当前基层公安执法中存在的问题、原因及对策_公安执法问题原因分析
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当前基层公安执法中存在的问题、原因及对策
【摘 要】当前在全面推行警务改革以来，公安部要求各地85%的警力要沉到基层，基层公安已成为我国公安系统中最重要的一支力量，基层公安执法水平的高低，严重影响着我国依法治国的进程和社会主义和谐社会的建设。在全面推行警务规范化建设以来，基层公安的执法活动日趋规范，执法水平明显提高，但与孟建柱部长提出的“理性、平和、文明、规范执法”的要求相比，还有很大的差距，在执法活动中还有许多急需解决的问题。因此我们要全面分析，认真总结，积极应对，改进我国当前基层公安执法工作中的缺点和不足，为我国社会主义和谐社会建设保驾护航。
【关键词】基层公安
行政执法 问题 原因 对策 和谐社会
【目 录】
一、当前基层公安执法工作的内容和特点
二、当前基层公安执法中存在的主要问题
三、对当前基层公安执法中存在主要问题的原因的分析
四、改进当前基层公安执法工作的对策
基层公安执法水平的高低，直接关系到整个公安系统能否依法有效打击违法犯罪和维护社会和谐稳定,能否始终坚持对法律负责,能否有效保护人民和国家的利益。当前基层公安执法中仍然存在许多问题，正视和解决这些问题，对于基层公安干警转变执法观念，端正执法态度，规范执法行为,真正做到“立警为公，执法为民”，具有很大的作用。因此我们要全面分析，认真总结，积极应对，改进我国当前基层公安执法工作中的缺点和不足，为我国社会主义和谐社会建设保驾护航。
一、当前基层公安执法工作的内容和特点
（一）基层公安执法的内容
基层公安主要面向基层群众，服务群众，因此，基层公安执法的内容
复杂多变，涉及面广，主要包括以下几个方面：
1.人口管理
人口管理是基层公安执法中最基本的一项内容。基层公安民警通过户口登记、人口调查、查验居民身份证等专门工作来了解群众，熟悉辖区内的常住人口，流动人口，加强对辖区内暂住人口，重点人口的管理，掌握其中有违法犯罪嫌疑人员的动向，从而达到预防犯罪的目的。
2.安全防范
安全防范是基层公安执法的重要内容。基层公安民警通过充分运用辖区人力、物力、财力资源，大力开展群众群治工作，构筑有效完善的治安防范体系，从而有效减少违法犯罪案件的发生，努力营造安全和谐的社会环境。
3.治安管理
治安管理是基层公安执法的重要内容。基层公安民警通过对辖区内各种公共场所与地段、特种行业、企事业单位等其他重要场所进行有效管理，采取严密安全管理制度，强化日常安全检查，集中专项整治打击等多种措施，预防和减少违法犯罪及各种治安灾害事故。
4.服务群众
服务群众是基层公安执法的落脚点和出发点。基层公安民警要适应社会形势发展的需要，积极组织和参与调解社会纠纷，防止矛盾激化，维护社会和谐稳定，同时还要依托110报警服务台，对辖区居民的报警求助，为难求助等情况[1]，按照服务群众快速反应的原则和要求，及时处置并提供援助。此外，基层民警还应积极参与辖区的公益活动，密切与人民群众的联系。
（二）基层公安执法的特点
基层公安作为公安行政执法中的一支重要力量，对维护国家安全和社会和谐稳定发挥了举足轻重的作用，基层公安执法工作既有传统公安工作的一般特点，又有新形势、新情况下呈现出的一些新的特点，具体表现为以下几个方面：
1.复杂性
公安工作是以维护国家安全和社会和谐稳定为主要任务的，在当前新
形势新情况下，基层公安执法所面临的形势和工作对象的复杂性，决定了基层公安执法具有复杂性。当前我国经济社会发展总体和谐稳定，但由于西方敌对势力对我国的渗透，破坏，国内狂热的民族主义分子和敌对分子，乘机加紧活动，制造出了诸如西藏“三一四事件”，新疆“七五事件”等一系列恐怖事件，严重影响到了国家安全和社会的和谐稳定。同时，当前我国正处于体制转轨的特定历史时期，社会矛盾尖锐，各种消极因素大量存在，治安问题压力不断增大，刑事犯罪数量增多，危害加剧。以上这些因素决定了我国基层公安执法中存在着很大的复杂性。
