苏中地区城市化发展对策研究07_浅议我国城市化发展

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苏中地区城市化发展对策研究

苏中地区通常包括宁、镇、扬、通、泰五市。鉴于南京是江苏省省会城市，镇江位于长江南岸，具有特定的区位条件和经济特点，因此研究苏中地区特别是长江北岸城市化的问题，应以扬州、泰州、南通三市为重点。

一、苏中地区城市化在全省经济发展中的战略地位

扬、泰、通三市位于长江北岸，土地总面积约２万平方公里，人口１７３４万人。人口密度每平方公里８６６人，高于苏锡常地区１１７人。这一地区有３个省辖市、１１个县级市、６个县。１９９９年，三市实现ＧＤＰ１４６６亿元，人均达８４５４元。该地区目前已进入工业化中期，并已成为江苏乃至全国重要的商品粮棉生产基地和加工工业基地。苏北沿江地区在长江三角洲具有特定的重要地位。一方面，由于其处于江苏中部，同上海和苏南只有一江之隔，因此在经济发达城市向苏北、皖北等次发达地区的经济技术辐射中具有重要的战略传递作用；随着现代交通框架的加快构建，这一地区的区位优势逐步凸现，中心城市在全省经济梯度发展中的“放大器”功能将进一步强化。另一方面，由于这一地区的现代化进程属于后发类型，城市化内生动力较为薄弱，特别是中心城市的发展严重不足，其接受和传递经济辐射的能力受到了很大制约。和同处于长江三角洲的苏锡常、杭嘉湖等地区相比，影响苏中乃至苏北经济社会发展和战略传递作用发挥的一个重要因素是，城市化水平偏低，尤其缺少大城市甚至特大城市的支撑和带动。

从１９９９年三市统计资料分析，苏中地区明显存在着“三个滞后”：一是城市化滞后于工业化。城市化水平只有３２％，低于工业化水平９个百分点，比无锡市的城市化水平低２１个百分点。二是中心城市的发展滞后于县城经济的发展。“小马拉大车”是苏中三市的共同特点。三市市区人口１７６万人、ＧＤＰ３５９亿元，分别占全地区的１０．２％和２４．５％。而三市所辖的各个县（市），ＧＤＰ平均达７０多亿元，其中超百亿元的有２个县（市）。三是城市功能的培育滞后于经济发展。如集中反映城市功能的金融、证券、信息、市场等服务业，三市的绝对额及其所占份额都明显偏低。可以这样说，加快这个地区城市化进程不但是区域经济发展的内在要求，同时也是江苏在新的历史发展阶段实施城市化战略和区域共同发展战略的重要内容，是我省实行跨越式发展的希望所在、潜力所在、后劲所在，应该放到全省“十五”计划和２０１０年远景规划的突出位置，予以关注和重视。

二、苏中地区城市化的基本思路

苏中地区的城市化进程呈现出四个重要特征。一是中心城市均衡发展。目前扬、泰、通三市市区人口分别为５２万人、５９万人、６４万人，市区ＧＤＰ分别为１２３亿元、１０１亿元、１３４亿元，这两项反映城市规模与实力的指标无显著差异。苏中地区属于典型的均衡型中心城市群结构。二是区域性经济增长中心尚未形成。“九五”以来，扬、泰、通三个中心城市年均经济增长都在１０％左右，而县域经济年均增长约９％。这表明，苏中地区的中心城市与农村在区域经济发展中共同发挥着重要作用，经济高速增长并未集中在中心城市周围，而表现出较为匀质的发展形态。三是城市化空间现象并不是中心城市能量释放的结果，而是在特定的政策和体制背景下形成的。泰州市区这几年面积扩大３倍，人口迅速增长，直接动因是扬泰分设后行政区划的调整。大量的县改市、乡改镇也是推动苏中地区城市化的一个重要体制因素。四是城市化的推进特别是中心城市的发展没有伴生大量外来人口的迁移。“九五”期间，苏中地区总人口仅增加１１万人；扬、泰、通三市市区人口约增加２０万人。这说明城市人口增长主要是市区扩大的结果，而非外来移民。这与南方特区和苏南一些城市的发展有着很大的差别。

