关于新形势下改革新农保经办管理体制的思考_国际形势变化及思考

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关于新形势下改革新农保经办管理体制的思考

-----以南京市六合区为例

南京市六合区农村社会保险管理中心

2009年下半年开始实施的新型农村养老保险制度（以下简称“新农保”），是继取消农业税、实施农业直补、开展新农合之后，党中央、国务院实施的又一重大惠农政策。从试点情况看，从2009年11.8%的新农保覆盖面，到2010年23%的预期目标，新农保制度的确为农民带来了看得见的实惠，并产生了良好的政治和社会效果。但随着市场经济的不断深入和发展，新农保经办管理建设滞后、人员配备不足，管理难度大、管理成本高等问题日渐突出，在一定程度上影响了业务的开展和经办管理能力的充分发挥。新农保与城镇社保在地域、人员、技术、资金等方面有着许多区别，因而在管理体制上也没不能完成照抄。有必要借鉴城镇社保管理体制的同时，思考和摸索一条适合新时期农村工作特点和任务的新农保特定模式。现结合南京市六合区新农保经办管理状况，提出以下思考和对策：

一、南京市六合区新农保经办管理基本情况

南京市六合区是江苏省会南京市的北大门，全区辖10个街道、9个镇，人口87万，其中农业人口44.1万,2009年农民人均收入9661元，土地面积1500平方公里。早在全国开展新农保工作以前的2008年7月，六合区就已在全区开始实施新农保工作。近年来，南京市六合区新农保工作得到快速发展，截至2010年10月底，全区共有31.97万农村居民纳入了新农保，其中缴费人员21.98万人；老年农村居民养老补贴领取人员9.99万人，发放率达100%；征缴基金2.8亿元,提前实现新农保全覆盖的目标任务，初步实现了农村居民的“老有所养”。同时，在实施过程中，在机构编制、财政紧张的状况下，高标准、高起点组建了区、街镇、村（社区）三级经办管理；新农保信息化管理系统全部延伸到村级劳动保障站；基金全额纳入区财政专户；农民缴纳保费全部委托银行预存代扣；各类保障待遇按月实行社会化发放，各项工作取得了一定的成效和工作经验。

1、经办机构

（1）区级经办机构。成立六合区农村社会保险管理中心，内设办公室、农保科、基金管理科、征地保障科，性质为全额拨款事业单位，具体负责指导镇（街道）业务经办、统一账表卡册、建立信息系统、宣传培训、保费的收缴、支付和其他各项管理工作。核定编制16人，现有人员14名，其中35周岁以下9名、35-45周岁2名、45周岁以上3名，本科及以上8名、大专4名、高中及中专2名。

（2）街镇经办机构。明确在全区16个涉农街道（镇）劳动保障所增设一名在编农保专职工作人员，从各街镇现有事业编制人员中统一招考，在业务上接受区农保中心的业务指导，其设置与管理有区人社局、街镇政府共同管理，负责保费汇集上缴、审核办理有关手续和档案管理。目前这批人员尚未到位，街镇新农保工作由劳动保障所代管，目前共有兼职工作人员16名，35周岁以下13名、35-45周岁3名，本科7名、大专9名。

（3）村（社区）经办机构。在全区180个涉农村（社区）新建了170个劳动保障站，配备了办公桌椅、电脑、打印机等，向社会公开招聘了170名高中以上学历、35周岁以下的劳动保障协理员，在村（社区）和街镇劳动保障所领导下负责参保人员的登记、保费的收取和养老金的发放等工作。

2、经费投入

将区级经办机构实施新农保所需经费列入区年度财政预算，2008-2010年累计拨付人员和工作经费356.63万元。同时，区财政在各街镇劳动保障所原有工作经费基础上适当增加，确保劳动保障所正常运转。各涉农村（社区）劳动保障站所需人员工资和保险等经区劳动保障局审定后，由区财政解决，3年共拨付688.56万元，开展新农保新农保工作所需经费明确由所在地街镇财政协调解决。

3、信息系统建设

筹集约400万元专项经费完成了计算机软硬件以及相关办公用品的采购、设计、安装，建立了区、街镇、村（社区）三级计算机宽带网络专线。同时，将参保人员的参保登记、缴费申报、业务核算、待遇支付、账户查询等管理服务项目全部纳入信息系统管理，实现了区、街镇、村（社区）三级信息化网络管理全覆盖和新农保工作服务网络的全面化、基层化、便捷化、规范化。