2.危险性
在当前新形势下，犯罪分子的犯罪手段日趋复杂化，犯罪技巧日趋新颖性，犯罪工具日趋高科技化，同时他们的反侦查能力不断增强，大规模的集团犯罪，有组织有谋划的集体犯罪日益增多，这些都增加了公安执法工作的危险性。基层公安在执法工作中，往往处于对抗性矛盾的第一线，经常同犯罪分子进行面对面的斗争，在抓捕、审讯犯罪分子的过程中，面临着极大的危险。由于基层公安工作的特殊性，他们还要同恶性灾害事故进行斗争，在每年同火灾、水灾、风灾、地震、爆炸等灾害事故的斗争中，基层公安民警也伤亡惨重。据统计，1990年至2005年的15年间，因公牺牲的民警就有6819人，平均每一天是1.2人，负伤的人数达到了120783人，平均每一天是20.7人。伤亡主要集中在基层，其中派出所民警、交警、刑警、治安警等基层干警伤亡严重 [2]。
3.艰苦性
基层公安工作的艰苦性，主要体现在两个方面：首先基层公安机关作为政府的重要职能部门，承担着保卫国家安全，维护社会和谐稳定的重要使命，为了更好地推进社会主义和谐社会的建设，营造出一个更加安全稳定的国内环境，广大公安干警面临着巨大的压力，同时再加上我国的警力严重不足，促使他们不得不长时间连续做战，超负荷工作。据统计，2005年全国各类因公伤亡公安民警中，因执法执勤、抢险救灾、积劳成疾牺牲的有370人，占牺牲总人数的89.4%；负伤2909人，占负伤总人数的70.4%。其次，基层公安执法大多面向基层，基层自然环境的恶劣性和执法环境的复杂性也加剧了基层公安执法的艰苦性。
4.易腐蚀性
一方面，基层公安作为法律的直接执行者，手中掌握着一定的权力，如果这些权力得不到有效地制约和监督，就会滋生以权谋私，贪赃枉法等腐败现象。另一方面，基层公安在执法中，经常会接触到社会的阴暗面和丑恶现象，如果基层公安民警在工作中没有正确的世界观、人生观、价值观，没有坚定的信念和坚强的意志，就容易滋生腐败。
二、当前基层公安执法中存在的主要问题
长期以来，基层公安在执法中存在着执法程序不规范，执法质量不高的重大顽疾。同时，受多种因素的影响，一些旧的执法习惯和错误的执法观念还依然存在，有些问题还相当突出，主要表现在以下几个方面：
（一）滥用职权
在基层公安执法中，许多单位滥用手中掌握的权力，以权谋私、贪赃枉法、包庇纵容罪犯、办人情案等滥用职权的现象大量存在。在基层派出所，民警为了创收，借助扫黄打非，抓赌禁赌的时机，大肆搜刮百姓钱财，导致许多地方百姓怨声载道。在基层交警队，许多单位进行“钓鱼执法”到处设卡，以种种不合理的强制手段来征收“违章”车辆或罚款。在刑警队，有的单位无法定理由随意使用留置、传唤、搜查、扣押、拘留等强制措施，严重侵犯了当事人的人身自由和人权。
（二）不按法律规定的程序办案
在执法活动中，作为强势一方的公安机关，只有严格按照法律规定来办案，才能够确保公正合理，才能够维护当事人的合法权益，而在当前基层公安执法活动中，存在着许多违反法定程序办案的情况，主要表现在以下几个方面：一是执法主体不合法。在许多地方，协警、保安等非正式警察参与办案、制作笔录，甚至收受罚款[3]。二是警种之间互相推诿责任，争夺利益，不按规定办案。如派出所上路查处交通违章行为，刑警队处理治安（行政）处罚案件。三是不严格执行法律规定的条件和程序，随意扣留拘押，超额罚款，超期拘留等，给当事人造成了严重的损害。
（三）玩忽职守
《中华人民共和国警察法》严格规定了公安机关及其人民警察的法定
职责。但当前一些基层公安机关没有很好地履行这些法定职责，玩忽职守，主要表现在以下几个方面：一是不按规定时间上下班，通常晚出早归，擅离职守，在工作时间办私事，给群众带来极大的不方便。二是对群众举报，不出警或出警不及时，办事效率低下，给人民的人身安全和财产安全带来极大的损害。三是对公民申领许可证，执照等合理请求，该办不办，无故拖延，故意刁难。
（四）刑讯逼供，粗暴执法
