作物重点产区，素有“粮棉油之库，水果水产之乡”之称。山东省拥有得天独厚的海洋资源条件，主要经济鱼类有40多种，年产量居全国首位。此外，矿产资源、能源资源以及旅游资源也十分丰富。山东省是农业大省、资源大省、生态大省。得天独厚的地理位置和资源优势是立省之本、强省之基。11．1山东省农村环境保护现状

1．1．1海洋生态环境保护积极进行

海洋是山东经济发展的特色与优势。20世纪90年代以来，山东省沿海地区积极实施“海上山东”建设战略，向海洋进军，掀起了开发海洋资源的高潮。海洋经济发展迅速，成为山东省强有力的经济支柱。然而，海洋在为山东省经济发展提供强大物质基础和发展空间的同时，也面临超量污染的巨大压力。这不仅会对山东省海洋经济的发展带来威胁也使山东省广大渔民的生存空间受到威胁。为此，山东省紧扣本省实际，以《中华人民共和国海洋环境保护法》为指导，围绕山东省海洋环境保护工作中存在的突出矛盾，从最亟需解决的问题入手，制定了《山东省海洋环境保护条例》。《条例》的颁布实施对于深入贯彻落实科学发展观，保护和改善海洋环境，推进生态省建设，促进人与海洋的和谐发展，维护好、1刘佳.基于可持续发展的山东半岛城市群旅游环境承载力研究[D].山东青岛:中国海洋大学，2007:630

如山东省人大常委会颁布的《山东省环境保护条例》、《山东省海洋环境保护条例》、《山东省农业环境保护条例》、《种畜禽管理条例》等。这些法律法规明确了各相关部门在农村环境保护工作中的职责，规范了各项农村环境保护工作的实施、强化了政府对农村环境保护的管理措施，使农村环境保护真正做到了有法可依。农村环境保护立法的不断完善对山东省逐步将农村环境保护纳入法制化进程，建设社会主义新农村具有重要的意义。1．2．2规范农村环境保护行政执法行为

通过立法来规范执法主体和执法行为，完善执法程序、制度，落实执法责任制，整体规范农村环境行政执法行为，坚持文明执法。自2000年12月山东省先后印发了《山东省环境保护行政执法规范化建设实施方案》和《山东省环境保护行政执法规范化建设考核验收标准》，为使各级环保部门规范化建设有章可循，在集中全省环保执法人员智慧的基础上，统一制定了33种环境保护行政处罚和行政复议文书，环境保护行政处罚、行政复议等11个程序，建立了环境保护行政执法责任制、过错责任追究制等5项制度，为县(市、区)环保局行政执法规范化建设提供了范本。到目前为止，全省已有12个市88个县（市、区）环保局通过了省环保局和省政府立法办联合组织的考核验收。通过规范化建设，各级环保部门的执法主体合法，执法行为比较规范，程序制度日益完备健全，能力建设有所加强，执法水平明显提高。

1．2．3加强农村环境保护行政执法监督

目前，各级环保部门在农村环境保护工作中执法难是一种普遍现象。其主要症结是对污染责任者个人行为追究不力，存在着处罚违法单位多，追究政府责任少；处罚罚款多，处理负有责任的领导干部少；地方保护主义严重等现象，使执法效果受到一定的影响。因此，《山东省环境保护条例》中关于排污收费和行政处罚方面的“下级不收上级收”“下级不罚上级罚”的规定有利于克服地方保护对农村环境执法的影响；此外，《山东省环境污染行政责任追究办法》提出的对干预农村环境行政执法的地方政府领导、不作为或者乱作为的环保部门负责人、违法排污的企业负责人追究行政责任的规定，使对因失职导致辖区环境受到污染的各级领导干部行政责任的追究有了明确的依据，对有效查处环境污染违法行为，防止环境污染，改善生态环境具有重要意义。这些规章制度的出台，将为推动全省的农村环境保护工作向深层次、高水平发展发挥巨大作用。

