政府预算透明度研究_关于政府预算透明度

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我国政府预算透明度现状研究

摘要：公开是现代预算的一个重要特征，透明是现代政府财政管理的一项重要原则。这就要求政府自觉向公众公开所有的财务信息，即预算信息。国际上现已达成一个基本共识，即预算透明度是一个优良政府管理的关键方面，可以促使负责制定和实施财政政策的人士更加负责，赢得知情公众的支持。在国际和地区性组织的推动下，发达国家、发展中国家和经济转轨国家都开始为增进预算透明度做出努力。随着我国经济市场化和政府管理法制化民主化程度的提高，政府、社会组织和公民对政府预算透明度问题愈加关注，预算公开成为了社会舆论讨论的热门话题。

关键词：预算透明财政透明政府预算

一、政府预算透明度内涵及理论依据

(一)预算透明的涵义

预算透明大致等同于财政透明。财政透明在理论上是政府透明的下位概念。政府透明内在地根植于现代法治和民主原则之中，是现代政府的一项内在价值和规范基础。然而，财政透明在实践上并非从政府透明概念中推演出来的。那么，何谓财政透明度呢？

最初始且最完整的定义，是由IMF的二位经济学者Kopits和Craig于1988年所提出，他们认为财政透明度是指“将关于政府结构和功能、财政政策目标、公共部门帐目、和财务预测之信息，包含政府部门内部或外部的活动，对公众大量的公开，并且是可靠的、全面的、及时的、可理解的、且具国际比较性之信息，便于选民和金融市场精确地评估政府的财政状况，及政府活动的真实成本与收益。”这一定义为国际货币基金组织财政事务部的《财政透明度手册修订版》所采纳，具体内容可涵盖：政府应当明确其职能和责任范围；政府必须全面公开预算信息；政府应合理公开其预算编制和决策程序，提供预算数据；政府应提供真实的财政数据。

而经济合作与发展组织（OECD，2001）则将透明度定义为：“公开政策的取向、形成及执行，是良好政府治理的重要关键。”

(二)预算透明的理论依据

1．人民主权理论

人民主权理论是目前关于国家和政府起源的主要理论。人民主权理论最本质的含义在于人民是国家的主人，是国家一切权力的主体。政府预算信息是一种权利资源。同时，政府预算信息又是一种公共资源，应当属于主权者所有，政府理应向人民公开政府预算信息。从预算的公共性出发，“公共预算意味着政府的活动必须置于公众的监督和控制之下，即公众应参与和监督整个预算过程，预算信息公开是公众对政府活动进行监督和控制的前提，不掌握政府活动的全部的和正确的信息，人民对政府活动的监督和控制就是一句空话，政府预算就不是真正意义上的公共预算。”

2．知情权理论和民主参与理论

“财政透明是保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的前提条件。”知情权已经成为人类社会普遍承认的基本人权之一，其基本含义是公民有权知道其应该知道的信息，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息，尤其是有关国家政务信息的权利。按照法律关系的基本要求，人民群众是知情权的主体，是其权利人，而作为这一权利的义务主体，就是政府。人民有要求政府提供反映政府财政信息的权力，政府有义务满足人民群众对政府财政信息的知情权。

3．治理理论

治理理论最早是在企业界通行的理论，随着企业家精神被引入到政府提供公共服务的领域中来，治理理论的精髓也为政府管理所借鉴和引用。20世纪90年代之后，西方各国重新探索政府机构的运作和公共事务的管理模式，提出了良好治理的旗帜，治理理论遂成为指导各国政府改革的主导理论。当代治理理论也把透明作为良好治理的基本要素之一，1996年联合国在其一份报告中声称透明是良好治理的一种外在表现形式，OECD组织、联合国开发署以及联合国教科文组织也分别在1996年和1997年以发展为主题发表报告，表达它们对“优良的”治理、“健全的”治理、“民主的”治理的看法，它们都把政府透明、信息公开作为有利于发展的一种重要形式。

4．民主财政理论

预算公开是民主财政的前提，个人参与公共决策是民主社会的基本前提，公众有权参与各项财政决定的决策过程，并在这一过程中显示公众对公共产品的偏好，不仅有利于提高资源配置效率，更重要的是，将对政府权力形成制衡与约束。财政资金的“公共性”也就体现在这样两个方面，一方面财政支出要以满足社会公共需要为主，另一方面社会公众有表达个人公共产品需求偏好的途径。在西方国家的财政史上看，现代意义上民主国家的确立和公共财政的确立是同步的。公共财政与民主财政、法治财政有内在逻辑联系。不经人民同意、不按法定程序、随意性地取其钱用其钱者，是专制财政；经人民同意、按法定程序、公共透明地取其钱用其钱者，是民主财政。与市场经济相适应的公共财政，从其本质而言，更是法治化财政、公开透明的民主财政。