三、现有体制存在的问题和矛盾

（1）机构设立缺乏依据，管办职能不明确。

新农保各级经办机构作为代理政府行使新农保监督和社会化管理职能的国家机构，其设立应该有相应的法律依据，一方面规范其建制，统一名称；另一方面将其涉及的多方面的权利、义务以法律的形式明确下来，可以极大地提高决策的透明度和执行力，树立国家政策的权威。南京市六合区农保中心的成立主要依据2008年南京市和六合区政府下发的《新型农村社会养老保险实施办法》，这些均不能称之为法律或法规。同时，这些《实施办法》对经办机构的人员编制、工作经费和权责规定并不明确，对新农保的稳定性和信誉度产生一定的影响。一方面，虽然筹资主要由区、街镇政府负责组织实施，但区农保中心需要花费一定的人力、财力投入到组织宣传动员、筹资工作中。另一方面，区农保中心需要负责辖区内街镇、村（社区）的新农保的监督、指导和培训等管理工作，但若发现违规行为，由于各街镇、村（社区）劳动保障所(站)的人、财、物管理权归属街镇政府，区农保中心的作用只限于业务指导，这种“管事不管人，管事不管钱”的矛盾现象仍然存在，只有通过区人社部门和街镇政府才能给予行政处罚。

（2）人力不足，队伍不稳定，人员素质有待提高。

调查结果显示，目前六合区农保中心共有工作人员14名，所需服务的对象约37万名（含被征地农民），平均每名区级新农保经办人员的服务人口大约为2.6万名参保农民。而同为人社局下属事业单位的区社保中心每位工作人员管理的人员数只有0.3万左右。相比而言，区农保中心编制严重缺编。因此，新农保经办人员的工作十分繁重。同时，由于基层新农保工作面广、任务难度大和专业性强，因而对管理和经办人员素质的要求较高。但街镇、村（社区）级新农保工作人员学历层次相对较低，部分人员因不具备财会或计算机等知识和管理技能，难以达到工作的要求。在街镇劳动保障所代管街镇级新农保经办机构和人员的模式下，也存在着管理与服务分界不清等问题，造成了街镇级经办机构的人员不能较好地担负起监督、审核和检查等职责。同时，由于机构性质不确定和经费投入有限等因素，使部分业务素质较高人员面临着待遇较低和职称晋升等实际问题，这也造成他们不能安心工作。

（3）财政投入不足，经费得不到保障。

虽然南京市及六合区新农保文件明确规定,将经办机构的工作经费纳入同级财政预算，但由于六合区地方财力较为薄弱，从而造成财政普遍对新农保管理和经办机构的投入存在严重不足问题，拨付金额有限而且在标准上没有统一依据，主要根据当年的财政状况，从08年开展新农保工作以来，区财政2009年拨付工作经费63.5万元／年，2010年拨付59.8万元／年,参保农民人均工作经费平均只有1.6元。区农保中心只能保证吃饭问题，办公条件无法改善,为了不影响工作，只得一次次向政府打报告追加费用，同时也不得不依赖于区人社局解决(其本身经费也很紧张)。另外,镇、村两级经办机构经费本应纳入街镇预算，但实际上大多数街镇经办机构经费得不到解决，村级则没有一分钱的工作经费，基层工作人员在经办过程中发生的费用得不到解决，感觉是“垫”钱工作，意见较大，反映强烈，严重影响了工作效率和新农保事业的可持续发展。

三、发展的思路

笔者认为,新农保经办机构的能力建设不只是简单地增加编制、提高经费投入和信息化系统等改造，必须以转变政府职能为中心，以政事分开、管办分离为手段，进行管理体制、运行机制、组织、流程和信息系统等方面的综合性创新改革，进一步整合行政资源，提高社会管理和公共服务质量，最大限度地满足人民群众的需要。同时，这也符合国务院在《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中就以明确提出“精简效能原则”和“运用现代管理方式和政府购买服务方式”的要求。在这一方面，医保服务 “洛阳模式”和德阳市“管办分离”推进新农保工作的长期实践，为新农保 “管办分离”改革提供了可资借鉴的经验。

(一)重新界定管理职能

首先按照“政事分开、管办分离”的原则，界定新农保管理职能，规范经办机构权限，将新农保管理部门定位于管宏观、定政策、做规划、抓监管。主要有二方面内容：一是取消新农保管理部门事务性服务职能，加强其行政管理职能；二是将新农保管理部门作为购买公共服务的代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与其他社会主体建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与公共服务提供，实现公共服务资源由部门内配置向全社会配置的转变。

1、在界定职能的基础上，成立新农保管理部门，设立区（县）、街镇两级部门，作为政府的特设机构，代理政府行使统筹规划、政策制定、综合协调、监督检查和组织实施等职能。该机构使用行政编制，编制按区县级每服务对象满10万人配备1名，每个街镇配备1名的原则进行配置，人员可由原各级新农保经办机构中解决，以参照或依照公务员管理为宜。

