公共行政学作业答案_公共行政学作业答案

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《公共行政学》课程作业

一、简述行政管理的本质及特征。

答：行政管理的多种含义： ①行政的初始含义：指对事务的治理和执行②现代行政管理的含义：Ⅰ最广义的：指一切社会组织、团体对有有关事务的治理、管理和执行的社会活动。Ⅱ广义的：指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。Ⅲ狭义的：指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政２．Ｌ行政管理的特点：①执行性②政治性③权威性３．Ｌ行政管理学的研究对象（含义）及其要点：研究对象（含义）：行政管理学是研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会公共事务、机关内部事务的客观规律的科学要点：①行政管理的主体是行政机关，在我国是国务院和地方各级人民政府②行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务④行政管理的基本依据是行政权力⑤行政管理活动的根本原则是依法管理⑤行政管理的根本目的是探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。行政管理的特征主要表现在以下几个方面：

（一）鲜明的政治性。行政管理是国家管理的基础和核心内容，必然体现国家的本质，为国家的根本统治服务，具有鲜明的政治性。

（二）服务的广泛性。政府权力来自广大人民，必须为人民服务，行政管理的全部活动都必须服从于人民的利益和要求。

（三）重要的执行性。国家行政机关是国家权力机关的执行机关，对国家权力机关负责和报告工作，并接受其监督。国家权力机关根据人民的利益和要求，决定国家的大政方针，制定和颁布法律法规；而行政机关负责制定具体的措施、细则来贯彻实行这些内容。没有行政管理，就不能实现国家的意志。

（四）一定的强制性。行政管理以国家权力为后盾，具有一定的强制性。

二、简述行政环境与行政管理的辩证关系。答：行政环境就是政府管理的环境，它是指围绕行政活动和行政现象这一主体的外部境况，是各种直接地或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。宏观行政环境即通常所说的国情，包括国际的社会、自然环境和国内的社会、自然环境，它是行政环境的基础，对行政活动有决定性的作用。行政管理与行政环境的关系是双向的、辨证的。一方面，行政管理都处在一定的行政环境中，并受到行政环境的影响和制约，有什么样的行政环境，就有什么样的行政管理，行政管理必须适应行政环境的变化，由于行政环境不是一成不变的，所以行政管理也不是一成不变的，行政管理必须从实践出发，从客观的行政环境出发；另一方面，行政管理对行政环境具有能动的反作用，它可以改造行政环境，要么使行政环境变好，要么使行政环境变坏。行政环境与行政管理之间是相互作用、相互制约、相辅相成的关系，就是二者之间基本的辩证关系。这种关系以行政环境为主体则表现为行政环境制约行政管理，起到促进或者阻碍作用；若以行政管理为主体则反映为行政管理对行政环境的改造，以保持二者之间的动态平衡。

三、简述我国行政管理职能转变的基本理论内容。

答：

（一）职能重心的转变 1956年我国在社会主义改造任务基本完成之后，党和国家的工作重心本应转移到以经济建设为中心的轨道上来，但由于受“左”的思想影响，在新中国成立后长达20多年的时间里一直是重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设，形成一条“以阶级斗争为纲”的错误路线，最后发生了“*”的*，使我国国民经济濒于崩溃的边缘。对此，党的十一届三中全会明确作出把党和国家的工作重点转移到以经济建设上来的号召。此后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变。

（二）职能方式的转变

1.由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来。在传统计划经济体制下，整个社会处于行政机关高度控制下，政府对经济领域几乎都运用强制性行政手段进行管理，使企业缺乏自主性和能动性，抑制了企业的活力和自我管理能力。改革开放之后，政府开始按照客观经济规律要求，运用价格、税收、信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节或影响经济活动，实现经济管理任务。实践证明，运用经济手段，可以增强企业自主权，增强企业的外部压力和内在动力，促使企业树立竞争意识，发掘潜力，更好地提高技术和改善管理，最有效地使用人力、物力和财力，提高企业经济效益。随着我国社会主义市场经济体制的建立，经济手段已成为政府管理经济的主要手段。同时，政府也重视法律手段的运用，加强法制建设积极推进依法行政。

