第六章市政过程_市政道路建设过程
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市政学
第六章市政过程
市政主体围绕城市管理活动的运行过程称为市政过程。一项关系全体市民和城市发展的政策、决策是如何出台的?是怎样执行的?谁对这些行为进行监督，又是如何监督的?通过本章的学习，重点了解上述市政决策体系的基本运行过程，各市政主体在市政过程中的地位、作用、相互关系，以及我国市政过程中存在的不足和应当注意的问题，加深对我国市政过程的认识。
第一节 市政过程概述
一、市政过程的含义
所谓市政过程，是指市政体系中的执政党、国家机构等市政主体围绕城市管理活动的运行过程。
本章主要介绍城市公共政策的制定、执行和监督过程。
公共政策的制定、执行和监督过程是指市政权力体系根据上级的决议与指令，听取城市各阶层人民的利益表达，调查和研究城市内部存在的问题，经过体系内部的协调与论证，制定城市公共政策，并在城市中贯彻执行的过程，包括调查、研究、决策、执行、监督、反馈等多个环节，这个公共政策的制定、执行和监督的过程也就是城市政府对城市的公共事务进行管理，解决城市问题和完成上级交办的任务的过程。
二、市政信息与市政环境
1、信息是市政过程的起点和市政决策的依据
2、市政环境是影响市政过程的重要因素
（1）市政过程处于与环境进行信息交换的密切联系中，一切对市政过程发生影响的因素都可以看作市政过程的环境要素。市政过程是城市权力政治系统与环境的相互影响、相互作用的动态过程。
（2）市政过程的环境要素：外在环境和内在环境
（3）最主要的环境因素：政治因素和社会因素
①城市政府的运行是在高度政治化的环境下进行的②城市权力系统的一切外部要素都可以看作是城市政府面临的社会环境
三、市政决策—市政管理最基本的职能
1、什么是决策
决策理论学派的代表H.A.西蒙对决策含义的阐述
2、市政决策的特性
（1）市政决策的主体是城市权力政治主体：市委、市人大、市政府
（2）市政决策的客体是整个城市的公共事务
（3）市政决策具有广泛性、复杂性和层次多样性
（4）市政决策是实施范围是城市所辖区域
3、我国的市政决策主体
在我国最主要的市政决策主体是市委、市人民代表大会、市政府。市政决策实际上是这三大主体为解决城市的各种问题而进行的方案的拟定与抉择过程。实际过程中，三者对市政决策的影响力也有所不同，影响力从大到小排序分别是：市委、市政府、市人民代表大会。此外，市政协、市纪检委也在—定程度上参与这一过程，其中市政协地位相对较高。总的来说，在我国形成了党、政、人民代表大会为主宰，党政为首要，党委为核心的市政决策体制。
（1）中共市委：市委决策（2）市政府（3）市人大
4、市政府决策的主要形式
目前，我国城市人民政府实行市长负责制，在这种领导体制下，市政府决策主要有
以下五种形式：（1）市人民政府全体会议（2）市人民政府常务会议（3）市长办公会议（4）专题性会议（5）区、县长会议
第二节 市政决策过程
在我国的市政决策过程中，对于重大问题，一般由党委决定，政府执行，涉及政府、人民代表大会事务的，其负责人也要参与；对于一般问题，由政府自行决定。因此，这里所讲的决策过程主要涉及党和政府两个方面，虽然市委并不属于国家机构，但由于市委在政治决策过程中的实际地位，决定了我们绝不能回避这一问题。
一、市委的决策过程
市委的决策主要是通过会议的形式进行的。会议的形式主要有两种：市委常委会与市委全体会议，有时也召开一些扩大会议，邀请有关方面负责人参加。《中国共产党章程》规定，市委常委会在市委全体会议闭会期间，行使市委职权，是处理市委工作的领导机构，全市绝大部分重大问题都由常委会研究决定。
一般情况下，常委会的决策程序如下：
1、提出议题
2、通知会议内容
3、讨论议题并作出决定
4、决定的实施
二、政府的决策过程
市长一般兼任市委副书记，少数城市市委书记与市长由一人兼任，因此市长肯定是市
委的重要组成人员之一，必须服从市委的决定。在市委就一些重大问题作出决定后，一般由市长召集有关人员就如何执行进行讨论，然后组织实施。但政府并不是完全的执行机构，因为市委不可能，实际上也没有将所有的公共事务都纳入其管辖范围，而只是就某些重大问题作出决定，因此，市政府对于大部分公共事务拥有决策权。
市政府的决策也是通过会议的方式进行的，主要有五种会议方式，其中主要的方式是：
市政府全体会议、市人民政府常务会议和市长办公会议，最重要的是市人民政府常务会议。市政府的决策过程主要包括以下阶段： 1．问题的提出；2．方案的拟定;3．关系与利益的协调;4．决策的形成第三节 市政执行过程
