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第五届中国重庆·青年人才论坛优秀论文（02）

终端反腐公务员财产申报的制度建构

——以重庆试点公务员财产申报为视角

【内容摘要】公务员财产申报制度是民主政治的机制之一,具有“终端反腐”的显著作用。目前,我国已经有包括重庆在内的多个地区开始着手进行试点。本文拟以重庆试点公务员财产申报为视角，客观评估实施该制度的难点和潜在风险，提出应当以稳步渐进为原则，通过积极鼓励地方实验，深化改革，逐步完善制度构建和配套措施，以期制定出符合我国国情的公务员财产申报制度，为创建清正廉洁的和谐社会提供法制保障。

【关键词】反腐公务员财产申报制度

2009年 12月2日，中共重庆市委三届六次全会通过《中共重庆市委关于贯彻的意见》，指出将在重庆市司法机关领导干部中率先试点公务员财产申报制度，这是全国第一个以省一级主体机构推出，由相应决策机关通过合法程序制定的公务员财产申报制度。对于该项制度而言，重庆并不是第一个吃螃蟹的地区，从新疆阿勒泰的“破冰”之时起,就已“开弓没有回头箭”。但实践同时表明，“破冰”之后不一定是冰消凌散，如若没有乘势而上的制度完善,不但得不到期待的“蝴蝶效应”1，还很有可能会“重新冰封”。因此，本文拟以重庆试点公务员财产申报为视角，客观审视实施该制度运行中的实际困难,并对该项制度的理性建构发表一点粗浅的看法。

一、公务员财产申报制度是反腐败的终端机制

公务员财产申报制度最早源于1883年英国的《净化选举防止腐败法》，它作为反腐败的重要举措已经在90多个国家建立起来,并被证明是有效预防腐败的终端机制。腐败者滥用公共权力为自己谋取不正当的个人利益，而在这些利益中，个人财产总是其追求的主要目标，同时也是其所有利益中最具实在性的，因而是可以得到明确验证的部分。因此，从个人财产这个“终端”出发来控制腐败的最大优势就是用看得见的数据工具对官员的不明和非法财产、收入来源进行有力的监督，使腐败行1蝴蝶效应（The Butterfly Effect）是指在一个动力系统中，初始条件下微小的变化能带动整个系统的长期的巨大的连锁反应。

为无处逃遁和说项；对公务员来说，这也是一种持久、自觉而无形的压力，通过这一制度减少权力不正当运行的主客观动力源，并自我加压预防各种诱惑和寻租行为。

二、我国公务员财产申报制度建设情况

（一）我国公务员财产申报制度建设概况

我国公务员财产申报制度从呼吁、倡导到建议、规划，再到试点，延续了长达20余年。1995年4月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅还联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》；2001年中央纪委和中央组织部又颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》等。但这些规定实际上是把公务员的财产申报作为一种组织汇报,且不对公众公开,从实际效果上看并没有起到应有的预防和监督的作用。

（二）重庆试点公务员财产申报制度情况

重庆在司法领域率先试点公务员财产申报制度，呈现出以下几大亮点：一是从制度出台形式上看，将公务员财产申报制度的建立变成一种立法行动；二是从试点范围上看，涉及该市“两院”中的重要岗位及重要的领导岗位；三是从申报内容上看，较以往的收入申报有所扩大，包括不动产，动产、子女读书就业情况、配偶的职业及其收入情况；四是从公开化与社会监督来看，有实质性的突破。采取在市人大官方网站和官方指定的报纸上公示，如经举报查实属申报不实的，对拟提拔官员不予任命，对在任的官员就地免职，显示出重庆力推财产申报的勇气与魄力。

三、公务员财产申报制度建设的难点和风险

（一）认知方面存在分歧

一方面，公众对实行公务员财产申报制度的期盼十分迫切,另一方面，作为申报主体的干部阶层抵触比较大。同时，与强烈期盼不太相称甚至矛盾的是,公众对公务员财产申报是否有意义、是否可信、能否持续又存在很大疑虑。2干部阶层对财产申报制度的抵触,其原因也较为复杂。“经济人”的自我保护本能显然是重要的原因,中国传统文化中的“不露财”意识和维护家人的意识也起着举足轻重的作用。社会舆论在无形中对公务员的“有罪推定”,使他们产生严重的不公平感等等。官民之间对财产申报制度认知的不对接、不对称,给这一制度的设计和实施带来了诸多困难。