2.由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主 微观管理和直接干预是计划经济体制时期政府管理经济活动的唯一方式，审批与管制成为政府管理的基本手段。政府一方面对企业实行统一计划、统收统支，另一方面又要尽其保姆式的服务，对企业实行统负盈亏、统购包销，企业生产什么、生产多少、怎样生产以及产后效益等都由政府统管，这不仅严重抑制了企业和劳动者的积极性、创造性，也使政府因为对千差万别、瞬息万变的企业情况和市场活动难以做出准确了解和迅速反应而导致瞎指挥，妨害了经济发展。十一届三中全会以来，政府通过向企业下放自主权，完善国有资产管理体制，建立现代企业制度等改革措施，促进企业逐步向自主经营、自负盈亏、自我发展的方向发展。在弱化直接干预企业的微观管理职能的同时，政府强化了宏观管理职能，精简和削弱了专业部门，强化监督和宏观调控部门。由直接管理向间接管理的转变，则是要综合运用经济、法律和必要的行政手段实施管理，推动“政府调节市场，市场引导企业”的经济运行新格局的形成，政府的经济职能主要是宏观调控，提供服务和检查监督。

3.由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合 过去受“左”的思想影响，把计划经济与社会主义等同起来，认为计划经济是社会主义经济基本特征。同时又把计划与市场绝对对立起来，认为市场经济是资本主义特有的东西。正是在这种传统观念的支配指导下，我国形成了高度集中的计划经济体制，市场经济则长期被排除在社会主义大门之外，使社会主义经济不能正常地在市场经济轨道上运行，社会生产力得不到相应的发展。邓小平在总结社会主义国家只搞计划排斥市场的教训和我国经济体制改革实践经验的基础上，明确提出：“只搞计划经济会束缚生产力的发展，把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。” 邓小平关于计划与市场关系的论述为我国政府职能转变指明了方向。在邓小平理论的指导下，我们逐步摆脱了传统观念的束缚，形成了新的认识。党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，标志着我国进入了从计划经济体制向市场经济体制过渡，建立和发展社会主义市场经济的新的历史时期。当然由于市场本身的局限，加之我国经济体制改革仍离不开政府的主导作用，我们在充分发挥市场机制作用的同时，仍要发挥计划作用，把计划与市场有机地结合起来。

（三）职能关系的转变 职能关系问题是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间职责权限划分。一个国家的行政职能系统是由若干层级职能系统构成的，各层级行政职能系统之间相互影响，相互作用，构成一个统一的整体。但由于各层级职能是由不同的主体行使的，因此，分清各职能主体的职责权限，理顺它们相互间的关系，是充分发挥职能系统整体作用的前提。我国过去存在的机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任等官僚主义现象，都是与政府部门职责不清，职能不顺有关，管了许多不该管、管不好、管不了的事。因此，分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，是实现政府职能转变的关键环节。在我国，政府的职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级地方政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。

1.理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系 新中国成立以来，我国中央与地方职能关系一直处在调整和变动之中，二者关系严重失衡。行政权力过分集中于中央、集中于上级，形成头重脚轻的职能构架，难以发挥地方和基层的积极性。如何正确处理中央与地方、上级与下级政府之间的关系，是我国行政管理中一直没有解决好的问题。改革开放之前，中央与地方职能关系的调整由于整个国民经济宏观调控职能与微观管理职能交叉混合，没有分清，结果造成“一放便乱，一收便死”的恶性循环，中央高度集权的模式始终也没有发生根本性的变化。党的十一届三中全会之后，权力下放成为中国全面改革的突破点和出发点，开始打破传统高度集中的管理体制，但也造成了国家宏观调控乏力、地方保护主义和市场割据、区域发展不平衡等问题。中央与地方关系，实质是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。理顺中央与地方关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律形式固定下来。中央政府代表着国家整体利益和全局利益，承担着整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的管理职能，提供地区性的公共物品。理顺中央和地方、上级和下级的职能关系，在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性，改变过去中央和上级过度集权的问题，实行中央与地方各级政府适度分权，做到责权利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系；坚持有利于维护国家政令统一，防止地方割据，加强中央权威和宏观调控能力，又要有利于增强地方和基层活力，充分调动地方和基层的积极性；既要有利于建立统一的全国市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，也要有利于全国各地经济和社会协调发展。

