公务员法_公务员法答案

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关于公务员的忠诚义务

盛恩东 44号 法学1班

2006年1月1日起正式施行的《中华人民共和国公务员法》第12条规定了公务员的各种义务，包括：[1]模范遵守宪法和法律；[2]按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；[3]全心全意为人民服务，接受人民监督；[4]维护国家的安全、荣誉和利益；[5]忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；[6]保守国家秘密和工作秘密；[7]遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；[8]清正廉洁，公道正派；[9]法律规定的其他义务。上述几种义务被有关学者称为公务员的忠诚义务，我赞成这种观点。

1.忠诚义务的双重性

我认为公务员忠诚义务性质分为伦理道德属性和法律属性。伦理道德属性表现为公务员自我约束的能力，这种自律性本质上是公务员对公共精神的价值判断和价值信仰，依赖社会舆论、行政惯例、良心发现等来维持和保障。法律属性表现为他律性，通过外在制度的强制性约束公务员的职务行为，不至于背叛忠诚义务。

对于公务员忠诚义务的自律性。公务员是公法的执行者，公务员的忠诚义务就是要求公务员在执行公职以及与公职相关的行为中，要忠于职守、尽心履职。公务员是拿人民的纳税钱为国家与人民服务，尤其是常任文官，都是终身任职，替国家服务，不能像一般国民能尽一己之力谋求经济上的利益，所以国家应该要求公务员有最高的忠诚观。正如18世纪中叶德国学者伊能堡所言，忠诚是因二人间所产生的关系，一个负有义务，以其最好的智能，以言行来增益他方，因此这个忠诚的义务即可产生积极与消极的作为。德国公法学者拉班德的观点具有代表意义，他认为，公务员的忠诚义务，具有“强烈的伦理性质”。消极忠诚要求不能做出违背国家利益的事，这也是一般民主国家的要求；积极忠诚要求公务员要挺身反对任何对国家不忠的行为，包括驳斥、检举的行为在内。

公务员忠诚义务的他律性。

义务是设定或隐含在法律规范中、实现于法律规范中的、主体以相对受动的作为或不作为的方式保障权利主体获得权益的一种约束手段。公务员首先是义务主体，然后才是权利主体，只有对国家承担了义务，才能担任公务员。身为公务员，必须将其全部精力、才智献给国家，必须效忠国家。在法律意义上，这种忠诚义务是一种制度，一种依赖他律才得以实现的制度，一种需要法律加以确认和保障的制度。

在古典西方政治学理论中，国家的权力可以分为立法、司法、行政三大权力。司法权本质上属于一种法律判断权，各国法律中明确规定法律职业者的忠诚义务。立法是民意的体现，公民通过投票来决定议员的取舍以实现监督，确保其对选民的忠诚。行政权是最具强制性的权力，通过对权力运行的监督可以确保行政权力的公正行使。对于行政决策类的行政公务人员，公民可以通过选票来决定其去留；而对于业务类的行政公务人员，在严格的进入程序后，只有通过忠诚义务来达到其避免由于政党纠纷、内阁更替而带来的公共管理秩序的混乱。各国大都在公务员法律中明确规定公务员的“政治中立”原则，即使在政治相对开明的法国，在确认公务员的信仰自由、参加政党活动自由的同时，规定公务员参加政党活动、罢工、发表政见，必须注意克制和保留。

2.忠诚义务的目标

我国《公务员法》第12条规定了公务员忠于宪法是其首要义务。忠于宪法不仅仅是宪法的条文，更应该是宪法所体现的最高价值。其次忠于法律，忠于职守，具体而言就是要忠于法定的职责权限、法定的职权行使的程序、承担法定的义务。第三要忠诚于上级，规定公务员要服从上级依法作出的决定和命令，但不是盲目服从。第54条又规定如果公务员认为上级的决定或命令是错误的，可以向上级提出改正或撤销，上级拒绝改正而被迫执行的，后果由上级承担。此条文的深层意义是作为下级公务员应当服从上级依法作出的决定和命令，其实还是表现为对法律的忠诚，这是一种制度上的忠诚，与个人崇拜有着本质的区别。