针对苏中地区城市化的特点，未来的城市化道路应遵循以下三个原则：一是中心城市优 1

先发展原则。长期以来，政府的政策导向是控制大城市的发展，鼓励农村小城镇发展。应该说，小城镇建设有效吸纳了农村剩余劳动力，拉动了农村经济的增长，极大地改变农村面貌。但是，由于规划和布局上的缺陷，以及行政区划的障碍，不少小城镇出现了低水平重复建设，造成了资源的浪费。从苏中与苏南比较看，苏中三市城镇密度为每万平方公里１３８个，比苏南低５４个，要达到苏南的城镇密度，必须增加１０８个建制镇；城市化水平要达到苏南４８％的水平，则需要新建８７个小城镇。这在资源和环境约束日趋强化的条件下，显然是不可行的。因此，加快苏中地区城市化步伐，必须把中心城市放在优先发展的战略地位。二是城市规模扩大和功能完善并举原则。扬、泰、通三个中心城市现有建成区面积１４０平方公里，比苏南低约１００平方公里，相当于一个大城市的规模；中心城市人口集中度为１０％、经济集中度为２４％，分别比苏南低１３和１２个百分点。中心城市规模小、实力弱已成为苏中地区经济发展的一个重要制约因素。因此，在城市化过程中必须把做大做强中心城市与完善城市功能放在同等重要的位置。未来５－１０年内，扬、泰、通三个中心城市应该发展成为１００万人口左右的大城市或特大城市。三是长江两岸城市一体化发展原则。目前，苏南的城市化已客观上形成了一个强势的多中心开放结构。只有积极呼应和全面融入苏南城市群，并实现一体化发展，苏中地区的城市化才能有大的突破。苏中城市与苏南城市的一体化发展，包含了经济发展一体化和空间发展一体化。其中，基础设施一体化是前提，产业发展一体化是关键。实现产业发展的一体化，客观上要求长江两岸形成优势互补的产业分工和合理的产业布局，克服由主导产业趋同而带来的地区产业同构现象。这是苏中与苏南城市一体化发展的实质所在。根据上述原则，苏中地区城市化的战略重点是：

１．加快培植新的经济增长极。《江苏省城市化发展纲要（征求意见稿）》把扬州、泰州、南通规划为二级Ⅰ类中心城市；扬州被纳入到南京都市圈的范围，是宁通城镇聚合轴和新宜城镇聚合轴的节点城市；泰州是宁通城镇聚合轴的节点城市；南通是宁通城镇聚合轴和连通城镇聚合轴的节点城市。应该说，这一规划思路总体上符合苏中地区城镇发展现状，但对如何培植新的经济增长极，则缺乏足够的前瞻性。从苏中地区城市化趋势和苏中、苏南一体化发展的要求看，加快构筑以江阴为中心，以张家港和靖江为两翼的跨江大城市群，是培植新的经济增长极的现实选择。江阴、张家港、靖江三市土地面积为２４１７平方公里，建成区面积５９平方公里，总人口２６６万人。１９９９年三市实现ＧＤＰ６０８亿元，远高于扬州、泰州，仅与南通相差约６０亿元；人均ＧＤＰ２．３万元，远高于苏中地区的平均水平。但是由于三市分属无锡、苏州、泰州管辖，同域分治矛盾突出，城市建设过于分散，形不成中心，城市化进程较为缓慢。目前，城市化水平仅为２６．４％，低于苏中地区５．６个百分点，低于苏南地区２１．６个百分点；而工业化水平则高达５４．３％。因此，必须突破行政区划制约，以江阴为核心重组三市城镇结构，在长江下游再造一个“武汉三镇”。这样，有利于三市统一城市规划，合理产业布局，推进长江北岸的开发，释放集聚的经济能量，在江苏中部形成新的经济增长中心，进而有力推动苏中地区城市化进程。但是，目前全省城镇体系规划仅把江阴定位于三级Ⅰ类中心城市，这显然是不够的。江阴长江大桥的建成，为这一地区的一体化发展奠定了基础，应该把江阴与张家港、靖江三市统筹考虑，整体规划，定位在二级Ⅰ类中心城市。时机成熟时，实施行政区划调整，组建地级三江市。

２．依托中心城市重组城镇空间结构。加快苏中地区城市化进程不能不考虑南京都市圈建设的重要影响。国外都市圈发展的经验表明，都市圈半径大都在５０－７０公里左右，且具有较强的向心性，层次结构十分明显，整体性非常强。南京都市圈中虽有南京这一强势产业中心，但由于产业结构以重化工业为主，城市之间空间距离较远，经济联系特别是产业关联不强，因而整体性较差。随着南京中心城市服务功能的强化、越江交通的完善和城市之间快速轨道客运交通系统的形成，南京对镇江、扬州的辐射带动能力无疑将会增强。但是从近期来看，南京都市圈的建设以极化为主，扩散效应较为薄弱。因此，应该从更高的定位（一

