浅论预算外资金的管理_预算外资金管理初探

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我国预算外资金状况分析

多年来，预算外资金宏观失控和急剧膨胀，存在着诸多严重问题,不仅是一个纯粹的经济问题，同时也是一个严重的社会问题。建立健全预算外资金管理的法律、法规体系，规范管理，使其更好地适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，是近几年财政经济领域中探讨、研究的热点问题，也是当前财政体制改革的一项重要内容。

一、我国预算外资金的发展情况及现状分析

（一）预算外资金的发展情况。建国初期，国家实行高度集中的财政管理体制。当时为了调动地方政府的积极性，解决某种特殊的、专门的需要资金，将少量项目和收入置于预算外管理。1978年以后，我国进入了改革开放的新时期，1993年企业实行“两则”和新的财务会计制度后，对原确定为企业预算外资金的部分，由企业自主支配使用，财政不再纳入预算外资金的统计范围。1994年进行了税制改革和实行了“分税制”，初步建立了中央与地方、国家与企业的分配关系。在这种宏观背景下，预算外资金呈现出不断扩张的趋势。1995年地方预算外资金得到了更为迅猛的扩张，行政事业单位的预算外资金更是急剧膨胀。

（二）预算外资金快速增长的成因。预算外资金的快速增长，主要是地方政府收费、基金的快速增长。预算外资金与预算内资

金“并驾齐驱”，有的地方甚至超过了预算内资金的规模。改革开放以来，政府收费、基金的快速膨胀，有其多种复杂因素，主要有以下几个方面：

一是经济发展和现代化建设对资金的巨大需要。改革开放以来，现代化建设面临着巨大的财政资金需要压力，在财政预算相当困难、税收手段乏力的情况下，政府收费、基金就成为筹集政府收入的重要途径和经济调节杠杆。地方在事权扩张的同时，对收费、集资、建立基金享有很大的自主权，在缺乏严格的制度规范和监督管理的情况下，使政府收费、基金改革中取得了快速的发展。二是政府收费基金快速增长的理论及政策根源。理论研究滞后，法规制度不健全，导致了政府收费基金的快速增长。三是地方和部门、单位利益驱动是预算外资金增长的现实原因。在市场经济条件下，各部门、单位有其自身独立的经济利益，各地方也有本地区的独立利益，分权式的改革，使他们凭借权力收取各项费用，而且基本不受约束监督，用以满足自身的资金需要，又可以办某些事业，用以显示当权者的政绩，并可把其中的很大一部分转为个人福利收入，为保住和扩大既得利益，促使收费越来越多，并衍生出“三乱”。

二、预算外资金管理运作中存在的主要问题及原因。

（一）不断增加的预算外资金，影响税收收入，削弱了宏观调控能力，超越了缴纳者的承受能力一定时期内国民生产总值的增长是有一定限度的，社会成员的负担水平也是有一定限度的。包括税、费在内的既定社会总值负担水平上，政府的征税和收费形式，是可相互转变的。由于政府收费、基金部门和单位多从自身利益出发，凭借管理权和行政手段直接收取，企业和居民个人往往是要先缴费后缴税，而逐年大量膨胀的政府收费、基金必然导致税基被侵蚀，税收收入相对减少，各种收费、基金挤占财政收入。

（二）征收主体多元化，资金分散，管理不规范，众多的“部门财政”肢解了财政分配职能，造成分配秩序混乱，导致资源浪费预算外资金征收主体扩大到政府各部门，收费形式多种多样，名目繁多，预算外资金实际上成为部门、单位的自有资金，使政府难以控制，最终导致财政职能弱化，政府财力分散，进而导致政府职能的弱化。部门、单位自收自支，缺乏制约机制，支出损失浪费等现象十分普遍，造成资源浪费。

多年来，预算外资金管理运作中存在着诸多问题的原因是复杂的。首先，全国缺乏统一、科学、规范的预算外资金管理体制和全国性法规，是预算外资金管理困难，存在诸多严重问题的根本原因；其次，经济体制改革过程中，随着权力和利益的不断下放，各地方、各部门和各单位的积极性调动起来了，但是，相应的管理、规范措施和监督制约机制没有及时配套，是预算外资金问题诸多的重要原因；再次，各级政府之间、政府各部门之间职

能划分不明确，各自具有不同的投资倾向和各自部门的“利益”是预算外资金管理失控的直接原因。

三、预算外资金管理运作的具体实施

1.对于预算外资金首先必须明确,所有权属于国家,分配权属于政府,管理权属于财政。项目的批准权、范围和标准的确定权应由中央和地方省级政府转交全国和省级人大常委会,以保证立项的严肃性。资金的使用权交给政府,由政府根据需要统筹安排预算内外财力。管理权交给财政,由多头管理转变为由财政部门统一负责。同时,预算的执行情况报人大常委会审议、备案,以保证运行的规范性。

2.实行票据统一管理,加强源泉控制,完善专户储存。各部门和单位在收费时,必须按行政隶属关系使用中央或省级财政部门统一印制或监制的票据,严格票据发放、稽查和验证核销制度,改变由省级业务部门直接向基层部门发放的办法。同时票款同步,统一专户储存。加强日常管理,建立对收费单位进行的收费年审制度,检查其收费是否统一纳入财政部门核算,防止虚报隐瞒收入,保证及时存入“财政专户”。

3.实行民主管理、法制管理。收费和基金的设立、管理、运用都要经过全国或省级人民代表大会或其常务委员会批准,严格收费和基金的审批立项管理,建立项目管理制度,实行收费公示制度。收费和基金的实际收取、支出使用,都必须通过立法形成规范的管

理体制。

4.建立一套科学合理的预算外资金财务会计制度与综合财政预算报表体系,以真实地反映预算外资金的筹集、使用、管理和使用效益情况,以便控制预算外资金规模。预算外资金是预算内资金的补充,预算外资金的膨胀必然导致预算内资金的萎缩,所以必须控制预算外资金的规模,加强预算外收支管理。提高行政事业单位的效率,精简机构,裁减冗员,减小吃财政饭的压力,继续抑制预算外资金进一步膨胀的倾向。

5.推进税费改革,完善分税制。对各种收费分门别类地进行管理,能归入预算内的归入预算内,不能归入预算内的,暂时依然界定为预算外资金,但要加强管理,控制使用方向,专款专用。对于不合理和不合法的收费项目和超标收费坚决取消;将不体现政府职能的收入,转为经营性收费,所得收入依法纳税;把具有税收性质的基金和收费纳入税收管理。根据政府事权、财权和决策权相统一的原则,在划分中央和地方收入的同时,科学地划分中央和地方的支出范围,为最终实现统一的政府预算作准备。