可控有序目标下的无照经营治理_无照经营整治简报

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可控有序目标下的无照经营治理

【摘要】查处取缔无照经营是工商部门的一项重要职责，但是现阶段由于社会、制度等方面的原因无照经营难以取缔已经成为不争的事实。面对这一现状，本文将无照经营治理的目标定位于可控有序，并从无照经营的动态管理机制、日常管理机制，化解无照经营矛盾的利益表达协调机制以及压力机制等方面探讨了实现无照经营可控有序的路径。

关键词：无照经营

可控有序

工商部门治理无照经营久矣，每年都要针对无照经营开展不同层次的专项整治行动为，此所投入的人力、物力和精力不计其数。然而时至今日，无照经营问题却由重点变成了难点、由问题变成了难题，成为工商部门不可承受之重，无法回避，难以解决；成为影响部门权威，损害政府形象的一件大事。究其原因，既与无照经营现象复杂的内部和社会成因有关，也与长期以来以查处取缔为导向的无照经营治理思路有关。本文秉持解放思想的理念，积极思考，尝试着转变角度、探索可控有序的目标下的无照经营治理路径。

查处取缔无照经营是国家赋予工商部门的一项重要职责。因此，在面对无照经营现象时，查处取缔一直以来是工商部门的首项选择。然而经过这么多年的查处取缔治理，无照经营仍未能实现彻底的杜绝，在某些区域甚至出现了蔓延和扩大的势头，无照经营打而不绝、死灰复燃的情况普遍存在，现阶段无照经营难以彻底取缔成为工商部门不得不正视的现实。

一、现阶段无照经营难以彻底取缔的原因

1、是导致无照经营形成的社会原因，一时难以消除。无照经营是经济社会发展到一定阶段的特定产物，是多种社会因素共同作用的结果。就无照经营者的构①

成来看，其成员多为外来流动人口、城市贫困人群及无固定收入的困难群体。在当前就业形势严峻和社会保障体系覆盖范围窄的情况下，为了寻求生计，他们选择生产经营成本少、经营规模小、技能简单的行业从事经营活动有着一定的必然性。因此，在社会保障和社会就业等社会因素的影响下，以谋生为目的的无照经营的出现无法避免。就当前无照经营分布的区域和行业看，无照经营所从事的行业多为小商品零售、修理服务、餐饮、美容美发等行业，区域大多集中在社区、城区的背街小巷街道、学校周边、企业工地、城乡结合部等商业网点布局不完善的地域，因其提供的商品和服务价格低廉，既满足了低收入群体的消费需求，也为附近居民提供了生活方便。可以说，在当前社会分配政策失灵，导致底层居民人数庞大的情形下，无照经营的存在满足了特定弱势群体的低端消费需求，市场需求的存在决定着无照经营难以消除。

2、是制约营业执照办理困难的制度性因素，一时难以改变。一是行业行政审批多、门槛高的情况，一时难以消除，行政审批制度改革需要一定的时间和过程。以办理一家小餐厅的营业执照为例,首先需要环保、卫生、消防、食药监等部门的前置审批，各个部门的行政审批不仅手续繁杂,要求不相同,而且几个部门的行政审批又相互影响、相互作用，形成一个政策作用链，只要链条中有一个环节产生问题都无法办出营业执照。因此，将无照规范为有照离不开当下行政审批制度的改革，但行政审批制度的改革本质上是行政机关一次自我革命性质的变革⑧，具有一定的复杂性和全局性，需要一定的时间和过程，也就决定了因行政审批制度因素所造成的无照经营现象难以一时彻底消除。二是现有的营业执照集主体登记和资格登记的法律制度加大工商部门采取疏导办照工作的难度，登记制度的改革需要一定的时间和过程。从现行法律规定来看，现有的营业执照包含了主①

体资格确认和经营资格确认的双重功能⑩，这样使得在营业执照登记时采取了主体资格和经营资格的证明效力于一身的登记制度,导致了证照无法分离，“证”的办理制约了“照”的办理，加大了办照的难度。但改变现行的登记制度牵涉到立法的思路的调整，及众多法律、法规的修改等，涉及面广、程序复杂、周期长，因此由于这种登记制度所带给无照经营办照的制约还会存在一段时间。

3、是以行政强制为内容的取缔手段越来越受到限制，难以取得成效。一是以查处取缔为手段的治理方式容易激化矛盾。无照经营者对于无照经营的生存依赖性强，单纯采取取缔手段，极可能断绝其经济来源，易引发无照经营者的对立情绪，激化社会矛盾，影响社会稳定。因此，以行政强制为内容的取缔手段与和谐社会发展的理念相悖。二是以行政强制为内容的查处取缔治理方式不符合法治发展的方向。社会主义法治发展的注重的保护和尊重人民的权益，以行政强制为内容的查处取缔手段，刚性过强，且采取行政强制程序随意性大，容易侵害公民的合法权益，因此，以行政强制手段解决社会管理问题的越来越受到限制。《上海市取缔无照经营和非法交易市场暂行规定》原是工商部门取缔无照经营的一把快刀，是工商部门对无照经营者经营工具予以收缴的执法依据，其刚性的执法措施不仅提高了无照经营整治的效率，也是对无照经营者的一个有力的震慑。然而该规定却被上海市政府于2010年12月20日明令予以废止，其中也蕴含着对这种与法治发展的方向相悖的当场收缴公民财产的执法行为的否定。