在办案过程中，对犯罪嫌疑人进行刑讯逼供、变相体罚，通过各种手段来逼取口供，因此造成了许多冤假错案。在治安管理中，粗暴执法，蔑视弱势群体，态度蛮横，通常采取强制措施，不注重工作方法，造成警民关系紧张，甚至到了对立的局面。
三、对当前基层公安执法中存在主要问题的原因的分析
基层公安执法中存在着许多问题，引起这些问题的原因是多方面的，既有法规体制不完善等客观原因，又有民警素质不高，观念陈旧等主观原因。我们认为最主要的原因有以下几个方面：
（一）当前警察管理及招录培养体制存在弊端
当前我国警察机关实行“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的“双重领导”体制[4]。这一体制在警察管理活动中发挥了重要作用，但在基层公安执法工作中，却存在着许多弊端。首先在人事管理体制方面，基层公安处于整个公安系统的最底层。一方面受上级公安的领导，接受上级公安机关的指示和安排，另一方面又要受当地政府的领导，从而导致基层公安在执法活动中政令不统一，令出多门，使基层公安工作受到严重干扰，同时公安机关列入地方政府机构编制序列，公安机关的机构设置、干部任用、民警招录、清退等都受到当地组织人事部门的制约，从而导致管理不顺，警力不能得到及时补充优化。其次在经费保障方面，公安机关的经费主要来自地方财政，由于一些地方的财政不足，同时地方领导不予重视，导致了当前基层公安机关经费普遍不足。
在公安的招录培养体制上也存在着一些问题。首先许多地方的公安招录不公开，暗箱操作现象比较普遍，导致一些不合格的，甚至二流三流的人进入了公安队伍。其次在公安警察培养上也存在弊端。当前，我国逐步形成了面向社会招录，通过短期培训，直接上岗的公安培训模式。这一模式导致许多正规公安院校毕业的、接受过完整的公安警察教育培训的学生不能进入公安机关，而那些只接受过短短几个月培训的却进入了公安队伍，这不仅浪费了大量的宝贵人才，还造成了基层公安在执法中效率低下等一系列弊端。
（二）相关法律法规不健全
我国现行的法律法规还不完善，特别是与基层公安执法密切相关的行政处罚方面还没有统一的程序法。这就导致基层公安在执法过程中没有统一完善的标准，为以后的执法工作埋下了祸根。同时公安执法中常用的《治安管理处罚法》、《行政处罚法》[5]、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规不配套，给基层公安执法活动带来了弊端。
（三）基层公安执法监督不力
公安机关的监督主要分为内部监督和外部监督两个方面。就内部监督而言，主要是指上级督察机关的监督和本机关内部监督，由于基层公安机关地处基层，远离上级，督察机关的监督不能很好地贯彻落实，而同级机关的内部监督往往由于工作紧密，碍于情面，不便于进行监督。外部监督主要是指公安机关以外的其他机关、组织和公民个人的监督。例如，媒体舆论监督、社会监督、公民个人监督等。由于公安机关工作的特殊性和公安权力的垄断性以及公安工作的强制性，决定了公安机关外部监督往往是软弱无力，甚至是无济于事的。
（四）基层公安民警素质不高，执法观念落后
当前我国基层公安队伍结构主要有以下几种：一是社会上招录的没有接受过正规公安教育培训的新民警。他们缺乏应有的法律业务知识，对新形势下执法办案要求不了解，没掌握。二是近几年刚从部队转业的退伍军人，他们形成了部队上机械式的思维和习惯，没有经过系统地学习法律和业务知识，对办案程序知之甚少，难以满足岗位执法要求。三是一些长期在基层公安工作的老民警，他们往往习惯于经验办案，不注重知识更新，拘泥于旧的执法观念和执法理念，不知变通。四是一些固步自封的地方领导。他们的思想和观念没有及时跟上时代的步伐，一些不合时宜的传统和
执法观念没有得到及时的更新，权力至上，权力本位的观念仍然根深蒂固。
四、改进当前基层公安执法工作的对策
当前基层公安执法工作存在的问题，有的是可以立即解决的，有的则需要在一定条件下才能彻底解决。若要想从根本上解决当前基层公安执法中存在的问题，必须要从以下几个方面入手：
（一）完善警察管理及招录培养体制
