财政资金安全保障机制研究_集体安全保障机制
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建立健全保障机制，确保财政资金
安全有序运行
如何确保财政资金的安全有序运行是财政部门研究的一项重要课题，也是各级党委、政府和各级领导非常关心的问题。胡锦涛总书记在十七届中央纪律第五次全会上强调，要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高执行力为抓手，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。随着社会主义市场经济体制的不断发展，管理体制改革不断深入以及各项制度不断完善的大发展、大变革的进程中，财政资金安全机制存在着不完善、不落实或主观故意等因素，致使财政资金在制约机制不完善下运行，导致有贪污、挪用、私分及扩大使用范围的违法违纪行为，造成了财政资金损失。本文根据相关法律、法规的规定和我县财政资金管理现状，就财政资金的安全有序运行提出一些看法和建议，与关心财政资金安全问题的仁人志士共同探讨。
一、我县财政资金安全机制状况及存在的问题
确保财政资金的安全有序运行，使有限的资金落到实处，专款专用，发挥其应有的生态效益经济效益和社会效益，是财政管理工作的宗旨。近几年，随着全县经济发展水平的不断提高，财
政收支规模越来越大，去年，全县财政总支出达到21亿元.这么大的资金量，如何确保安全有序运行，一直是我县财政部门十分关心的问题。对此，县财政局高度重视，坚持把财政资金安全管理工作放在十分重要的位臵来抓，把资金的安全列入了工作的议事日程以及财政反腐倡廉和财政监督的重中之重的工作中。近几年来，每年除根据上级要求，对各种专项资金进行专项检查外，还从其他业务股抽调精干人员成立工作组，对财政局内部有资金拨付业务和会计账户的股室和财政所进行全面检查，并根据检查发现的问题，制订出台了一系列相应的管理制度。从总体上看，随着各项财政改革的深化和发展，尤其是现代财政国库管理制度不断建立健全和“镇财县管”改革的推进，使财政资金安全管理工作得到进一步改进和加强。
但我们通过对县直有关单位和各镇财政所进行各种检查发现，近年来财政资金安全仍存在许多问题：
1、2009年有一个单位会计侵吞国家财政资金被判刑。其手法是通过收现金不缴库和与其他单位合伙，将财政资金拨到另一单位账户，再由其单位领取现金的手段贪污财政资金。
2、一些单位钻人事管理和财政统发管理上的漏洞，对一些外出自谋职业人员，不向人事、财政报告核减，致使财政继续发放此类人员的工资，存在吃空额现象。部分单位将这些冒领的财政工资转入本单位“经费账户”充作公用经费使用，部分单位甚至将冒领的工资作“小金库”在账外运行。
3、扩大项目资金使用范围。例如：有2个水库除险加固项目07-08年度使用专项资金支付非主体工程费用约170万元。
4、财政资金发放手续不完备。如有些学校发放寄宿生补助发现有些是同一个人签领几个人的补助，有些发放申请表上只有村委的意见，学校既不公示，也不审核就发放给学生。
5、农村专项补助内容不明确。如在抽查农机补贴中，有些购买农机具的农民，不知自己究竟得到了多少补贴，因为在购机时经销商在价格上直接降价，然后由财政直接划拨补贴给供销商。
6、支付手续不规范。如有一单位，在办理通过银行支付款项时，有些不办理相关支付手续，有些支出也没有取得对方的合法票据等。
存在这些问题的原因：
一是有些单位领导对财政资金安全意识淡薄，是造成财政资金不安全的重要因素。思想意识上的漠视，会导致行为上的疏忽，而领导思想意识上的漠视，则会导致管理上的麻痹，包括内部管理上的松懈。