保法置之不理，造成了地方保护主义极为严重。另外，各环保部门之间为了部门利益而互相扯皮，关键时刻相互推诿责任，形成了一种恶劣的部门保护主义，最终造成执法混乱，法律法规失去法律效力，致使环保工作无从说起。1但在现实中，《山东省环境保护条例》对环境保护行政主管部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有做出具体规定，致使环境保护行政主管部门没能真正的对环境实行统一监督管理，特别是当有关部门不认真履行职青，给违法者开绿灯时，作为同级的环保部门，却无法给予必要的制约。正是由于体制的不完善，监督力度自然也就上不去。因执法主体繁杂，上下级形不成垂直关系。往往为了地区利益、部门利益，形成了上级有政策，下级有对策的应付局面，使许多监督政策不能得到实施，法律得不到执行，监督变得苍白无力，环境污染日益严重。2.1.3 农民环境权益无法保障

由于农村经济基础薄弱，加之农村文化教育落后，农民文化素质普遍偏低，农民们不知法、不懂法、不学法、不用法。法盲人数远远超过文盲人数。这些直接导致农民的环境法律知识匮乏、法律意识淡薄。贫困的农民在环境问题发生时往往无法有效地维护自己的利益，因而在发生环境纠纷后一方面不知道通过怎样的渠道来维护自己的权利，另一方面即使在诉讼中也往往因为举证能力不足、负担不起诉讼费用造成自己应得环境权益的丧失。对于农民在环境权益救济方面的弱势地位，山东省现行环境立法几乎处于失语状态。据悉，目前许多农村地区村民自身的抗争已成为解决环境纠纷的主要途径。

2．2山东省农村环境保护立法主要问题的成因

2．2．1农村环境保护立法建设重视不够

在我国农民处于环境弱势群体地位，而环境保护工作重城市轻农村，重工业轻农业，农民环境权益不受重视。所谓“环境弱势群体是相对于经济、文化、政治弱势群体而言的，是指在自然资源利用、环境权利与生态利益分配与享有等方面处于不利地位的群体。”2在我国，由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及重工抑农的“剪刀差”经济发展战略，城乡二元社会结构表现仍很突出，导致农民的权利很大程度上被制度性消解，农民作为一个群体与其他群体相比，很多法定权利缺失或得不到有效的保障。由于在经济、政治、法律、文化、社会生活的很多方面都处于不利的景况，受到过或正在受到不公平的对待，农民成为我国最 12朱俊丽.我国农村环保法制建设存在的问题和完善农村环保法制建设的设想[J.科技信息，2008(03):20 黄锡生，关慧.试论对环境弱势群体的生态补偿一从环境法视角关注农民权益[J].环境 与可持续发展，2006(02):107

划，但总的来讲，山东省普法宣传工作收效甚微。特别是农村，政府的普法投入不足，未能根据农村的实际情况有针对性地进行普法宣传，只是简单地发放普法法律法规选编，普法流于形式，方式方法较为单一。法制宣传中较注重法律义务、法律责任的灌输，忽视人们对法律权利的认识，注重实体法，而不重视体现法律正义的程序法等等，这势必使农民对法律产生厌倦的心理，影响其法律意识的提高。正如博登海默所说:“法律作为一种行动指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话”。1因此，加强农民环境权益的保障，为农民提供更多的法律援助已经成为当务之急。国内外农村环境保护立法先进经验

在国家环境保护法律、行政法规的指导下，山东省开展了比较深入的地方立法工作，在环境管理的一些重要领域进行了规范。但是，山东省的地方立法与世界发达国家相比，与国内先进的省份相比，与加入w To后的新形势相比，还有很大的差距。用全新的管理理念指导山东省的地方立法工作，研究国内外农村环境保护立法建设的先进经验，广采他山之石，结合山东省的实情加以借鉴，不断完善山东省农村环境立法，以法保护环境，促进山东省农村环境实现良性循环，走可持续发展的道路。只有这样，才能确保我们在今后的农村环保立法建设过程中，充分吸收利用先进国家和省(区)文明的发展成就，尽量少走弯路，取得更大成效。

