加快城管体制改革 改进抚顺城市环境_城市管理体制改革
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加快城管体制改革 改进抚顺城市环境状况
（刘士全）
随着抚顺城市创建工作的不断深入，大家对生活环境质量的要求也越来越高。运行长效管理机制呼声越来越强烈。实现城市的长效管理，不仅需要强化日常管理工作，更需要建立符合市场经济规律的现代化城市管理体制，创新管理机制则是真正实现长效管理的有效途径。
要进一步推进相对集中行政处罚权工作，促进城市管理行政执法体制改革，是国务院于2002年作出了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。（国发［2002］17号）根据《行政处罚法》的规定，决定授权省、自治区、直辖市人民政府在行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。从此，相对集中行政处罚权工作即将全面铺开。
从抚顺市实施相对集中行政处罚权工作的状况来看主要存在以下问题：
一是执法机构问题。虽然抚顺市建立城市管理局已经多年，但是其神经末梢尚未触及街道、社区、居民小区等社会构成的基本单元。而且我市正处在快速发展的时候，城管与建设的衔接、交接工作不够及时。
二是执法目的问题，必须搞清楚执法的目的是为了规范公共秩序，执法是为了教育市民而不是罚款，罚款只是手段，当然，执法的手段也不应该仅仅是罚款。执法要多采用梳堵结合的办法，不能一罚了事。罚款了，被罚者倒觉得有理了。加大创建长效管理的难度，这一点孝子祠社区的做法就比较可取。
三是执法主体问题。真正与群众面对面打交道的是街道、社区、居委会的同志们，而他们却没有城管行政执法权，出现了“看到管不到，管到看不到”的现象。既便是城市管理部门其执法主体地位也不够巩固，城市管理涉及市容环卫、公共秩序、公共卫生、环境保护、除四害等方方面面的专业管理内容，并非城市管理部门一个单位能够执法处置的。
四是执法客体问题。这个客体本身很简单，就是那些违反城市管理规章的人群。但是由于执法的随意性，以及执法目的－教育与罚款的处置随意生，出现了本地人与外地人、城里人与乡下人、彪悍者与善良者、刁蛮者与温顺者的不同执法尺寸掌握的不同。
五是具有国家强制力机关的配合问题。在现行的法律法规中，只有公安、工商、税务、物价等少数部门有部分强制执行权，城市管理执法部门做出的处理决定，当事人不履行的，只能申请法院执法，而法院要等到行政复议期满后才受理行政执行案件，但此时违法行为时过境迁，处罚已失去了威慑力。城市管理行政执法需要各相关部门紧密配合，才能形成合力。但现实中各部门常常各自为政，执法效果明显降低。对于城管执法部门来说，有时却是有责无权。如机动车的违章占道问题，管理处罚的责任在城管行政执法局，但城管行政执法局没有扣车、拖车和扣证的权力，处罚往往落空。又如管理马路无证摊贩的责任在城管行政执法局，但处罚后让这些摊贩到哪儿去，城管行政执法局无权决定，至今也无具体的部门来负责解决“疏”的问题。由于只堵不疏，街头巷尾经常出现“游击战”，加之目前执法人员人手不够，广大市民就产生了执法人员敷衍了事的印象，行政执法的效率也大折扣。再如公安机关，现在讲究的是违法依据了适用法律问题，象城市牛皮癣，其广告内容主要反映在非法证照、非法性别鉴定、非法组织青年男女从事淫嫖娼和非法传销等问题，却苦于取证问题，一直成为城市管理的难点。很明显这些行为扰乱了社会公共秩序的，违反了我国的基本大法《宪法》，却打不到适用的专门法律法规，造成对城市管理的配合不够默契。
究其原因主要有以下几个方面：
一是主体单一缺位。在城市管理领域，城市各级政府的利益目标不统一，权责界定不明晰，“两级政府，三级管理”还只是理论实验室里一个美丽的命题。认识短视，权责模糊，体制滞后，机制僵化，目标分散，造成城市管理宏观领域主体单一，微观领域主体缺位，形不成全社会齐抓共管的合力。
二是行政约束失效。行政力的约束，一般只在行政系统内部有效，对系统外部其他社会组织和成员不具普遍意义，用行政指令和问责制度指导和监督涉及城市社会方方面面的城市管理工作，显得约束乏力，管理难以落到实处。在市场经济体制下尤其明显。