二是内部控制机制不科学、执行不严肃。按规定，单位银行账户印鉴必须分开管理，但在实际中，有些单位为了省事或对某人的过分信任，将所有印鉴由一个人管理，导致贪污、挪用财政资金的行为发生。以某单位贪污案为例：在收入方面，会计直接开票收取其他单位上缴的防洪保安费政府性基金，共开出了多少张收据、收了多少钱、缴了多少钱入银行等一系列的过程中，没
有建立相互制约的制度和措施；在支出方面，单位银行账户的印鉴，由于法人外出学习等原因，曾有全部印鉴由会计一个人管理的现象，失去了牵制监督的机制，为其贪污提供了便利。
三是内控管理制度不落实。制度是管理的基础，也是约束行为、防范风险的重要屏障。制度缺失或执行不力，是一些地方在财政资金安全管理方面存在的另一重大问题。包括财政的内部控制制度，财政与银行之间对账制度、相互制约机制和纠错机制存在着漏洞；岗位培训制度、岗位轮换制度和岗位素质教育制度等相关管理制度也都没有得到很好地执行。
四是业务培训、政策宣传不够。从出现上述问题来看，除了牵制制度不科学、不完善和内控管理不落实外，有些是检查督促不到位，有些是业务知识、政策水平较差所致。如个别单位通过银行支付款项时，以领导自管公章、盖公章视为同意，不办理支付手续，发放寄宿生补贴手续不符合要求等等，都是业务知识缺乏和政策制度认识上的偏差问题。
二、加强财政资金安全保障机制建设的主要对策
制度建设作为反腐倡廉建设的主要内容，毫无疑问要纳入到党和国家发展的宏伟蓝图中，全面规划、整体推进。当前，尤其是要围绕党和国家的中心工作，以强化改革和制度创新为重点，加快构建惩治和预防腐败体系基本框架，为“十二五”规划开好局、起好步提供坚强保证。
（一）进一步健全完善财政资金安全管理制度。科学合理的制度机制，是加强财政资金安全管理的重要基础和有力保障。目前，财政部门就当前地方财政资金安全管理上存在的突出问题，正在抓紧研究制定“财政部门加强地方财政资金安全管理暂行办法”，我县各级财政部门也要针对这次安全检查中自查出的问题，紧密结合实际，抓紧研究制定出本级加强财政资金安全管理的具体实施办法和总预算会计基础管理工作的制度，夯实财政资金安全管理的制度基础。我们认为，在建章立制时，要注重以下几个方面：
一是要注重制度体系本身的完整性，从“全面”上下功夫。完整的财政资金安全管理制度，应当包括财政总预算会计岗位责任制，印鉴、票据管理制度，财政内部相关业务职能部门之间的制约，财政与预算单位、人民银行国库、代理银行之间的定期对账制度和相互制约机制，财政资金专户管理制度，内部监督检查制度，代理银行管理机制，等等。我们各级财政部门要结合实际情况和管理需要，切实健全完善好这一制度体系。
二是要注重规范关键环节，从“重点”上下功夫。要结合检查和整改情况，认真梳理财政资金安全管理的关键环节和风险点，一个环节一个环节地加以规范，确保关键环节和风险点不出问题。比如，会计、出纳、审核岗位分设，印鉴、票据分开使用管理，财政部门与代理银行之间的权、责、利关系，等等，都是需要重点考虑的关键环节和风险点。规范好这些环节，防范好这些风险点，就相当于为财政资金安全管理构筑了牢固的防线。
三是要注重制度的真正落实，从“执行”上下功夫。我们目前缺少的不是制度，更重要的是执行和落实。各级财政部门一定要在执行上多做文章，采取激励和约束并重的方法，强化岗位责任制，切实执行好财政资金安全管理的各项制度，同时要对财政资金审核拨付、会计核算等安全管理基础工作实施定期检查或不定期抽查，使相关制度不再停留在纸上，而要真正落到实处。