级Ⅱ类）来规划扬州中心城市的发展，努力做大做强做优做美，推动其成为南京都市圈的重要增长极。发展中心城市不能沿袭过去那种“摊烧饼”的模式，而应该在适度扩大中心城市规模的同时，重组周边城镇，构筑主辅城结构，形成主城与辅城之间以开敞式生态区相连、组团式城市发展新格局。扬州市区应扩大到邗江全境，并合理确定功能分区；同时按照“一体两翼、三沿展开”的战略思路，重组以扬州为中心的城市组团和城镇布局。即：以扬州市区为主体，以江都、仪征两个县级城市为两翼的组团式城市，把江都、仪征城区纳入扬州中心城市统一规划；围绕这一中心城市组团，沿江、沿运、沿交通干线展开城镇布局，形成层次分明、功能各异、布局合理的市域城镇体系。南通市也应在更高的定位（一级Ⅱ类）上规划中心城市的发展，加快开发区建设，统筹规划通州、海门城市的发展，形成合理的中心城市空间结构。泰州市在继续加快市区特别是高港区建设的同时，应考虑对姜堰和泰兴城区的统一规划，做到整体发展。

３．努力完善城市服务功能。虽然制造业仍是今后相当长时期内中心城市发展的重要支柱，但却难以成为苏中地区城乡一体化发展的重要纽带，中心城市对区域经济的辐射和带动力将主要体现在服务业上。因此，在改造和提高制造业的同时，必须十分重视中心城市第三产业的发展。

目前，扬州和南通市区第三产业增加值占ＧＤＰ比重都在４４％左右，而泰州市区只有３１％，无论是量还是质都与区域中心城市的地位不相称，必须加快中心城市产业结构调整，进一步发展、优化和提高第三产业，努力形成和强化各具特色的城市功能。以扬州为例，市委、市政府把建设“现代工业城、旅游城和大学科技城”作为扬州中心城市的功能特色，着力进行培育。扬州是国家首批公布的历史文化名城，具有深厚的文化底蕴和极其丰富的旅游资源，１９９８年又成为全国首批“中国优秀旅游城市”之一，多年来中外游客和旅游收入仅次于宁、苏、锡三市，位居全省第四。“十五”期间，扬州旅游城建设应围绕生态园林城市这个目标，突出古、水两个特色，完善蜀冈──瘦西湖风景名胜区、扬州明清古城、古运河三大景群，强化历史文化旅游、自然风光旅游、鉴赏美食旅游、休闲度假旅游四个主题，着力形成鲜明的个性特征。扬州大学是苏中地区唯一一所省属重点综合性大学，全日制本专科在校生达３万多人，占市区非农人口的７％；一批部、省属驻扬科研机构在高新技术领域具有一定的比较优势。因此，发挥教育和科技潜力，发展大学和高新技术研发机构，健全技术创新服务体系，应该是扬州中心城市完善服务功能的一个方向。泰州市应将第三产业量的扩张放在强化城市服务功能的首位，同时根据制造业强市的特点，发展关联度高、带动力强的优势产业，增强对周边县(市)的辐射能力。与扬、泰两市相比较，南通最大的优势在于通江达海，既有深水海港吕四港、洋口港，又有年吞吐量２０００万吨以上的长江南通港，可望形成长江中下游乃至全国较大的物资运输中转基地，建成上海国际航运中心的北翼组合港口。４．加快长江北岸重型基础工业带建设。苏南地区推进城市化的一条重要经验是，以外向型和高科技两个轮子推动开发区、工业园区和城市新区建设，进而促进城市特别是中心城市的规模扩张和素质提高。扬、泰、通三市１９９２年以来在开发区和城市新区建设上也取得了长足进步，但与苏南相比仍有很大的差距，对城市化的推动作用也不够显著。这尽管有基础和区位的因素，但缺少统一规划和准确的产业定位也是不可忽视的一个重要原因。从长江两岸产业布局来看，长江北岸４０４公里岸线，只有仪征化纤、扬州二电厂、华新水泥、丁苯橡胶等少数几个大型重化和原材料工业企业，岸线开发利用共３９．３公里，仅占岸线总长的９．７％，占全省已利用长江岸线总长的２８％。长江北岸开发严重不足与长江南岸港口建设、大工业布点趋于饱和形成了很大的反差。因此，依托中心城市，加快长江北岸重型基础工业带建设，对于合理长江两岸产业分工和布局具有十分重要的意义，必将极大地推动苏中地区城市化的发展。今后一个时期，应该结合长江北岸港口建设，积极发展港口工业区；充分发挥南通、扬州对外一类开放口岸的作用，规划建设出口加工区、保税区或保税仓