三是绩效评价模糊。城市管理更多的是一种软件的建设，较难构建起科学、合理、完整的管理绩效评价系统，评价标准难以硬化，评价因子难以量化，管理绩效难以显化，管理成果难以固化，硬件不软、软件不硬，给客观评判、准确把握造成困难。
四是激励机制缺乏。政府在城市管理领域的投入不可能是无限的。繁重的城市改造的社会负担，早已使各级“吃饭财政”捉襟见肘，不堪重负。而社会多元投入在观念和机制转换尤其是回报机制没有很好形成前，无疑是痴人说梦、不切实际。
五是寻租腐败滋生。潜在资源没有被正确认识、透明显化并高效配置、合理利用，而是通过各种非正常渠道流失；以罚代管，以罚创收，设租寻租现象随之产生，严重恶化管理工作环境，败坏管理队伍形象。
就目前我市集中行政处罚权工作的走向看，要搞好这项工作，则需要逐步解决以下问题。
一是弥补立法滞后的不足。在我市综合执法的实施中就出现了执法依据分量不足的问题。现在城市管理综合执法组织行使行政处罚权的依据主要是国务院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及地方政府为界定综合执法组织的职责所发布的文件。而现行的有关城市管理方面的单项法律法规如《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等关于行政处罚的实施主体的规定基本上都是各专业行政主管部门。因此综合执法组织实施行政处罚行为，在执法依据方面显得分量不足，并容易与现行的法律法规发生冲突。所以立法机关应尽快制定统一的《城市管理法》，确立城市管理综合执法的体制，对综合执法组织的法律地位、职责、权限、人员编制、组织管理等做出法律上的规定，为综合执法组织的依法行政奠定基础。
二是处理好综合执法与专项执法的关系。相对集中行政处罚权涉及面广，情况错综复杂，在城市管理中，往往是处罚连着管理，管理缺不了处罚。综合执法组织究竟应当集中行使哪些行政处罚权，综合到什么程度，哪些事项应当由专业执法组织去处理，对这些问题目前尚缺乏明确的界定。试点城市的具体做法也存在着一定的差异。例如，对于环保方面的行政处罚权，我市没有纳入综合执法的范畴，而有的试点城市已它纳入了。显然目前各试点城市综合执法组织的权力范围是不一样的，这一问题处理不好可能会产生新的混乱。解决此问题关键在于正确处理综合执法与专项执法的关系，合理划分两者的执法范围。根据城市管理的特点，综合执法的内容可以先行集中在日常的、案情简单、能直接判断不需要进行更进一步技术检查或技术鉴定的、大量的违法、违章行为。而对于那些专业性、技术性强的违法案件如环保案件可以由专业执法部门暂时保留处罚权。
三是大力加强综合执法的队伍建设。综合执法队伍肩负着艰巨的任务，但是长期以来，执法队伍人员少、力量单薄一直影响着执法质量和效果。应当从综合执法工作的实际需要出发，综合考虑执法工作的任务量、工作难度、管辖范围和人口数量等因素合理配足力量，确保基本经费和必要的投入，保证真正实现全方位、正规化、经常化的长效管理。综合执法队伍是一支年轻的队伍，必须加强基本素质建设，应当纳入公务员序列，按照国家公务员的统一要求，加强管理和教育、培训。同时还需要作好宣传工作，让人民群众了解综合执法工作，打造综合执法队伍的社会形象。
四是要建立相应的机制，着力城市的长效管理。进一步完善责任机制，制定科学规范的考核标准和实施细则，加强层级考核。对责任人要实行业绩考核和经济挂钩。在管理和作业上引入市场机制。城市管理也要树立“经营城市”的观念，用好用活城市资源，逐步推行作业市场化运作。建立科技创新的机制。通过科学合理规划，建立快速准确的信息反馈机制，并将信息技术、遥感技术、系统科学、行为科学等先进科学技术手段运用于城市环境管理中。建立公众参与、社会监督机制。扩大公众参与、社会监督面。建立和健全人大代表、政协委员联席制和接待日制度，发挥政府专家顾问团的作用，健全和完善与市民代表沟通的机制，定期听取市民对城市管理的意见，完善“城管110热线”和城市管理群众呼声信息服务系统等。
