全过程预算绩效管理机制研究_夏先德_图文(精)_预算绩效管理工作流程

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● 专题讨论 :预算绩效管理 《 财政研究 》 年第 期

绩 效 管 理 作 为 一 种 先 进 的 管 理 理 念 , 源自于企业 , 旨在通过提高员工业绩来实 现企业发展目标 , 并以服务对象的满意程 度为衡量指标的一种管理方法 , 对于降低 生产成本、提高企业效益和顾客满意度等 起到了积极作用。20世纪七八十年代 , 西 方市场经济国家为应对经济全球化、信息 化、国际竞争的挑战 , 特别是为解决财政危 机、管理危机和公共信任危机 , 逐步将这种 先进的企业管理理念引入到政府公共管理 之中 , 后又逐步应用于政府预算管理当中 , 为世界多个国家不同程度地效仿 , 成为财 政预算管理改革的发展方向。绩效管理理 念自 20世纪 90年代开始在我国政府管理 中得到应用。党的十六届三中全会提出 “ 建 立预算绩效评价体系 ” 后 , 绩效管理理念开 始在我国预算管理中应用 , 经过近 10年的 实践探索 , 逐步形成具有中国特色的预算 绩效管理制度体系。

一、国外绩效管理理论支撑及实践

传统的公共支出理论认为 , 政府预算 的目标是维持政府的存在 , 强调的是预算 的投入和保障作用 , 因此关注点主要集中 于经费投入的控制和管理。随着公共产品 理论的出现 , 人们逐渐认同在公共产品上 存在私人有效供给不足 , 并将政府定位为 公共产品的提供者 , 而税收是公民为了获 得政府提供 的 公 共 产 品 而 支 付 的 价 格 , 从 而开始关注公共产品这些产出目标。随后 出现的公共选择理论 , 将经济学的分析工 具和方法应用于政府对公共产品的决策和 选择 , 提出公共部门在提供公共产品时趋 向于浪费和滥用资源 , 致使公共支出规模 过大或者效率降低 , 政府的活动并不总像 理论上所说的那样有效 , 即所谓 “ 政府失

灵 ”, 并提出从 限 制 国 家 权 力 增 长、进 行 宪 政改革、在公共部门恢复自由竞争、推行财 政立宪等方面加以纠正。20世纪 80年代 兴起的新公共管理理论 , 则将新管理主义

运用于公共部门管理 , 其主要观点有 :认同 “ 理性人 ” 假定 , 强调绩效管理的重要意义;依据公共选择理论和交易成本理论 , 强调 政府公共服 务 应 以 市 场 或 顾 客 为 导 向 , 提 高支出效率和有效性;引入成本 — 效益分 析方法 , 界定、测 量 和 评 价 政 府 绩 效 目 标;借鉴私营部门的管理手段 , 重视产出和结 果。新公共管理理论扬弃了利用集权、监督 以及加强责任制的方法来改善公共行政绩 效的传统途径 , 注重发挥市场在公共产品 和公共服务供给领域的作用 , 主张政府从 部分公共产品生产和公共服务提供领域退 出 , 由社会和民间资本提供部分混合公共 产品和公共服务 , 并在政府管理中采纳社 会化、市场化的运作机制和企业化的管理 方法来提高管理效率 , 在公共部门管理中 引入竞争机 制 来 提 高 服 务 的 质 量 和 水 平 , 以市场或顾 客 为 导 向 来 改 善 行 政 绩 效 , 为 预算绩效管理提供了坚实的理论支撑。

