借鉴北岩银行事件提高监管有效性_北岩银行挤兑案例分析

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借鉴北岩银行事件 提高监管有效性

一、FSA的内部审计结论及其评价

FSA认为，北岩银行事件反映出监管四个方面的问题：一是监管部门没有持续地识别和跟踪北岩银行的整体风险，尤其是未能根据市场变化对北岩银行经营模式的脆弱性做出有效的反应；二是对于北岩银行实施监管的质量、强度和严格程度等缺乏充分监督和评估；三是对北岩银行直接监管的资源投入不足；四是没有将获取的风险信息整合运用并据此采取监管行动。审计报告提供的一些监管细节更能反映FSA监管北岩银行存在的问题，如审计发现，监管部门的监管计划安排将与北岩银行进行5次监管会谈（Close and Continuous meeting），但是仅有1次监管会谈的记录；监管部门认为北岩银行存在内部人控制以及风险管理过于依赖专家判断等问题，但是监管评估并未反映相关监管信息，也未列入监管策略和计划；2006年以来北岩银行的贷款迅速增长并出现一些经营风险，但是FSA的内部信息系统（Interim Risk Manager）没有记录这些风险，监管部门也没有采取监管措施（Risk Mitigation Programme）。内审报告还特别提到岗位轮换的问题，认为频繁的岗位轮换使得监管人员缺乏对北岩银行的深入了解、无法形成对整体风险的判断，这是导致北岩银行事件发生的最重要原因。审计报告认为，内部审计发现的、监管北岩银行过程中存在的一些问题，在FSA对其他银行的监管工作中同样存在，对北岩银行的监管呈现了这些问题的最坏组合，是一个极端例子。在对外公告中，FSA重申了被监管机构董事会和管理层对维护财务稳健性负首要责任的原则，并强调指出，即使FSA采取的监管措施得当，也改变不了北岩银行目前的结局。

我们认为，北岩银行挤兑事件的发生，其根本原因是北岩银行的经营模式存在较大缺陷，无法有效应对市场流动性状况的变化。但是，从专业监管者的角度看，北岩银行事件反映的FSA监管中存在的一些问题是不可容忍的。如果FSA能够针对北岩银行激进的经营策略及早发布风险化解计划（Risk Mitigation Programme），并要求北岩银行制定完备的应急预案，北岩银行的问题并非不可避免。整个事件的过程显而易见地反映出，FSA对市场的敏感度不足，不能根据市场变化及时调整对单个银行的监管策略，这是监管无效的重要原因。

当然，FSA并不是应当承担北岩银行事件责任的唯一机构，英国的最后贷款人制度、存款保险制度和市场退出制度都值得检讨。首先，最后贷款人制度存在缺陷，英格兰银行从拒绝救助到救助的反应，已经受到市场的严厉诟病。北岩银行事件反映出英国中央银行最后贷款人机制缺乏有效的、明确的启动标准，同时英格兰银行对事件的严重性明显估计不足。其次，存款保险制度成为问题的催化剂。英国共同存款保险制度（co-insurance）和低存款保险限额对于稳定公众信心未能发挥有效作用，甚至在某种程度上成为危机的催化剂。此外，在北岩银行事件的发展过程中，英格兰银行、FSA和英国财政部之间的协调不足，迟迟无法采取行动。这反映出英国缺少一套及时高效的市场退出机制，面对银行危机时束手无策，最终由政府出面对银行债务进行全额担保，最终对北岩银行实施国有化。

二、北岩银行事件的借鉴意义

北岩银行事件反映出来的相关问题在我国银行监管体系中也不同程度存在：

一是银行监管的持续性有待加强。银监会成立以来，银行监管的专业化程度和监管水平有了很大的提高，初步建立了以年度为周期的市场准入、非现场监测、现场检查、监管评价和预警、后续跟踪整改和风险处臵的持续监管机制。但是，在实际监管工作中，相关监管环节的连续性尚存不足，监管信息不能充分共享，一定程度上影响了对银行整体经营风险状况的评判以及对问题忽然风险的持续跟踪和督促整改。如，不少银监局反映，在市场准入、非现场和现场检查机构分设后，彼此之间的沟通协调不畅，监管信息处于分割状态，难以形成对银行风险和经营状况的整体把握和判断。