3.忠诚、服从与抗命 服从是尊重、听从之意，服从的存在，必须有一个发号施令的上级，为了保证令行禁止，下级表现为不折不扣的执行。服从只是一种执行的义务，不存在抵抗命令权。服从是屈服于制度性的规定，不是出于道德上的自愿行为。忠诚则兼具道德上的自愿和制度上的强制双重性质，忠诚首先表现在道德上的自愿奉献，其次表现为制度上的强制性规定，因此，忠诚是对制度的忠诚，对于违反制度规定的行为，公务员可以拒绝执行，因为，拒绝执行也表现为对制度的忠诚。服从是忠诚的外在表现，但服从不等于忠诚。

我国《公务员法》第12条规定了公务员“模范遵守宪法和法律”和“服从和执行上级依法作出的决定和命令”义务。前者是忠诚于宪法和法律以及宪法和法律中所体现的法律精神，后者是服从上级，但服从表现为服从依法的决定和命令，实质还是忠诚（服从）于法律。虽然公务员的忠诚不等于盲目的服从，但结合第54条分析可以发现，公务员对于上级错误的决定和命令，可以提出建议，但无权修改或拒绝执行，只是由上级承担领导责任而已，这样，公务员的忠诚（服从）义务，可能演变为对上级的服从，因为服从上级，可以免除自己的责任。第54条进一步规定“公务员执行明显违法的决定或命令时，应当依法承担相应的责任”，在对于谁是上级、何谓明显、法的范围有多大这些问题无明确答案的情况下，公务员依此抵抗明显违法命令的保障机制极度匮乏，公务员只能选择服从，最终无法培育公务员的公共精神和对宪法法律的忠诚感。

《公务员法》从贯彻依法行政原则和避免下级成为违法行政的工具的双重角度出发，第54条中隐含了下级的抗命权。针对错误的指令，下级并非拥有绝对的抗命权，只有在上级的决定或命令是明显违法的时候，经过提请上级审慎考虑之后，仍被指令执行的，应当依法承担相应的责任。这就意味着，对于上级明显违法的指令，下级要么拒绝执行，要么执行后承担相应责任。法条的本意就是鼓励下级敢于抵制上级明显违法的指令，以达到依法行政之目的。

如果下级公务员敢于行使抗命权，他必须跨越二道障碍：

一是实体障碍，他必须证明上级的指令是违法的，而不仅仅是错误；进一步而言，他还得证明上级的指令违反的“法”是什么法；更需证明的是上级的违法已经达到了明显的地步。何谓违法，法的范围，明显的实质与形式标准，下级似乎哪一个都无法证实。

二是程序障碍，下级要抵抗上级的命令，必须要提请上级审慎考虑自己作出的指令，缺乏这个程序，下级将承担执行错误的责任。要证明自己，下级必须提交自己的“申请上级审慎审查书”和上级的“不予变更或马上执行书”，索取后者文书，下级公务员需要莫大的勇气。

4.忠诚义务的精神

作为一种心理契约的忠诚义务，会随着主体的主观自我意识和社会现实客观环境的变化而变化，公务员忠诚精神的培育，必须从主观的自我义务认识到客观的社会环境保障实现双重人手。

塑造一个具有公共精神的行政文化氛围。公务员是依法履行公职、为公众提供服务、由国家财政负担工资福利的国家工作人员，决定了公共服务性是公务员首要的职业特征，欲成为一个公务员，这种公共精神是不可或缺的条件。我国公务员精神特色和鲜明时代特征表现在“热爱祖国、忠于人民，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作，恪尽职守、廉洁奉公”四个方面，其核心精神就是公务员的公共精神。现代政府公共管理理论认为，公共精神至少分化为民主精神、法治精神、公正精神和公共服务精神。通过平等、开放、参与、尊重等机制来培育公务员的公共精神，同时也培育了公众的公共精神。公务员与普通公民在双向、互动的层面共建公共精神，共同造就一个团结、信任、尊重的行政文化氛围。