美国是最早把绩效管理理念应用于公 共部门预算管理的国家 , 1949年胡佛委员 会在 “ 预算与会计报告 ” 中就提出要在预算 编制中强调产出而不是投入、将成本核算融 入公共财政领域的理念。1993年克林顿总 统执政时 , 推行 “ 再造政府 ” 计划 , 成立 “ 美国 绩效评估委员会 ”, 出台纲领性文件 《 从重视 过程到重视结果 :创造一个花钱少、工作好 的政府 》, 通过 《 政府绩效成果法 》, 以改进政 府内部管理、改善公共服务的质量、增强部 门的公共责任感 , 从而提高财政资金的使用 效率 , 提高政府执行力和公信力。英国 1979 年撒切尔夫人上台后 , 为解决政府的信任危 机、财政危机和管理危机 , 推行了围绕政府 机构成本降低和效率提高的 “ 雷纳评审 ”, 通 过考核部门 “ 目前干了什么 , 干这些事情有 没有必要 , 这些事是怎么干的 , 能不能减少 环节、降低开支、提高效率 ” 等内容 , 旨在保 持既定服务质量的前提下 , 大幅度减少政府 部门的行政开支和运营成本。这一时期评审 的侧重点主要是经济性和效率 , 重点在于树 立成本意识 , 实施成本控制 , 以提高公共部 门的效率。1988年实施 “ 下一步行动方案 ” 后 , 英国开始推进从规则为本到结果为本、从过程控制到结果控制、从隶属关系到契约 关系的转变 , 从而在各部门牢固树立 “ 结果 为本 ” 的绩效意识 , 使英国的预算绩效管理 不断向纵深发展。澳大利亚在 20世纪 80年 代也开始推行公共管理改革 , 以遏制政府开 支迅猛增长的势头、摆脱高额赤字的困扰、提高财政预算的效率。澳大利亚早期预算改 革的措施主要包括引入预算报表制度、编制 中期预算、实施财政管理改善计划等 , 通过 制定项目绩效目标和绩效指标 , 逐渐将预算 管理的重点放在产出和成果上。之后预算改 革逐渐延伸到颁布 《 财政管理及问责法案 》 等一系列绩效预算管理文件 , 逐步采用权责 发生制政府会计 , 引入项目绩效评价计划 等 , 提高部门预算管理的透明性和灵活性。从美、英、澳等国的改革实践看 , 绩效预算在 改进政府部门绩效、提高公共资金使用效 率、节约行政成本等方面取得了明显效果 , 因此陆续被如日本、韩国、法国、新西兰等近 50多个国家不同程度地效仿 , 逐渐成为财 政管理改革的发展方向。纵观实施绩效预算 管理的世界各国 , 虽然改革的原因和方法不 尽相同 , 但目标大致一致 , 就是创造一个少 花钱多办事 , 高效、廉洁、责任的政府。

全过程预算绩效管理机制研究 夏先德 11··

二、我国预算绩效管理实践的 特点及成效(一 保 障 体 系 建 设 :“ 机 构 制 度 , 互 相 支 撑 ”。

一方面 , 建立健全组织机构 , 为预算绩 效管理提供组织保障。目前 , 已有中宣部等 12个中央部门和北京、四川等 17个省市 成立了预算绩效工作领导小组 , 全

国 36个 省(自 治 区、直 辖 市、计 划 单 列 市 财 政 厅(局 中已有河北、广东等 18个省市设立了

专门的预算绩效管理机构。另一方面 , 加强 顶层制度设计 , 为预算绩效管理提供制度 保障。财政部印发了 《 关于推进预算绩效管 理的指导意 见 》、《 预 算 绩 效 管 理 工 作 规 划(2012-2015年 》、《 财 政 支 出 绩 效 评 价 管 理暂行办法 》 等制度办法 , 明确了预算绩效 管理的指导思想、基 本 原 则、基 本 内 容 , 确 定了今后一段时期预算绩效管理的总体目 标、基本任务、重 点 工 作 以 及 评 价 对 象、评 价方法、评价主体等;一些地方初步形成了 以指导意见为统领、以中长期规划为指引、具 体 管 理 办 法 为 操 作 指 南 的 制 度 文 件 体 系。

(二 重视源头 管 理 :“ 先 有 目 标 , 后 有 评价 ”。

绩效管理逐步从事后的评价向事前管 理延伸 , 强调绩效目标管理 , 逐步将绩效目 标融入部门预算编制 “ 二上二下 ” 的各个环 节 , 做到绩效目标与预算编制同步申报、同 步审核、同步批复的 “ 三个同步 ”, 把绩效目 标管理作为绩效管理的源头来抓。中央层 面 上 , 2012年 共 有 165个 中 央 部 门 的 588个项目编制了绩效目标 , 涉及资金约 240亿元 , 基本覆盖所有的中央部门;地方层面 上 , 绩 效 目 标 管 理 范 围 也 不 断 扩 大 , 2013年地方财政部门拟纳入绩效目标管理的项 目达到 8.5万个 , 涉及资金达 1.3万亿元。(三 实 施运 行 监 控 :“ 既 重 结 果 , 也 重 过程 ”。