四是要注重新形势、新任务、新要求，在“适应”上下功夫。在当前国内外经济环境发生重大变化的背景下，用于实施积极财政政策、拉动内需、改善民生等方面的财政支出规模将大幅度增加，给财政资金安全管理工作提出了新的要求。我们要主动适应形势的变化，切实做好财政资金拨付管理等工作，认真执行好有关制度，确保财政资金安全。
（二）全面深化和完善国库集中收付制度改革
建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，对加强财政资金的管理监督、提高财政资金安全的管理水平意义重大，影响深远。下一步，要在巩固现有改革成果基础上，按照规范化改革要求，全面深化和完善国库集中收付制度改革。
一是要加快改革步伐。县财政要在做好本级改革的同时，加大对改革的指导和督导力度，使改革尽快实现“横向到边、纵向到底”；加大力度全面推进“镇财县管”工作，从改革的源头上提高财政资金安全的系数；加快财政业务改革步伐，全面推进财政
信息化和“金财工程”建设，特别是适用防范“小金库”的制度措施是建立健全财政资金安全机制的重要一环。
二是要做好会计集中核算向国库集中收付制度的转轨或衔接工作。转轨或衔接工作无论采取什么形式，以国库单一账户体系为基础不能变，防止形成“第二国库”的做法。要按照规范化要求，抓紧做好转轨工作；条件尚不具备的部门，可以因地制宜，采取适宜的过渡性措施，先把国库集中支付做起来，将单位在会计核算中心的实有资金账户改为零余额账户。在没有实行国库集中支付之前，必须先把会计核算中心的财政性资金账户（实有资金集中账户）予以撤消，由财政国库管理机构将集中核算单位经费直接拨入其基本业务结算账户。要强化内部制约机制，按照资金拨付和印鉴管理等制度规定，细化并合理安排岗位分工，会计之间不能相互兼职，不得由一人办理资金拨付的全过程。
三是要健全财政专户管理制度，确保财政专户资金安全。目前财政资金专户尚未归口财政国库部门统一管理的部门，要尽快将各类财政资金专户归口到同级财政国库部门管理，并办理完账户移交手续，实现财政专户资金的统一和规范管理。各级财政部门都要按照财政部的要求，加大力度清理规范财政资金专户，能归并的要归并，能撤消的要撤消，原则上严禁开设新的财政资金专户。此外，我们要积极创新财政专户资金运行模式，在财政局内部对专项资金按照预算内资金管理的方法，实行“指标管理，资金集中，预算总控，统一调度，统筹管理”，同时建立财政专项
资金存放商业银行评价激励机制。将专项资金中暂时闲臵部分向商业银行进行存款分配。这种做法，第一，可以有力地带动商业银行支持地方经济的积极性。第二，可以彻底解决财政专户重复设臵，过多过滥的问题。第三，能够保证专项资金的安全运行。第四，可以杜绝商业银行之间的恶意竞争。第五，能够实现财政存款利息收益最大化。
四是要加大信息化建设力度，建立健全预算执行动态监控机制。建立动态监控的信息系统和管理机制，通过财政监督作用，正确运用各种检查手段，建立科学、可靠、实用的综合监督体系，以对资金支付实时动态进行监控，构筑起预算执行的外部监督和内控管理两条防线，充分发挥动态监控的威慑作用。
（三）建立开展资金安全检查的长效机制
各级财政部门一定要充分认识财政资金安全检查工作的重要性和紧迫性，做到思想上认识到位、行动上落实到位，组织好、布臵好、落实好安全检查任务。把安全检查工作作为加强财政资金安全管理和加强惩防体系建设的一项重要而长期的工作来抓，形成常规检查制度，一方面要组织好本级的自查，随时了解和掌握工作进展情况，协调解决各种问题，保证自查工作顺利实施。另一方面，要对本级和下级自查工作进行认真的检查和抽查，确保要求检查的每一项内容都落到实处。特别是要从规章制度、操作程序、岗位设臵、内部管理、外部制约等有关资金安全管理的方方面面进行认真检查，把存在的隐患和管理漏洞都查找出来，确保不留死角。按照资金、项目的要求，制定出详细的对本级自查和对下级检查的实施计划，尤其要对资金收付管理的关键环节和风险点进行重点检查，确保每一阶段的工作都扎实到位，绝不能走过场。要结合自查出的问题，边查边改，抓紧研究提出加强财政资金安全管理的整改措施。对自查出的重大问题，要及时向上级财政部门报告；应当移交司法机关的，要及时依法移交。