构建履行忠诚义务的激励机制：以人为本；绩效考评；酬薪管理。“忠诚”作为一种心理或社会契约，会增加双方对于共同的事或物的投入，并造成退出障碍或机会成本。在一方对另一方的信任投入后，另一方则给予对方适当的回报。因此，作为主体国家和公务员之间必须存在有效的双向交流机制，随时对双方的投入与收益进行评估，尤其是国家对公务员的合理绩效评估，为公务员稳定地履行忠诚义务提供保障。关键是国家要构建一个以人为本、绩效考评、酬薪管理机制。以人为本意味着把公务员当作一个“人”来看待，不仅仅是一个被管理的对象，将人文关怀贯彻到公务员的管理中，摈弃僵化的管理模式。酬薪管理就是对忠诚者的奖赏，为持续的忠诚提供动力。绩效考评就是对公务员的忠诚度做合理的测量。三个机制互相支持、相辅相成，缺一不可。

完善公务员的保障制度。公务员的保障制度包括两个方面：一是对公务员惩罚的种类及程序规定；二是对公务员权利的保护。对公务员背叛忠诚义务的行为进行处罚，是强化公务员忠诚的一种外在手段，后者主要是从积极意义上的、通过对公务员合法权益的保障，规范国家与公务员之间的身份关系，强化公务员忠诚感。两类制度相辅相成，共同构成培育公务员忠诚义务的制度保障。

5.违反忠诚义务的惩戒

“忠诚”作为一种价值选择，其对应的是责任与义务的承诺，放弃承诺通常意味着背叛。法律化的忠诚，无论市场竞争多么复杂，人心多么难以叵测，失去的“忠诚”终究可以得到“补偿”。对背叛忠诚的惩罚，首先应该是道义上的责任，包括公务员的自我谴责和社会舆论的谴责，其次是行政纪律的处罚，再次是行政法律责任的追究。忠诚既然是公务员和国家之间的“心理契约”，要注意培育公务员伦理道德上的责任感，塑造行政伦理文化氛围，在行政责任和法律责任潜在保障下，以公共精神鞭策、警示公务员的履职行为过程。

道义责任并非是法定责任，往往是一些行政惯例，为此必须完善两个机制建设。一是政务透明和权力制约机制的建设，在这种条件下，可以及时发现公务员的违法乱纪行为，如果公务员未主动承担道义责任，有关部门可以启动其他责任追究程序。二是发达的大众传媒和舆论监督，普通公民察觉到公务员有背叛忠诚义务的行为，能够充分、自由、及时地表达自己的不满，以形成强大的舆论压力，迫使公务员辞去公职，承担应该承担的道义责任。

纪律责任是公务员违反了行政纪律必须承担的责任。纪律责任本质上是一种内部责任，追究公务员纪律责任的主体是公务员的上级领导，表现为上级对下级的监督考核。从理论上讲，公务员的纪律责任是介于道义责任和法律责任之间的中间责任。道义责任是公务员违反了公务员最基本的道德要求、触犯了道德底线而应承担的责任，故这种责任追究方式是以社会舆论、自我良心谴责为主；法律责任则是忠诚义务法律化的结果，是维护国家与公务员之间关系存在的基本的社会关系，是国家与公务员之间关系有效运行的保障。法律必须保障其不被破坏，并且明文规定这种关系的存在以及违反这种关系所应承担的责任；纪律责任就应该是一种从最基本的道德义务中演化而来，但未上升到法律层次的责任。《公务员法》第53条和第58条规定了公务员承担纪律责任的种种形式以及责任种类，并在《行政机关公务员处分条例》中得到细化。

法律责任的追究主体是外设机构，表现为权力与权力的分工、制约，外设机构行使追究背叛忠诚义务公务员的责任，有利于确保公平、公正的结果，有利于对公务员履行忠诚义务的自律和他律的双重效应。