3．1国内农村环境保护立法先进经验—河北省

河北省历史悠久、风景秀丽，位于北京、天津两市的外围，自古即是京畿要地。河北是我国重要粮棉产区。河北省与山东省有着重要的历史渊源，两省居民在生活习惯、人文风韵、性格品质等诸多方面，融会了许多相似之处。近年来，河北省农村环境保护立法建设取得了长足的发展特别是在加大海洋环境保护力度方面。各级环保部门紧紧围绕环境保护中心工作，逐步完善海洋资源保护法规、规划体系，建立海洋环境监测预报制度等举措。对山东省农村海洋环境保护立法建设的顺利进行，提供了宝贵的经验。3．1．1海洋资源保护法规、规划体系逐步完善。

河北省先后制定了《河北省海域管理条例》、《河北省昌黎黄金海岸国家级自然保护区管理办法》，编制了《河北省近岸海域环境功能区划》、《河北省海洋功能区划》和《河北省海洋开发规划》、《河北省大比例尺海洋功能区划》，1王丕琢.农民法律意识的调查与思考[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库，2008，(06)

环境恶化的趋势和频繁发生的重大恶性生态环境灾难，使我们不能不检讨在农村生态环境建设方面所作的种种努力，因为在某些方面我们的努力是失败的，某些方面的努力没有取得实效，在某些方面我们还没有去努力，这样的结局最终必将受到自然规律的惩罚。恩格斯在《自然辩证法》中曾经一针见血地指出:“我们不要过分地陶醉于对自然界的征服，因为每一次这样的征服自然界都会给予我们报复。”因此，提升农村生态环境立法建设的能力，对于人与自然和谐相处，实现农村社会全面协调可持续发展至关重要，1这决非“杞人忧天”，防微杜渐是我们义不容辞的责任。

4．1转变立法思想、完善立法体系

要从根本上治理农村环境污染，必须以健全、严格的法律法规为基础。山东省现有的环境法律特别是环境污染控制法律是在工业和城市污染的基础上建立的，着重反映城市的环境要求，很难适应新农村建设的要求。因此，农村环境保护立法建设需要转变观念，对现行环境立法加以重新整合，创设适应山东省新农村建设要求的调整农村生态安全及乡村企业环境管理的法律机制。同时，构建农村生态环境保护立法体系，将相关条款进行清理、修订，修改现行《山东省环境保护条例》，增加综合性的农业环境管理法律，以完善农村环境和资源保护基本法这一块，促进农村可持续发展，使之真正成为污染防治、自然保护和自然资源保护的综合性基本法律。填补立法空白，如涉及土壤污染的防治、化肥农药的污染防治、禽畜的污染、振动污染、有毒化学品污染、放射性污染、光污染、乡镇企业的污染扩散及城乡污染转移等农村地区的污染防治问题，需要制定专门的法律法规予以规范。此外，海洋经济是山东省的经济命脉，实现海洋经济发展的战略目标，保障山东省海洋经济的健康发展，就必需加强海洋生态环境保护方面的立法，健全海洋综合管理法规体系，依法管海、依法用海。这是山东省农村环境保护立法建设的重要内容。山东省农业生态环境立法建设还要适应农业国际化、贸易自由化的要求，与国际环境立法接轨。根据可持续发展原则，结合山东省农村环保本身所具有的特点，形成一个单独针对农村的环保法律体系。使农村环保法律体系统一化有利于山东省农村环保立法建设有序地进行。

4.2健全环保法律责任、依法保护环境资源

当前山东省环保方面有法不依、执法不严、违法不究的现象仍比较普遍。由于环保法规处罚力度太轻，罚款数额明显低于排污污染损失数额，致使违法者为 1赵淑琴.提升生态环境法制建设能力的思考[J].甘肃农业，2006（8）：8

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