二、可控有序目标下的无照经营治理

综上所述，可以看出无照经营现象是我国经济社会不符合科学发展的要求，不协调、失衡发展的一个反映，是我国经济社会发展的阶段性特征。当前的现状需要我们转变观念，改变追求取缔为目标的无照经营治理。从最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素总要求的高度，积极探①

索科学管理无照的模式，做到可控有序。在无照经营治理中体现发展、服务职能，更加自觉服务区域经济社会协调发展的需要。

（一）无照经营可控有序治理的含义

所谓可控有序的治理无照经营就是说要在尊重现实，兼顾各方利益的情况下，政府主导，相关部门共同参与，依托一定的工作机制，共同管理，做到无照经营的规模受控制，增量能限制、风险能防范，矛盾可化解，管理能落实。

针对无照经营，各方的利益诉求各不相同。就政府部门而言，它要在维护经济社会发展秩序，保证社会公平公正与确保民生就业、维护社会稳定间保持平衡；就无照经营者而言，其往往侧重个体生存利益，忽视经济社会秩序和他人利益；就社会上其他群体而言，其往往关注对自身利益不利影响的方面如生活环境、公平竞争等，而忽视个体的生存利益。因此，在无照经营治理中只有注重协调各方复杂的利益诉求才能保证可控有序工作目标的实现。

所谓无照经营的规模受控制也就是说就无照经营者的经营规模不能扩大，影响不能增加，无照经营分布的区域不能扩大和蔓延；所谓增量受限制就是说特定区域内的无照经营的数量保持在一定范围内不能增加，要通过管理和引导为消灭无照创造条件；所谓风险能防范就是说针对不同行业的无照经营查找经营风险点、区分风险高低，通过经营者自律和行政管理防范风险的发生；所谓矛盾可化解，就是说在无照经营引发矛盾时要能够通过一定的利益表达机制和利益协调机制、压力机制化解矛盾。所谓管理能落实也就是说经营户要服从监管部门的管理，政府部门对无照经营管理的措施要切实有效。

（二）实现无照经营可控有序的途径

无照经营是诸多社会矛盾和消极因素的综合反映，解决无照经营问题是一项①

复杂而庞大的社会系统工程，为此我们必须从社会综合治理的视角来探索无照经营治理的途径。2010年中央社会治安综合治理委员会办公室和国家工商行政管理总局联合发文（综治办【2010】44号）将无照经营治理工作纳入了社会综合治理工作目标考核的范围，各地也随之发文，在中央和地方层面，明确了政府主导，相关部门共同参与、共同管理的无照经营治理的制度，这为实现无照经营的可控有序提供了坚实的制度保证。

1、建立村（居）委检查、城市网格化管理巡查和工商巡查相结合的无照经营信息动态管理机制。实现无照经营的可控有序，首要的是能够及时掌握无照经营的动态，及时介入，防止其形成既成事实。而当前基层工商部监管力量不足的现象突出，通过工商部门的日常巡查工作，无法做到对无照经营动态的掌控，在一定程度上制约了无照经营监管的有效性。为此，需要借助社会综合治理机制建立村（居）委检查、城市网格化管理巡查和工商巡查相结合的无照经营信息动态管理机制，扩大监管力量，提高监管的有效性。具体来说，就是借助村（居）委触角延伸深、覆盖范围广，综治工作的机制也比较成熟的有力条件，进一步明确村居会的无照经营发现、引导和教育管理的责任，借助村（居）委的综治力量定期开展管理片区无照经营情况的排摸，及时掌握无照经营情况的动态，及时排查出矛盾突出、隐患大的无照经营点，增强工作的针对性，利于及时介入控制矛盾。城市网格化网格管理是当前城市管理中新兴的一项举措，它运用网络地图的技术，将所辖区域划分成若干个网络状成若干个网络状单元，并对其实行分层、分级、全区域的管理①。在网格化管理模式下，城市管理监督员对所分管的单元实施全时段监控，把发现的问题运用移动信息技术及时反馈到城市信息监控指挥平台，从而保证问题的及时解决。城市网格化管理具有动态、及时的特点，借助城①

市网格化管理中的城市管理监督员的力量，将无照经营点位纳入城市管理监督员的工作范围，依托其街面巡查，一方面可以加强对固有无照经营点位动态的掌握，另一方面还可以对城市街区新开业经营点位的掌握，利于工商部门提早介入、引导，降低无照经营发生的概率。