二是监管资源配臵有待进一步优化整合。针对北岩银行事件，FSA提出要增加有重大影响机构的监管人员的数量，并设定资源配臵的最低标准，目的是针对系统性危机强化对重点机构的监管。银监会成立以来，尽管监管力量有了很大的加强，但是监管资源的配臵仍然缺乏统一的、明确的标准，实际中仍然是简单地依据机构的资产规模配臵监管资源，监管评级的结果没有充分与资源配臵相结合，在监管资源整体配臵中没有充分考虑系统性危机的因素。

三是风险评估能力亟需进一步提高。银监会成立以来，全面推行了商业银行的监管评级，从定量和定性两个方面对商业银行的风险和管理状况进行评价，监管部门初步具备了对单家机构风险状况的评判能力。但是，当前我们对于被监管机构的公司治理和风险管理能力仍然缺乏持续、有效的评价标准和方法，监管人员对被监管机构的风险管理、各治理主体履职等情况的评估技术手段和能力水平还有明显不足。

四是监管后评价机制不完善。银监会成立以来，先后开展了三次有效银行监管核心原则的自我评估，对于促进银行业监管水平的提升起到了积极作用。但是对于评估工作查找的差距和不足，相关改进不足和缩小差距的工作还没有做实、做到位。整体上我会仍然缺乏一套持续有效的监管后评价机制，不利于及时、全面、系统地发现监管框架中深层次的问题并能够实现良性地自我纠错。

五是没有建立有效的银行市场退出机制。长期以来，我国没有建立有效的银行市场退出机制，往往是在金融机构严重资不抵债、实在难以为继的情况下，才由央行提供再贷款资金赔付储蓄存款、由地方政府组织实施市场退出。市场退出机制的缺失，影响了监管措施的落实和监管权威的树立，导致一些银行对存在的重大问题和风险视而不见，迟迟不解决、不纠正，严重削弱监管有效性。

三、相关建议

第一，建立持续监管的框架。强化以监管评级为核心的非现场监测和现场检查持续监管手段，非现场重点监测监管评级体系关注的各类风险和要素，持续跟踪和监测相关风险的变化，充分发挥预警作用；现场检查则是实地审查验证非现场监测到的风险信息，从而形成对被监管机构风险状况和变化趋势的准确判断。同时依据监管评级结果制定监管计划，指导下一监管周期的监管工作。此外，建议下功夫、花力气整合目前市场准入、非现场和现场检查等各类监管信息，建立健全强大的监管信息系统，保证顺畅的监管信息流，实现充分的监管信息交流与共享，便于提高对被监管机构风险状况和发展趋势进行监管判断的全面和准确。

第二，加大对重点机构的监管资源配臵。借鉴FSA的做法，根据被监管机构的风险状况、监管评级结果以及与系统性风险的相关性，研究确定重点监管机构，并对重点监管机构配臵较多的监管资源，加大监测、检查和督导力度，对于高风险金融机构应实施更有针对性和更强有力的监管措施。

第三，全面提升对被监管机构风险管理的深入分析评估和准确判断的能力。以非现场监测和现场检查为切入点，研究建立符合我国银行业实际情况的风险管理评估框架。目前非现场监管已经初步建立以风险为本的报表和指标体系，但是在实际工作中监管人员对于报表和指标的分析使用，与“透过报表数据看风险和内控”的监管技能要求尚有差距，需要通过高质量的培训、非现场分析的实践以及务实的工作作风不断提升，逐渐掌握分析风险的精髓。同时，建议我会强化现场检查工作中的“管风险”，提升检查人员对被监管机构风险管理框架、体系、政策、程序、制度和措施的现场评估能力，而不是简单地查错纠弊、机械地对照法规查违规。只有监管部门从上述两个方面共同提升“管风险”的技能和能力，才能全面促进被监管机构切实提高风险管理水平。

第四，建立一整套持续的监管后评价制度。一方面定期对监管框架和监管流程进行自我评估，或者通过国际咨询委员会会议、外部咨询机构等形式对现有监管流程进行外部评估并提出合理建议。另一方面根据评估结果，不断优化监管框架、完善监管治理、改进监管手段，解决监管实际中存在的深层次问题，提高监管有效性。

第五，建立金融机构的市场退出机制。进一步明确央行最后贷款人救助的标准，提高前再贷款的使用效率。同时基于现有法律制度，制定银行业金融机构破产和撤销条例，对于符合标准的商业银行应尽早实施市场退出；适时推出存款保险制度，明确存款赔付标准，建立存款保险基金，建立专业化市场退出机制。