2.理顺政企关系 建立社会主义市场经济体制，要求理顺政府与企业的关系，确立企业的自主权，使企业成为相对独立的微观经济主体，改变过去与政府的依附关系。理顺政企关系的基本原则是政企分开，权力下放。（1）把所有权和经营权相对分开。两权分离主要在于从所有权中严格地区分出经营权，即让国有企业掌握经营权，政府掌握所有权，两者井水不犯河水，以便使企业具有广泛的活动空间，发挥企业的活力，同时也切断政府与国有企业的从属关系，实现政府职能转变。（2）把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系。要实现政企分开，使企业成为自负盈亏、自主经营的市场主体，仅有两权分离是不够的，还必须在两权分离的基础上明确产权。明确产权关系是建立现代企业制度的基本要求，也是市场机制发挥作用的基础。明确产权关系主要内容是，明确财产的法定主体，界定产权的客体和内容。企业享有的法人财产权包括国家在内的出资者成为享有资产收益、重大决策和选择管理者等权利。（3）实行国有资产分级管理体制，国有资产管理机构对授权经营的国有资本依法履行出资人的职责，维护所有者的权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。通过理顺政企关系，最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段规范管理市场，市场引导企业的宏观调控体制。调整理顺后的政企关系是：政府按投入企业的资本享有所有者权益，对企业债务负有限责任；向企业派出稽查特派员，监督企业资产营运和盈亏情况，负责企业主要领导于部的考核、任免，不直接干预企业的经营活动，取消政府对企业的行政隶属关系；企业依法自主经营、自负盈亏，照章纳税，对国有资本负有保值增值的责任，不损害所有者的权益。政府对产业经济管理手段是产业政策，同时，也运用一些必要的行政手段。

3.理顺政府与市场的关系在市场经济体制下，政府与市场关系的总原则是，市场机制能够解决的，就让市场去解决，政府只管市场做不好和做不了的事，把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机地结合起来。政府引导市场，市场调节企业。一方面，市场机制的正常运转是需要一系列基本条件的，包括以价格为核心的各种市场信号能够随市场供求关系的变化而相应发生变动；形成完整的市场体系；企业作为商品生产者的实际独立主体地位得到确认；形成公平竞争的市场秩序和市场规则；形成总供给与总需要大致均衡的市场状态，从而使供求双方的实际竞争地位趋于平等，使市场机制充分发挥作用等等。我国目前在许多方面尚不具备或不完全具备这些市场机制正常运转所需的基本条件，而发展市场经济的客观形势又不允许我们仅仅依靠市场的力量去自发形成这些条件。因此政府对市场经济的运行进行宏观指导和调控，不仅是必要的，而且也是必然的。另一方面，承认政府对市场的宏观调控对市场经济正常运转具有不可缺少的指导作用，并不否定市场机制在社会资源配置中的基础性作用。实际上，政府的宏观调控的性质和地位在于弥补市场调节的不足，在于对市场机制作用的方向和后果进行必要的干预和引导，而不是取代或取消市场机制本身在经济生活中的基础性作用。这就是说，政府对市场经济的宏观调控是以市场为基础的，主要用来弥补市场调节的不足，矫正市场的失灵，而不是超越、取代市场，在市场可以发挥作用的领域，由市场调节。政府的主要职能包括：打破地区、部门分割和封锁，建立完善平等竞争、规范健全的全国统一市场；搞好国民经济发展总体规划和布局，统筹规划，协调和建立生产资料市场、金融市场、技术市场、信息市场和企业产权转让市场等，促进市场体制的发育和完善；发布市场信息，制止违法经营和不正当竞争，等等。