在警察管理体制方面，我们要打破现有警察体制的束缚，从当前我国的国情和基层公安执法的特点出发，改革目前公安机关统一实行的“条块结合，以块为主”的管理体制，实现向“条块结合，高层公安机关以块为主，基层公安机关以条为主”的管理体制转变[6]，从整体上构建适合中国国情的警察管理体制。具体而言，应从以下几个方面入手：一是明确警务活动的事权划分，实现政令统一。高层公安机关管理中要加强工作效率，及时地进行业务指导，要加强上级公安机关对基层公安机关的领导。二是要合理确定警察编制，优化警力分布机制，确保基层警察机关的活动经费。根据各地区的实际情况，合理协调优化配置警力资源，达到地区间的平衡。同时还要实现警力下沉，充实基层警力，使基层所队实有警力要占到所在公安机关或部门警种总警力的85%以上[7]，让老百姓真正感受到安全放心。对警察机关的活动经费，要实行国家统一调度，使每个地区都能合理配置充足的财政经费。
在警察招录培养体制方面，要建立完善的学历教育体制，提高警察院校的教学水平和培养层次，严格控制警察院校的生源，做到“入学即入警”，充分利用警察院校的资源，努力提高警察队伍的素质，而对于从社会上招录的警察人员要经过长期的严格的教育培训，才能够加入到警察队伍中。
（二）加强公安法规体系建设
首先党和国家要重视公安法规体系建设，摒除原有公安法规中的缺陷和不足，努力建成由公安法律、法规、规章和地方性公安法规、规章组成的比较完善的公安法规体系，使基层公安执法工作纳入到法制化的建设轨道。其次各地公安机关要积极组织本单位的成员加强对法律法规的学习，提高基层公安的法律素养，使他们牢固树立起依法执法，法律至上的理念。
最后，国家要加强普法宣传，提高人民群众遵守法律，依法办事的自觉性，在全社会形成学法、懂法、守法、用法的良好风气，从而使人们能够自觉接受、支持、配合公安执法工作。
（三）加大监督力度，完善基层公安执法监督体制
首先要充分发挥内部监督体制。一方面上级督察机关通过执法检查，执法考核，查处各种重大执法过错等方式和途径，加强对下级公安机关的监督。同时公安机关内部也要打破常规，加强对组织内部成员的监督，严厉惩处那些违法乱纪的单位和人员。其次还要完善外部监督体制，畅通外部监督渠道，自觉接受人民群众和新闻舆论的监督，认真对待人民群众的批评和建议，建立健全培养制度，加强对基层公安执法的监督。（四)提高民警素质，改变陈旧观念
由于当前我国基层民警的素质普遍不高，因此，我们要有针对性地加强基层民警的业务培训，大力提高民警的法律素质和执法水平，落实“三个必训”制度，完善终身教育体制[8]。同时，我们还应该要端正民警的执法思想，树立正确的执法理念，摒弃落后的执法观念，根据时代发展的需要解放思想，大胆创新，锐意进取。
“没有规矩，不成方圆”基层公安机关在执法过程中要严格依照法律法规，规范执法，公正执法，严格执法。同时，要把制度规范与法律教育和自身素养相结合，不断提高基层公安机关的执法能力和执法水平，为社会主义和谐社会的建设保驾护航。
【参考文献】
[1]杨瑞清、李新钰、胡建刚：《社区警务教程》，中国人民公安大学出版2007年版，第27页。
[2]武和平：《公安部通报2005年全国公安民警因公牺牲负伤情况》，公安部新闻发布会，2006年2月23日。
[3]公安部政治部编：《公安法制建设研究》，中国人民公安大学出版社2007年版，第90页。
[4]安政：《中国警察制度研究》，中国检察出版社2009年版，第273页。
[5]程连昌、李文燕：《公安基础知识学习指导》，中国人民公安大学出版2007年版，第315页。
[6]安政：《中国警察制度研究》，中国检察出版社2009年版，第277页。[7]安政：《中国警察制度研究》，中国检察出版社2009年版，第280页。[8]全国公安机关基层基础建设领导小组办公室：《基层民警论三基工程建设》，中国人民公安大学出版社2007年版，第196页。
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