（四）建立健全违法行为的处理处罚制度
财政违法行为的处理处罚，特别是对党政机关事业单位设立“小金库”、项目资金的挤、占、挪用等行为处理处罚，主要涉及党政机关的国家工作人员。在应用《财政违法行为处罚处分条例》、《会计法》等法规进行处理处罚的同时，还应按照中纪委、监察部等部委针对违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等文件规定进行处理处罚。在“有法可依”的情况下，最重要的还是“有法必依”。在符合相关处理处罚条款的，都要做到严肃处理，绝不姑息，不能因“资金数额小、朋友关系好、处罚难度高”就只重检查而放松处理。
（五）夯实财政预算会计队伍的基础
财政预算会计工作是一项十分重要的财政基础工作，专业性和技术性很强。要高度重视财政预算会计工作，在财政预算会计编制、人员和岗位配臵上，采取一些有效的措施，确保满足资金安全对机构、人员编制和人员素质的基本要求。财政部门要开展专题调研，就加强财政预算会计机构建设和人员配备问题，研究
提出既能强化管理又切实可行的制度措施。切实抓好财政预算会计队伍的日常教育、管理和监督。引导干部树立健康向上的生活情趣，自觉抵制赌博等不良风气的侵蚀，始终保持公职人员的廉洁性。要建立和完善有关制度，比如定期轮岗制度、财政内审制度等等，总之，要在干部教育、管理和监督上，形成一级抓一级，层层抓落实的局面，确保各项工作和制度落到实处，收到实效。
（六）加强财政部门内部的协同配合加强财政资金安全管理，离不开财政部门内部各职能部门之间，特别是财政监察部门、财政监督部门和财政国库部门之间的协同配合。下一步，在加强财政资金安全管理工作方面，各职能部门要继续通力合作、协同作战，充分发挥各自的职能，切实督促和落实好加强财政资金安全管理的各项具体措施。比如在财政资金专户管理上，要将财政资金专户统一纳入国库单一账户体系，由财政国库部门统一管理，财政内部要发文明确，凡涉及新设财政资金专户的，必须商国库管理机构同意。
财政局树立“大监督”理念，坚持检查“一盘棋”，抓住关键，加强内部监督，取得实效。
一是让内控制度在管理中完善。出台《财政专项资金管理暂行办法》，按照限时办结要求，明确规定专项资金拨付手续、程序、审批权限。财政监督部门对专项资金使用单位在执行财务制度、财经纪律、资金使用、内控管理方面定期检查。对涉农资金支出组织互查抽查，保证资金安全，提高使用效益。
二是让资金制衡在执行中对接。坚持“一个口子”，由国库支付中心一个漏斗集中支付。明确“两个必须”，所有财政资金必须集中在国库，所有财政支出必须通过国库。做到“三个严禁”，严禁无预算拨款，严禁超计划拨款，严禁不按程序拨款。构建“预算编制、执行、资金监管、绩效评价”的“四位一体”机制。三是让内控机制在监督中强化。转变监督方式，由事后监督向全程监督转变、突击检查向专项与日常检查转变、重“纠错查处”向“预防服务”转变。充实力量，建立局所监督联络员制度，壮大队伍。内部监督纵向到底，横向到边，对基层财政所和局机关业务机构，开展不间断监督检查，查出问题，责令整改，并回访落实情况，建立长效内审机制识，加强组织领导，落实各级职责，采取有效措施，确保财政资金安全和财政干部安全，实现财政事业的科学发展。
二〇一〇年十二月