2、参与提供公共服务外包的社会主体，负责新农保工作的全程服务，为农村群众提供新农保业务经办和劳动保障政策咨询、就业信息发布等服务，但不参与新农保基金动作，不承担盈亏风险，并按合同规定从新农保管理部门获取管理服务费。具体的服务内容包括：制定新农保工作规范与详细流程；信息管理系统的研发和实施；建立街镇、村两级服务队伍并负责设备、场地配置；新农保个人信息的采集、核实、登记及数据库建设与维护；负责银行代收代付渠道的建立及养老保险征收、支付手续服务管理等。

（二）社会主体的选择与要求

1、参与提供公共服务外包的经办机构，即可以是国际、国内著名的人寿保险公司，他们有先进管理经验和技术。也可考虑盘活目前的存量资源，将部分街镇、村（社区）劳动保障站所逐步改造为履行公共服务职能的社会组织，并通过签订合同、项目招标的办法向其购买新农保经办服务，变“养人”为“养事”。

2、改革后引进的外包社会主体应在政府严格有效监管下，通过合法勤勉经营，持续提升技术和管理水平，全面降低公共服务的综合成本。不能只是追求形式上的改革、单纯的成本最低、失去监控的企业经营自主权和简单的政府摔包袱。

3、需要规范合适程序。根据洛阳医保服务“管办分离”经验，由于政府对医疗保障行业市场化改革招商不够熟悉，对行业和项目的理解不如投资者专业，政府出面直接谈判具有实力上的不平等,谈判时间很难把握，操作不透明，程序不规范，决策风险大，难以发现最佳投资者及最优合作条件，公共利益无法通过谈判方式得到全面保障。新农保经办机构的选择也同样，应当通过公开竞争性程序，综合比选，引进合适的战略投资者，实现改革目标。

4、建立科学合理的新农保绩效考评体系。将考评重点由内部考评转向外部绩效考评，对提供的外包服务进行广泛的民意调查，以社会满意度来衡量外包经办机构的绩效成果，并逐步以考评为依据，分配公共资源，并为新农保管理部门对外包经办机构的服务内容与服务质量监管考核提供数据基础和质量标准，形成充满竞争的财政公共分配体系。新农保管理部门将根据考核情况扣减其相关经费，情节严重者中止协议。

（三）经办服务外包的目的1、降低管理成本。以六合区为例，新农保经办业务外包后，可将从事这项工作的财政供养人员从212人减少到20人左右，运营经费从2010年的400万元减少到100万元以下。加上政府支付给经办机构新农保管理费用(按当年征缴保费的1%提取，按2010年标准，约80万左右)，政府支付的费用总额大体为180万元，节约了至少220万元。

2、促进政府公共管理职能的改革。按照以往的方法，政府面向群众提供公共服务，就先要组建机构养人。这样的形式不应该是唯一的，也可以采取以委托经办或者购买服务的办法，要求中间机构、非政府的社会服务机构承担政府所需要的服务。经办职能外包后，将政府从直接经办、直接管理的角色中解脱出来，把主要精力放在政策制定和监督上，这就使政府能够腾出更多的时间发现问题和解决问题，提高了政府的工作效率，也减少了因政府部门追求部门利益而损害参保农民利益的现象。

3、提高政策效益。每项政策的执行必然涉及到各个部门，各部门只考虑自己部门的职能，囿于部门利益，各种职能相互之间难以整合，甚至相互冲突，从而政策在执行中走样，脱离了政策的初衷。所以，要强化政策的执行力度，让政策效益达到最大化，需要找到能够整合不同职能的新机制。农村保障涉及广泛，不仅有保障人群所属的职能部门例如民政部、人社部门、计生委、卫生部等等；还有涉及政府补贴出资机构如财政部门，以及负责保障筹资和管理的地方政府。运用社会经办机构来做农村保障，是一种与政府各职能部门直接操作和管理所不同的第三方进入机制。它可以以政府的政策目标为导向，以利用专业手段和保险机制达到政府的政策目标为自己的运营目标。

（四）几点建议

为积极稳妥推进新农保经办服务的外包工作，我们建议：(1)选择3～5个有代表性的典型城市作为新农保经办服务外包改革的试点。(2)广泛集中包括政府官员、新农保专家、公共服务外包政府采购专家、基层新农保工作人员组成项目工作组，协助试点地区开展经办服务外包工作。(3)总结试点项目经验和教训，制订操作指南，提出下一步工作思路。(4)通过试点项目竞争，筛选出一批合格战略投资者，培育一批跨地区的市场化运作的经办机构。（5）在条件许可的情况下，可将涉及农村社会保障的新农合、低保、计生保险等一体纳入市场化运作。