市政执行是指城市人民政府的职务行为，是市人民政府工作部门及其工作人员执行市政决策的过程。
一、市政执行的性质
1、市政执行具有法律强制性
2、市政执行具有很强的时效性
3、市政执行的高效性
4、市政执行具有相应的灵活性
二、市政执行是一个较为长期复杂的过程，由一系列环节组成。在实际活动刊由于执行活动性质的不同，执行的具体环节可能有所不同，但一般而言，市政执行主要包括以下几个环节
（一）准备阶段
1、实施方案的制定
市政执行的第一步就是针对决策方案的具体要求与实际情况制定出详细的实施方案，规划出具体的实施过程。实施方案多是在党委的参与下制定的，但行政机关的有关部门是方案的主要拟订者。
2、组织、人力的准备
根据实施方案的安排，以及执行内容的性质与重要性，确定相应的机构和人员，形成一
个正式或非正式的办理机构，统一安排，组织与调派有关人员。
3、思想动员（对执行组织与人员）
在人员基本到位后，就要进行动员，主要包括：让所有参与执行的人员了解执行对象的具体内容、目标实施的意义与实施的方案以及每一组织或人员在实施过程中的职责、实施中应遵循的规定与原则等。同时，思想动员还包括调动有关组织与人员的工作积极性，保证决策的高效率执行。
4、物质经费的筹备
市政府根据实施方案编制出预算，并列出执行过程中所需物资，并着手准备，以供执行之用。
（二）市政执行的实施
市政执行的实施是具体的直接的行动过程，一般包括以下几个环节：
1、市政执行发动（对公众和特定对象）
这也是一个宣传与动员的过程，但其对象不是指执行人员而是执行的客体即广大市民和特定的对象。通过宣传，使他们认同并接受行政执行过程中他们应尽的义务；通过宣传教育使执行的内容为广大市民、组织了解、理解和认同，变为其自觉行动；通过密切联系群众，倾听市民的意见和建议，使市政决策的实施更符合实际、符合民意，也更有利于执行。
2、市政执行的强化
为使市政执行能够顺利进行，必须对执行行为不断强化，使执行者能更好的执行，使执行客体都能较好地接受。
3、执行过程的协调与控制
现实的执行总会受到一定的人为阻力，总会与预期目标和预定方案存在着一定的差距，有时还会出现偏离，这就要求对执行过程进行协调和控制，使执行过程能够向既定目标前进。
（三）市政执行的沟通
1．市政沟通的作用
在市政执行过程中，为了加强不同部门与人员之间的联系，取得彼此之间的了解、信任与支持，保持良好的工作状态，沟通是必不可少的，通过沟通，信息得以较好地传递与交流，使不同组织、单位与人员之间的关系更加协调，易于达成共识，以利于目标的实现。
2、沟通有两种方式，即正式沟通与非正式沟通。
3、市政沟通的形式
现实中的市政沟通主要有以下几种正式方式：
(1)会议。这是信息沟通的主要方式，会议可分为务实与务虚两种。务实会主要讨论执行过程中的具体事宜，而务虚会则主要为务实会做准备，主要是信息的传递与思想的交流，包括座谈会、交流会、碰头会、研讨会、预备会等。
(2)文件、简报、报表及情况反映。文件是一种正式、权威性的信息沟通方式；简报则是一个或几个相关问题以文件的形式在相关机构中流通，一般不做过多的评价，目的是对政策执行过程中的信息进行收集，以备参考；报表是政策执行过程中各类数据资料的汇总，较为客观；情况反映则是对执行过程中出现的问题进行的简洁的叙述，力求做到客观与准确，以供上级了解真实情况。
(3)调查研究。是某些部门针对实际需要进行的实地考察分析，以求找到解决问题的办法。
（四）政策调整
政策调整主要表现有以下几种方式：
1．政策补充
由于方案实施之前对执行的复杂性缺乏足够的认识与准备，对一些连带问题的考虑还不够充分周到，因此在执行过程中会遇到一些新问题，需要临时补充一些政策方能解决，这种
情况在现实中较为常见。
2．政策修改
是指在政策执行过程中发现原定方案不能适应现实需要，或因为方案制定时就存在问题，如脱离实际，或政策本身无问题但是现实情况已发生了变化，使政策执行陷入困境，因此需要对原政策进行修改。
3．政策更新
主要是由于考虑欠妥、执行不力、资源不足、环境变化等因素造成政策失误或失效，已明显过时不能适应现实需要，需要制定一项新的政策代替原政策，这就是政策更新。
4．政策终止
政策的终止一般包括两种情况：(1)政策目标已经实现，政策已无必要存在，应及时终止；(2)政策执行失败或根本无法解决所面临的问题，这时也需要终止原政策，以防止影响扩大，带来更大危害。
（五）政策评估