库；利用长江岸线资源优势，重点发展高耗水、大运量的能量、原材料、基础化工以及船舶、冶金、建材等重化工业，使沿江重型基础产业带成为中心城市工业转移、升级和集约化发展的主要基地，为苏中地区城市产业结构优化和布局调整提供新的发展空间。

三、推进苏中地区城市化的对策建议

１．以高速化、立体化、网络化为重点，健全苏中地区交通体系。这是城市现代化、农村城镇化和城乡一体化的重要基础，必须超前发展。苏中地区交通体系的建设要适应城市化加速发展的要求，以提高综合运输能力为目标，集中力量抓好运输主干线、重点港站主枢纽建设，形成以高速公路、干线铁路、长江和内河主航道为骨架，沿海、沿江主要港口为依托，中心城市为枢纽的水陆空管并举的综合交通体系。建议省里将苏中地区作为“十五”期间全省交通基础设施建设的主战场，重点规划建设四大工程：①高速公路网工程。加快建设南京二桥和镇江至扬州长江大桥，规划建设苏通长江大桥，发展过江交通；建设长江北岸沿江高等级公路和扬州丁蒋高速公路，全面提升苏北公路等级，加快实现苏南、苏中、苏北高速公路的一体化。②轨道交通工程。建设以新长铁路、宁启铁路、沿海铁路为骨架的干线铁路网络，辅以支线铁路，沟通沿江各中心城市和主要港口，增强中心城市和港口的辐射能力；规划建设南京至扬州、南京至镇江城市轻轨客运交通系统，加强中心城市间的联系。③港口工程。随着沿江高速公路网和铁路网的形成，苏中地区与我国中西部的联系日益密切，物资集散地功能不断强化，因此加快港口建设具有十分重要的战略意义。近期，重点发展南通港、扬州港、高港，增加大吨位深水泊位，提高港口吞吐能力和综合配套服务能力。④机场工程。完善南通兴东机场，规划建设扬州机场，与发展大城市乃至特大城市的目标相适应。

２．突破体制和政策障碍，推动苏中地区人口城市化进程。城市化的过程本质上就是农民变市民的过程，就是人口向城市集聚的过程。国内外许多城市的兴盛常常伴随着大量移民的迁入。１９世纪初扬州就是世界上拥有５０万以上居民的１０大城市之一，在国内仅次于北京、江宁（南京），名列第三。当时的扬州城商贾云集、人才济济，扬州盐商、扬州八怪、扬州艺人大都是外来人口，正是大量移民造就了扬州昔日的辉煌。因此，加快城市化必须着力推进人口特别是高素质人口向城市集聚。当前，制约人口向城市流动的体制和政策障碍主要是：①户籍制度缺少足够的弹性，农民进城入镇的门槛和成本仍然偏高；②农村土地流转机制尚未形成，农民承包土地经营权的转让受到种种限制，苏中地区仍有近５０％的农村劳动力单纯从事农业生产；③城市社会保障体制不健全，带有明显的身份岐视，不接纳进城的农民。这三个方面的因素相结合，就把农民“套”在了土地上，堵在了城门外。据了解，扬、泰、通三市在今后５－１０年内城市化水平都将提高到５０％左右，这就意味着将有３００万以上的人口要进城入镇。如果没有强有力的政策措施，显然是难以实现的。建议省里在深化户籍制度改革的同时，出台农村土地流转制度和城镇社会保障制度综合配套改革措施，对苏中地区人口城市化给予特殊政策支持。

３．加强宏观指导，对苏中地区城市化给予政策倾斜。①进一步完善《江苏省城市化发展纲要（征求意见稿）》，使之更具前瞻性、指导性和可操作性。同时，加强对各市市域城镇体系规划特别是中心城市总体规划修编工作的指导，鼓励和支持苏中地区中心城市进行更高的定位，向大城市乃至特大城市发展。②研究制定长江北岸岸线资源开发利用总体规划，加强重型基础工业大项目在沿江的布点。③成立区域性协调机构，建议由省发展计划委员会牵头，苏中各市政府参加，负责跨行政区域的基础设施建设、沿江岸线资源开发、环境保护和治理等事关全局重大项目的组织协调。④筹集城市化发展基金，重点支持苏中地区重大交通项目、城市基础设施项目建设。⑤给予苏中地区中心城市政府较大的城市经营、管理权限。对城市总体规划范围内的局部行政区划调整权下放给市政府，由审批制改为备案制；对于符合城市规划和土地利用总体规划的城市建设用地、沿江开发用地，可参照苏州工业园的做法进行一次性审批，并在用地指标上给予倾斜。

中共扬州市委政策研究室课题组２０００年８月