2、建立无照经营户的日常管理机制。正视无照经营难以取缔的现实，并不是放任无照经营的发展，而是将工作的思路从取缔、消除无照经营点位上，转变到加强无照经营户经营行为的管理，为无照变为有照创造条件上来。无照经营户主体资格的不符，时刻面临着法律制裁，对自身存在的担忧是其服从管理的基础。加强无照经营户的日常管理具体来讲就是要根据无照经营户经营行业的特点，从防范监管风险的角度，从食品安全、环境卫生、市容管理、消费维权等方面制定经营行为操守准则。在不能办照的情况下，通过无照经营户的经营自律，政府相关部门的监管，最大限度的降低其经营行为的负面影响，给其一段转化为合法经营的缓冲期。在此期间，政府相关部门一方面可以通过日常的巡查、举报反映，信访、村（居）委等多种途径和渠道对无照经营户的经营行为进行评价，对于反映强烈，不服从政府管理、不遵守自我承诺经营行为操守准则的经营户实行退市清除，另一方面则可以对其加强引导，引导经营者改善经营条件或改变经营业态，为无照变有照创造条件。这样既可以实现对无照经营的管理，又可以减缓强制取缔无照经营的压力，既照顾了整治无照经营的目的, 也充分照应到了此类经营者的弱势性。

3、建立化解无照经营矛盾的利益表达和协调机制。恰如前述，针对无照经营，政府管理部门、无照经营者、社会其他群体，具有不同的利益诉求且往往只关注自身的利益很难做到换位思考、相互理解。在发生利益冲突时，又往往因缺①

乏形式平等、渠道畅通的沟通渠道产生沟通障碍，导致利益对立难以调和，矛盾尖锐，给工商部门带来很沉重的工作压力。为此，有必要在社会综合治理机制中，建立相应的利益表达和协调机制，为缓和矛盾，化解对立创造条件，为解决问题寻找途径。具体而言，就是针对一时难以取缔矛盾突出的无照经营户，由属地政府社会综治部门牵头建立，工商部门、政府相关管理部门、村（居）委会、居民代表、无照经营者共同参加的利益表达、协调会，充分倾听各方诉求，从化解矛盾、照顾各方利益的角度，协调各方利益诉求，以完善和改进无照经营者的经营条件，降低负面影响为主要内容进行协商，为化解矛盾寻找路途，着力把矛盾解决在基层。

4、建立合力解决无照经营矛盾的压力机制。当无照经营所引发的矛盾确实无法解决时，通过多种手段和方式，迫使无照经营户放弃无照经营，是实现无照经营可控有序的一个重要的保障。由于无照经营整治规范涉及国土资源、规划、环保、工商、卫生、食药监、质监、文化、公安、城管等众多部门，单靠工商一家“单打独斗”，很难取得实效。为此，需要依托社会综合治理的机制，建立由政府社会综治部门承担牵头和协调、组织，各有关部门共同参与的无照经营整治机制，充分调动各方资源和部门力量对无照经营实行压力监管。

5、探索建立无照经营聚集区的集中管理机制。由于各方面的原因，在当前城市中存在着无照经营行业特色集中、经营户集中的聚集区如餐饮一条街、洗浴一条街等等，其多现于居民居住集中、城市中的支路或者城乡结合部等区域，其形成无照经营的原因多是因经营场所性质不符而造成，其行业的聚集多是市场需求所致。面对这样的无照经营聚集区域，单靠工商部门进行疏导规范，无法取得实际的效果，单纯采取强制取缔又极易引发群体矛盾，影响社会稳定。①

如若不加管理又会导致监管风险加大，但若仅靠工商部门进行管理，囿于职能、知识、手段等方面的限制也无法取得良好的效果。因此需要借助社会综合治理机制，发挥政府主导优势，借助各部门的力量进行集中管理。具体来说，就是可以针对无照经营聚集区，由政府成立专门针对该区域的管理公司专门从事特定区域经营户的管理工作，核发相的许可证和营业执照，将区域内的无照经营户纳入该公司属下管理的经营点，发放备案点卡，在职能部门进行定经营人员、定经营时间、定经营范围、定经营责任的备案管理。同时由政府牵头组织各相关职能部门，在不突破法律、法规政策的情况下，从保障安全降低风险，减少影响的角度，对聚集区域内的无照经营户提出改进和完善经营条件的要求，制定经营规则，并定期开展经营户经营行为规范考核，实行末位淘汰机制，实现聚集区无照经营的可控有序。

⑩李传银《查处取缔无照经营问题探析》《中国工商管理研究》2010年第3期 ⑨余文烈罗冬王强无照经营与市场准入管制问题研究——兼对深圳“清无”行动的理论分析与建议《中国工商管理研究》2008年第6期 ⑧徐邦友《行政审批制度透视》《浙江社会科学》2003年第3期

⑦祁晓行《对民生视角下无照经营治理的再认识》，《中国工商管理研究》2009年第12期。

⑥李轶群、刘安伟:“查处取缔无照经营(厦门)研讨会综述”，《工商行政管理》2006年第14期第22页

①谢飞、张勇《网格化城市管理新模式的几点问题思考》

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