（二）实施存在较多难点 2 ＣＣＴＶ《东方时空》2009年2月4日播出:干部廉情如何公示

1、申报主体的确定。我国公务员体系庞大，不仅行政机关人员,而且立法机关、司法机关以及共产党、民主党派和人民团体,所有这些履行公职、纳入编制、由国家财政供给的人员都属于公务员的范围，所以怎样确定申报主体的范围存在困难。同时，需要纳入申报的家庭成员如何确定也存在较大争议。

2、申报受理机构的确定。目前，申报人所属各单位的组织人事部门负责接受本单位的收入申报。但组织人事部门一般只对干部的工资性收入进行登记,对工资以外的其他收入和财产,由于缺乏相应的职权和手段,具有随意性,明显缺乏权威,监督也难以落实,难以真正承担起财产申报登记的稽核职能。

3、申报内容的确定。当前，财产申报主要针对工资收入、房产、汽车和股票等有形资产，家庭大额资产交易及其资金来源,无形资产则很少提及。此外，珠宝、字画、古董等是否纳入有一定疑义,因为事实上较难确定和检查；境外资产等无相应的配套制度也是难于查清，但从法规的前瞻性而言,这些财产如果不纳入,极易留下漏洞。

4、社会基础和配套制度。一是配套制度缺位。现有的金融实名制覆盖不了现金交易，这毫无疑问会带来申报漏洞和核查困难。财产登记制度的不完备,也势必会影响财产申报的真实性。二是我国目前对无形资产的认识还很不成熟,其定价、登记和核查制度不完善。三是社会法制意识和信用意识普遍缺乏,违规成本较低,存在一定的“全民违规”现象。

（三）潜在风险不可忽视

客观而言,不管申报主体延伸到何种程度,财产申报制度的实施,肯定会引起一定程度的财产流失、财产转移及隐匿情况,比如登记在他人名下、向境外转移、以现金形式存放(隐匿)、夫妻离婚等。深层次风险在于政治方面和社会稳定方面。多年来的宗旨教育和廉洁奉公形象宣传,主导了社会公众对干部和公务员阶层的“政治正确”期望,一旦与“官员普遍比老百姓富”的现实形成强烈反差,极有可能埋下影响政治稳定的因素。此外，财产申报毕竟牵涉到干部群体的感受和切身利益,能否顺利实施,他们的态度至关重要。如果该群体消极抵触情绪严重,将大大增加制度成本。

四、构建公务员财产申报制度的对策建议

（一）财产申报制度建立的必要性和模式

公务员财产申报制度的建立，对于在依法治国的基础上建设和谐社会具有重要意义，也是反腐败斗争顺利实施的基础性法律制度。财产申

报制度的设立有其必要性。那么,什么样的设置模式才是最佳的选择?笔者以为，财产申报制度的建立,既涉及到维护廉洁政体的公共利益,又涉及到对公务人员隐私权的限制问题,因而应当用稳定、权威的国家法律予以规范。制定一部专门的《公务员个人财产申报法》,并在其他相关法规如《公务员法》中作出相应的配套规定,相互配合形成一个完整的财产申报法律体系。

（二）财产申报制度的基本架构

1、申报主体。（1）在各类国家机关中县(处)级以上领导干部；（2）掌握一定公共权力和利益资源的司法机关、政党组织、国有企业、事业单位、人民团体的中层以上管理人员;（3）地方乡、镇党政机构的负责人；（4）特殊部门公务员,如财政、交通、土地、城建等部门,（5）上述公务员的配偶与子女。