4.理顺政府与社会的关系 在传统计划经济体制下，我国各级政府自上而下对口设立了一系列管理部门，采取行政命令的管理方法，通过强制性的指令性计划，全面地对社会进行管理。这一管理模式在特定的历史条件下曾经起过一定的积极作用，但难以适应日益变化的社会要求，其弊端越来越突出。一方面，致使政府的社会管理职能越来越重，政府机构和人员编制恶性膨胀，管理成本高昂，管理效率低下。另一方面，社会管理权力高度集中于政府、集中予上级的管理体制，使社会自治能力、自律水平得不到锻炼与提高，抑制了社会自我管理、自我发展的能力，最终影响了社会健康协调发展。改革开放之后，中国政府与社会的关系发生了较大的变化。社会主义市场经济体制为调整政府与社会的关系提出了新的要求，政府必须改变管理范围、管理模式和管理方法，切实实现政社分开，把本来属于社会的权力转移给社会中介组织行使。在市场经济条件下，政府在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”的供给，管理好社会公共事务，改变计划体制下由政府包办一切的状况。为此，政府的社会管理要实现三大转变：即在管理范围上改变原来由政府包办一切社会事务的做法，从过去以所有者、计划者的身份去直接管理“私人物品”生产的职能中退出来，加强对“公共物品”供给的管理，向社会提供公共服务；在管理模式上，从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，把社会事务大部分还给社会，实行政社分开，必须要求政府规模小，人员少，机构精干，只行使有限的权力，政府对社会的干预以市场运行的需要为前提，“小政府”只是对过去政府机构超常行为的校正，而不是剥夺政府权力；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主，传统社会政府以行政手段干预社会，导致侵权现象时有发生，管理不规范，市场经济要求维护政府社会管理的合法性，建立法治政府，即政府行为是受法律约束和限制的，反对专横的自由裁量权。在具体措施上，政府要大力培养社会的自治能力，培育社会中介组织；加快社会保障制度改革，建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系；确立政府与社会的良性互动关系；等等。

5.理顺政府内部各职能部门的关系 一是对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工，划清职责；二是加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门之间的联系协调方式，使各部门行为有章可行，完善行政运行机制；三是完善协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职责分工，也不可能完全避免职责交叉，为此需建立部门之间工作协调机制，解决矛盾和纠纷。通过多次改革和政府职能的转变，我国政府初步形成了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能体系。

四、简述我国行政组织机构改革的基本原则。

答：答：行政组织原则是为行政行为提供指导的一种基本论述，是使行政组织长期稳定、平 衡、有效和充满活力的一系列的一般性或共同性的规范或法则，是行政组织机构设置所应遵 循的范例。原则可能是真理但不等于真理。原则的基本涵义只是对一定客观现象所具有的共 同性质作出理论概括，真理则是对一定客观事物必然性的揭示和对一定客观事物发展规律性 的反映。因此，原则基本上是一种知识和规定性。我国国家行政组织即政府组织，其基本原 则从根本上说是由我国国家的社会主义制度所决定的。概括起来说，我国国家行政组织所遵 守的基本原则有以下几个方面：（1）为民便民的原则。这是我国国家行政组织第一的和最高的原则。违背了这一原则，也就背离了社会主义方向。为民，就是要以为最广大的人民群众谋利益，作为一切政府工作 的出发点和宗旨；便民，就是要与人民群众保持最密切的联系，方便人民群众，通过国家行 政管理的有效运用，更好地为人民办实事。（2）完整统一的原则。完整，既指各种行政行为所拥有的行政权力在其职责范围内应 当完整，也指国家行政组织的结构应当整齐划一。统一则主要指国家行政组织所特有的层级 节制的组织关系，应当事权确实、上下贯通、政令归一，同时按照各自的职守和功能实行有 效的协作和配合，共同实现国家行政组织的大目标。实现完整统一的关键在于合理的行政授 权，并在此基础上实现国家行政决策、行政行为的一致性。（3）权责一致的原则。该原则的要义，是建立行政权力与行政责任之间的对应关系，并用科学、严格的规章制度加以确认和规定。一般说来，行政权力应当与行政责任成正比，职位、职权、职责应当相一致。在权责一致的原则下，对那些“例外”的边界事务或特殊事 项，则应当由主管首长裁定后补入正式规定，变“例外”为“例行”。（4）精干效能的原则。精干是指国家行政组织的一种数量状态，其内涵是指以较少的 机构、人员和财物投入完成较多的工作任务。效能是指国家行政组织有效的程度，或完成国 家行政管理目标的能力。精干与效能相联系，则是指国家行政组织的(人)才、(资)财、(物)材力与其工作效绩之间的合理比例。精干与效能组成一个完整的概念，精干促进效能，效能 需要精干。精干效能不仅有助于提高行政效率，而且有助减少行政开支。因此是社会主义国 家行政组织所必须的。（5）依法行政的原则。其核心，是要建立法制观念，培养对法制的遵从。在我国，行政制度是社会主义的法制制度。依法行政就是要遵从宪法和法律对国家行政组织的宗旨、地位、权力、职能、预算、编制、机构、程序等的规定，并自觉接受国家权力机关和人民群众的监督，同时，依照法的精神、原则和条款实施行政管理。依法行政是保证社会主义方向，抑制和克服官僚主义，减少和避免行政决策失误，反对和杜绝违法乱纪，取信于民和造福于民的重要原则。（6）适应发展的原则。其基本要求，是根据历史条件的变化，相应进行国家行政组织 的调整或变革。它包括三个方面的涵义：其一，根据国家中心任务的变化而相应采取适当的 组织形式和公务活动方式，其二，根据社会进步和不同时期的特点相应调整行政机构和行政手段，其三，以国家和人民的长远利益为根本出发点设计未来。最后，值得强调的是，我国国家行政组织是一个复杂的大系统，关于这个系统的任何规 定性即原则，都是一个相互联系、互为因果的系统工程问题。因此，强调各项原则的互生性、互动性，是发挥原则的规范或法则的指导作用的重要前提。