二、我国政府预算透明度现状及问题研究

第一、预算报告信息不全面。目前预算报告能反映部份预算外资金，但大部份的预算外资金还游离于预算外，没有列入预算当中，不能完全接受人民代表大会的监督。制度外收支既不能纳入预算内管理，也没有全国统一颁布的法规作为依据。预算报告的信息不全面是基于预算会计基础和预算会计体系本身的缺陷。现金基础的预算会计无法记录非现金事项和或有支出事项，也就无法在财政预算报告体系中体现这些交易。

第二、预算报告针对的受众面过于狭窄。预算报告不但应该向代表们公开，还应该向公众公开。中国政法大学教授蔡定剑认为：预算信息向民众公开是政府的义务。在现代世界各国，预算公开是常例。公民都可以免费或者支付工本费后向政府索取预算信息，现在有的可以在网上查询。现代预算之所以叫公共预算。就是预算必须是公众参与、提供公共服务，并向公众公开，公众可以监督的。

第三、政府预算法定性不高。“政府预算的透明度首先要建立在健全的法律体系下，没有法制化，就无所谓透明度。”一切财政活动必须以法制为基础．即要有健全的法律体系，使得财政活动有法可依，这是依法理财的关键。实际上我国的财政法规体系，明显存在着立法层次较低的问题。除《会计法》和《政府采购法》外，“其他法律都不同程度地存在与社会主义市场经济的发展”，与公共财政的要求以及我国加入WTO的新形势不相适应的地方，迫切需要进行修订。

第四、预算编制手段落后。预算透明度缺乏操作前提。一是政府会计报告系统不健全，总预算会计在集中层次上记录拨款，以拨列支，不能及时、同步追踪预算资金运动全过程，而是依赖于银行、支出单位提供的财会信息，信息的真实性差、可信度低；并且经济、社会发展各项指标的预测手段很差，导致预算编制的基础资料如经济数据、定员定额标准等缺乏科学性和合理性。每年提交人大的政府预算报告只是文字说明，不反映账户体系、数据、编表等，不能算是真正意义上的政府预算，因而其透明度大打折扣。同时缺乏透明的表现还在于，即使政府预算公开了，也缺乏专业人士对专业化的数据、表格、账户体系等进行审议以及滚动的对公众的说明和解释。

第五、部门预算公布的方式不符合便利原则。例如我国中央部门的预算则是根据“谁制作(信息)，谁公布”的原则，在各自的网站上公布本部门的信息，而不是集中在某网站上统一公布。没有将部门预算集中在一个网站统一公布的弊端是明显的。

三、我国政府预算透明度不高的原因分析

首先，政府对财政透明度的供给意愿不足。公共选择理论认为，政府不愿意公开财政信息的主要原因是为了满足政府官员以及相关特定利益集团的隐秘目的和诉求。

其次，推行财政透明度的成本与效益计量问题。虽然增进财政透明度的收益远高于成本这个事实，但同多数改革一样，作为一个涉及面非常广泛的复杂改革，精确地计算其成本与效益是非常困难的。

再次，财政透明度的现实不可避免的同技术相关。财政透明度不仅仅是一个向公众披露信息的问题，其涉及到财政的预算制度、现代信息与通讯技术等等。

最后，财政透明度也同国家的历史文化相关。由于历史文化不同，各个国家对于财政透明度的认识和要求及公众的参与程度都有所区别。

四、提高我国政府预算透明度的原则与路径研究

（一）提高我国政府预算透明度的原则

一是协同性原则。预算公开和各类财政管理改革之间，预算公开和党务、政务公开之间，财政体制和政治体制、行政体制改革之间，需要同步推进，发挥协同效应。借用当前推进的预算绩效管理理念，预算公开也必须突出结果导向，让公众的期待和政府公开目标达成一致，不是因某一管理环节的不足而出现“短板效应”。预算公开的协同性还意味着预算公开绝不仅仅是一个部门之责任，也不能仅仅依赖于政府，它需要全社会方方面面的共同努力和付出。

二是动态性原则。预算公开需要依据经济、政治、社会形势变化等多种因素来把握，不能超越历史阶段，是一个动态最优的过程。这就意味着预算公开不可避免地会存在着阶段性特征、阶段性目标和阶段性措施，只要在实践中不断地进行调整和修正，将每一个阶段的预算公开工作都做到子阶段的最优，这些个最优阶段连起来也会形成一个整体性的动态最优路径。