1．政策评估的进程
政策评估：主要指执行评估，即政府机关对工作完成情况进行的工作评价或工作总结。是对执行过程的全面衡量，检验和评价任务完成的情况，分析政策贯彻落实的成绩与不足，总结经验教训。
市政府对日常的行政法规、行政措施的执行情况一般以一季度、半年或一年为期限进行检查总结，对于执行期限较长的大型政策执行项目一般进行阶段性评估
2、政策评估的步骤：
（1）检查：检查政策执行目标的实现程度和具体效果，分为自查和他查两种
（2）考核：根据检查的结果，对执行情况进行实事求是的评价，区分优劣，作为评定功过的依据
（3）总结与修正：在检查和考核的基础上，要根据结果进行总结，肯定成绩，找出不足，总结经验教训
3、政策评估中的问题
现实中的政策评估中存在许多问题，可以说是市政过程中处理得最差、问题最多的一个环节。
首先是对评估不重视，评估走过场，态度不严谨、不认真，人力、物力、时间的投入都不够。其次是评估过程本身不科学、不客观、不真实、不全面，难以达到评估的基本要求。
再次是奖罚不明，或有功不奖，有过不罚，或大功小奖，大过轻罚，或无论功过一律奖励，没有差别，搞平均主义，以图皆大欢喜。这样就不可能真正发挥激励机制的作用，不可能激发人们的积极性，也不可能真正提高工作质量和效率。
第四节市政监督过程
所谓市政监督过程是指各监督主体对城市各级国家行政机关及其工作人员的职责履行行为与遵纪守法情况进行的监察与督导的过程。
一、市政监督的必要性：公共权力的存在1、权力本质上是一种支配力量，内含无限扩张的倾向
2、执掌城市公共权力的具体的人是有限理性的3、政治体制在发展中的不规范、不完善和不严格会导致公共权力运用的失范行为
二、市政监督的主体
市政监督的主体非常广泛，主要包括：
(1)城市各级党组织。
(2)城市各级党的纪律检查委员会。
(3)市人民代表大会及其常务委员会。
(4)市各级人民法院。
(5)市各级人民检察院。
(6)市人民政府及其各工作部门的内部监督。
(7)市政协、各民主党派及人民团体等。
(8)新闻舆论媒体。
(9)市民。
三、市政监督的类型
市政监督的形式是多种多样的，不同的市政监督主体有不同的监督方式，综合起来，可以将监督方式分为两大类即外部监督与内部监督。
1．外部监督
外部监督是非行政组织进行的监督行为，主要包括：
(1)政党监督(2)权力监督(3)司法监督(4)社会监督
2．内部监督
内部监督指政府内部的机关及其行政人员相互之间进行的监督，具体形式主要有：
(1)上级监督(2)同级之间的监督(3)下级监督
(4)审计监督(5)监察监督
市政监督发挥作用的基本前提：完善的公开制度
公开制度的核心就是，使城市公共权力的行使者的个人基本情况及其公务活动，依据一定的规定和程序，在一定范围内公开，克服政治的神秘化倾向，产生权力运作的公正机制，形成强大的促使权力主体自我约束的力量。
1、情报公开制度为市政监督提供基本的前提
2、政务公开是市政监督的客观条件
①对公开的内容、方式和范围进行周密的考虑和恰当的选择
②赋予政务公开活动以法的强制力
③在推行政务公开的基础上，应该逐步完善领导干部个人财务公开制度，实行公共官员申报财产制度
市民政治参与—市政管理民主化的重要体现
一、市民的概念
市民通常是指具有城市有效户籍、常住市区并主要从事非农业生产劳动的合法公民（城乡居民的区别）
二、市民的权利和义务
1、西方国家市民权利观点：公民权利、政治权利、经济权利、社会权利、文化权利
2、我国市民的基本权利
（1）政治权利和自由
（2）宗教信仰自由
（3）人身自由权利
（4）劳动、休息和社会福利权利
（5）文化教育权利
（6）市民的婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护
三、市民参政
1、含义：市民参政是指市民个人或群体通过一定的途径和形式向政府及其领导人员提出各种要求和建议，向有关部门进行检举揭发，行使选举、罢免、监督等权利，阻止或促成某项政策，参与城市管理与决策的各项活动
2、意义
（1）市民政治参与是衡量现代城市社会民主化程度和水平的一项重要指标
（2）市民政治参与是预防和惩治城市公共权力腐败的基本力量
（3）市民政治参与有利于锻炼市民参政议政的能力，提高参政议政的水平，增强市民的政治责任感
3、市民参政的主要内容
（1）政治参与：市民参政最重要、最权威的形式
（2）行政参与：参与行政决策程序的活动
（3）社会参与：参加社区自治活动等
4、人民代表大会—市民政治参与的最普遍途径