五、论述中国行政改革的基本内容。

答：1．在相同或相近的领域，整合分散的行政职能和机构，积极推行大部委制，以减少交叉和重复设置，将外部协调转为内部协调，从而降低行政成本和提高行政效率。可以考虑：（1）将现存国家发改委的经济运行局、产业政策司和产业规划司并入商业部，组建 工商一体化管理的经济贸易部，同时将国资委下属的十大行业总会移交给该机构管理。（2）在工商局、技术监督局、新闻出版总署、知识产权局以及现属商业部的公平交易局、产业损害调查局 和市场流通司的基础上组建国家公平交易和反垄断委员会。（3）在现有国家能源办的基础上组 建国家能源部，负责对石油、天然气、电力、煤炭、核能、水电等各相关产业的综合发展和市场监 管。（4）考虑到铁路改革的难度，可先将交通部和民航总局重组为大交通部。（5）在卫生部、教育部、计生委、劳动社会保障部、民政部的基础上组建人力资源和社会保障部。成立医疗机构监 管局，同时把食品药品监管局的职能扩展到农药，这两个局可直属“人力资源和社会保障部”，但属 相对独立的监管机构；（6）调整国务院直属机构，把广播电影电视总局、体育总局和旅游局并入文化部，组建大文化部。（7）把林业局纳入农业部或国土资源部。

2．必须强调的是，负责行业监管或有监管职能的部委，其监管的职能应该与宏观调控和产业政策部 委以及资产管理机构的职能相对独立，做到监与资、监与政策分开。同时在需要价格监管的产业，应该将国家发改委的价格监管职能分散到相应的监管机构。所有的监管机构都不应该设置为事业单位。

3．加快行业（商）协会管理体制的改革，将这些协会组织与其他社团组织分开管理，由新组建的经 济贸易部及地方经济贸易部门负责其审核登记。

4．加快行政事业单位改革，使它们中的大多数 转制为企业、社会中介组织或民办非企业组织。

5．将食品药品监管、安全生产监管、环保等监 管机构实行中央垂直监管，保证其足够的行政资源，加强其执法能力。同时：在人大法工委、中 编办、国务院法制办和国务院行政审批改革工作领导小组办公室的基础上，立即建立临时行政体制 改革领导小组，组织跨经济学、政治学、法学、公共行政学和社会学等方面的专家抓紧时间研究改 革方案，根据合理合法的原则彻底梳理现有的行政职能，进而在效能的原则下据此提出行政机构调 整的方案以及必须尽快修改和完善的实体法。