2、申报内容。（1）不动产的所有权、使用权及转让权;（2）一定价值以上的动产；（3）3万元以上的债权、债务、投资或者馈赠、补偿和偶然所得;（4）一定价值以上的无形财产,包括本人或与他人共有的著作权、商标权等知识产权;期权、各种票据权利、市场经营自由权、政府特许权等;（5）个人及家庭3万元以上的支出。

3、申报时间。财产申报的时间分为任职前申报、任职中定期申报和卸职后申报。其中,任职前申报包括所有上述界定的财产及债务,作为就职后财产申报的参照;任职中定期申报指每年就新增加的财产和新发生的债务进行申报,以发现可疑之处;卸职后申报指卸职后三年内每年需申报财产及债务,以使有些隐形腐败得以暴露。

4、受理机构。各级纪检监察机关设立廉政委员会,下设一个专门的办事机构负责受理财产申报。对于申报资料的审查,可以在全国人民代表大会及地方各级人民代表大会下专门设立一个专门的财产申报审查委员会,享有独立、专门的审查权,负责对公务员财产申报资料进行审查、监督。

5、处罚规定。对违反财产申报制度者，除了政纪党纪处分外,可以在《刑法》中增设“拒不申报财产罪”或“不如实申报财产罪”,规定:拒不申报财产或不如实申报财产的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处l万元以下罚金。

6、信息公开。一是通过官方报纸、网站刊载,二是提供给公民让其索取、查询,从而接受广泛有效的社会监督。考虑到对公务员合法权益的保护,在公开的范围和细节上应当加以适当的限制。同时，在申报

尤其是公示的推进方面,不妨首先从初任申报开始,这样阻力较小,可操作性更强。不同层级的公务员,公开程度和公开范围应当有所区别。

五、公务员财产申报配套制度的完善

（一）完善干部选拔任用机制

从政治体制角度而言,与公务员财产申报制度关系密切的当属干部选拔与任用机制。要将公务员个人财产申报、公示的机制结合到 “公推公选”、“竞争上岗”和在任监督、离任监督的环节中去,这对于干部制度的整体创新、坐实公务员财产申报是极为有利的。

（二）完善金融实名制

当前，推进金融实名制度重点要把握好四个环节：一是身份确认。身份证件制度的完善是金融实名制度贯彻实施的必要前提。建议在实行统一的公民信用保障号码前，将公民金融交易实名证件严格限制为身份证。二是金融交易报告。建议成立专门的金融交易报告及分析中心，对金融机构提交的交易报告的真实性、完整性做出分析、判断，及时掌握非法交易的动向。三是加强监管。要加强对银行内部的监管，防止金融机构出于洗钱所产生的巨大利益诱惑，成为藏污纳垢的场所。四是银行保密。要建立一套完整的保密制度，妥善处理公众知情权和个人隐私权之间的矛盾。

（三）建立公民信用号码保障制度

以全国性的信用数据库为基础，通过关键号码的设立，建立完善的社会信用体系。一旦某人实施违规行为，将被记录于社会保障号码中，从而对该人的切身利益发生影响。这不仅有助于重塑社会信用，降低社会犯罪率，而且有助于切断腐败分子处理非法所得的途径，打击贪官外逃。

（四）健全现金交易限制制度

要建立现金管理非现场的监测管理系统，健全现金交易限制制度，提高现金管理效能。同时，大力推广非现金支付结算手段，逐步提高非现金交易的比重。进一步推动银行卡等支付手段的开发，扩大信用卡、信用证、支票等支付方式的范围，最大限度地减少大额现金交易支付。

（五）积极强化外部监督

当前需要加强社会监督体系,让公众、媒体、网络民意等来自党政系统以外的监督者保持强大的监督力，以积极推动反腐倡廉工作。财产申报的公开在很大程度上倚重社会监督，它可以弥补配套措施的不足，亦可反过来促进社会信用意识之建立。

（六）加强有针对性的教育和舆论引导

对公职人员的职业伦理教育应当扎实有效,持之以恒。要培育尊重权利、守法诚信的意识;倡导社会各阶层各守其职,各尽所能,各得其所;要营造自由、宽松、信任、和谐的社会舆论环境,为官员财产申报制度的实施提供必要的社会氛围支撑。