三是风险控制原则。“凡事预则立，不预则废”，对于预算公开后可能出现的种种风险做出防控预案，采取一定的危机化解方法，及时准确公布信息、畅通公开渠道，避免社会谣言。政府部门尤其财政部门要有风险意识，做好各种准备，也不能过于担忧，毕竟人类社会面临的是一个充满了各种不确定性的世界，总会有一些事件不期而遇，但是我们有自己坚定的价值判断和选择。

四是责任分担原则。预算公开绝不仅仅是财政一个部门的责任，它是所有政府部门的共担责任。部门预算强化了部门的责任意识，预算公开将政府资金分配透明化，可能会诱发部门利益冲突，这就需要在事前界定好部门的公开责任，尽量做到“资金分配到哪里，预算公开到哪里”，避免出现推诿责任的不利局面。责任分担原则要求预算公开责任落实到每一个单位、每一个个人。

五是长效性原则。预算公开在当前的体制环境下需要谨慎改革，否则会引起反复甚至倒退，因此必须建立一种长效机制来保证此项改革不会“人走政息”，而是成为一种常态性的工作，来切实保证广大纳税人的合法利益。这就离不开法治建设，需要强化相关法律尤其是《预算法》的立法工作，加强人大的监督职能，以切实保证预算公开能够长久有效地推进。

（二）提高我国政府预算透明度的路径

1.深化财政管理改革。

一是提前预算编制的时间。政府预算文件应建立在对未来5—10年的总体财政预测的基

础上，这就要求提高政府的宏观预测能力。为了体现政府的中期经济和财政目标，清晰反映总收入、总支出、赤字或盈余以及债务情况，至少应提前在预算年度开始之前的3个月内向人大提交预算草案，并在预算年度开始之前批准预算。二是深化和完善预算管理改革。进一步完善部门预算的内容和形式，以系统上化、规范化的管理制度和技术规范标准体系，规范各级预算管理和实践操作。建立健全预算管理的决策机制，实现决策民主化、科学化，提高预算管理的透明度。三是大力推进财政国库管理制度改革，建立以“国库单一账户体系、财政国库集中收付“为主要方式的资金拨缴制度。四是全面贯彻落实《政府采购法》加强对政府采购预算、计划编制、招投标等采购程序的执行和合同履行等全过程监督管理，逐步扩大政府采购范围依法规范政府采购行为。

2.全部政府性收支进预算，不应有预算内外之分，不允许有游离于预算监督之外的资金存在。健全收支两条线管理机制，对执收执罚部门的全部收支实行两条线管理，明确界定非税收入范围，彻底实现收支脱钩。为规范收费行为，防止各种违规现象发生，必须加强对非税收入的管理。明确非税收入的范围，将其纳入收支两条线管理范围，取消行政事业性收费 按比例或结余上缴财政专户或国库的做法，将政府非税收入纳入部门预算编制范围，这将有利于从制度上切断行政事业收费等政府非税收入与部门和单位支出的联系，防止利益驱动产生的乱收费问题，可以全面、客观、真实地反映各级财政预算内外资金收支状况，便于各级政府通过编制综合财政预算，统筹安排税收和非税收入以及预算内外资金，进一步增强各级财政的调控能力。

3.加强财政信息化建设。

政府预算透明度需要现代信息和技术手段的支持。利用现代科技手段，建立完备的预算编制系统、良好的国库运作系统和国库信息处理系统、预算执行分析报告系统、部门间信息共享系统以及宏观经济政策分析系统等，提高宏观经济预测与分析能力，科学合理确定预算指标，提高预算编制的质量，尽可能减少预算管理过程中的随意性； 建立有效的预算监督机制，建立政府与公众之间畅通的信息沟通渠道，从而增强预算的透明度。实现预算执行和报告的公开机制。

4.加强财政法制建设。

增强预算的法治性和透明度。公共财政必须是规范化、法制化的财政。政府的权力是公众赋予的，权力的行使又需要通过纳税人提供的税收来解决，为此政府必须接受公众的监督，要求公共财政必须具有很高的透明度。而实行民主理财，要将公众的意志上升为国家意志，并将国家意志通过法律法规体现出来，才能实现依法管理财政事务。所以建立健全财政法律体系是依法行政、依法民主理财的基础。依法行政、依法理财的前提是有法可依、有法必依、执法必严。

五、总结

各级政府及其部门不仅要依法依规公开财政预决算信息，而且政府预决算要朝着科学化、精细化、通俗性、全面性方向努力，并主动接受人大审批、监督。从而推动政府公开账本步入法制化轨道。而且。政府部门预算外资金、小金库也应得到治理与规范。否则，政府忪开财政预决算的意义会大打折扣。

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