绩效管理强调结果导向 , 但结果导向 的管理同时需要严格的法律支撑和问责制 度。各地在注重绩效评价结果的同时 , 也加 强对预算绩效目标运行的监控 , 定期对绩

效目标的完成情况进行分析 , 及时反馈相 关项目负责单位。采取单位上报绩效跟踪 结果、分析补充材料、召开绩效跟踪分析

会、下达绩效跟踪结果等方式 , 重点对预算 执行过程中绩效目标的实现情况以及为实 现目标采取的管理措施、工作程序、方式方 法等进行检查分析 , 及时掌握项目实施进 程和资金支出进度 , 及时发现和纠正项目 绩效偏差 , 促进绩效监控与预算执行的有 机结合 , 保证结果导向的绩效管理顺利实 施。

(四 评价 支 出 绩 效 :“ 项 目 先 导 , 逐 步 拓展 ”。

针对我国不具备实施绩效预算的条件

以及现阶段 预 算 绩 效 管 理 的 实 际 情 况 , 同 时考虑项目支出目标单一、容易评价等特 点 , 以项目支出绩效评价为突破口 , 积累经 验 , 逐步拓展绩效评价试点范围。中央层面 上 , 2006年启动试点时只选择 3个部门的 4个项目开 展 绩 效 评 价 , 涉 及 资 金 不 足 1 亿元;而 2012年已选择 166个部门的 372 个项目开展绩效评价 , 涉及资金约 140亿

元。地方层面上 , 2012年绩效评价范围已 从省级稳步扩大到市县 , 开展的绩效评价 项目 14909个 , 涉及资金约 6816亿元。在 开展项目评价的基础上 , 逐步开展部门整 体支出绩效评价、财政支出绩效综合评价 等。

(五 应 用评价 结 果 :“ 方 式 多 样 , 有 机 结合 ”。

合理应用绩效评价结果 , 探索绩效评

价结果与提高预算管理水平、增减预算安 排有机结合。将绩效评价结果及时反馈给 被评价单位 , 以 “ 评价结果函 ” 和 “ 评价结果 反馈书 ” 的形式 , 正式对预算部门进行反 馈 , 提出改进建议 , 要求对存在的问题进行 整改 , 并在规定时间内上报 “ 评价结果整改 报告书 ”, 建 立 反 馈 和 整 改 机 制;将 绩 效 评 价 结 果 作 为 以 后 年 度 预 算 安 排 的 重 要 参 考 , 探索与预算编制的结合机制;将评价结 果在一定范围内公开 , 等等。

预算绩效管理各具特色的实践 , 取得 了明显的成效 , 部门支出的责任意识和 “ 重 绩效、讲绩效 ” 的预算管理新理念逐步树 立 , 财政资金的使用效率和效益也得到了 提高。建立绩效目标申报机制 , 提高预算项 目编制的规范性、针对性和科学性 , 减少财 政预算编制的随意性和盲目性 , 在一定程 度上促进了资源整合 , 优化了支出结构 , 增 强了预算支出决策的科学性;建立绩效运 行监控机制 , 对绩效目标进行适时跟踪 , 发 现问题及时纠偏 , 确保预算资金在既定支 出范围和轨道内运行 , 提高了预算支出的 规范性和安全性;实施绩效评价 , 要求按照 一定的程序 , 根据一定的评价指标和标准 , 通过定量定性对比分析 , 对预算资金的使 用绩效进行客

观、公正和准确的评价 , 得出 绩效优劣的判断 , 并以书面形式撰写绩效 评价报告 , 同时分析绩效优劣的原因、造成 的不良后果及影响 , 提出改进的意见和建 议;通过建立绩效报告机制、绩效评价结果 反馈整改机制和绩效结果应用机制 , 将绩 效评价结果反馈被评价单位并督促其整改

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落实、将评价结果和预算安排有机结合、将 绩效评价结果向政府和人大报告 , 在一定 范围内采取一定方式予以公布等 , 既为政 府决策提供了依据 , 又加强了对政府活动 的监督 , 真正体现服务政府和责任政府的 要求 , 促进各部门行政效率和服务水平的 提升 , 推进了高效、透明政府的建设。几年 来预算绩效管理探索实践积累的 “ 领导重 视是前提、制度机构是基础、绩效评价是核 心、结果应用是关 键、宣 传 培 训 是 支 撑、协 力推动是保障 ” 等方面的经验总结 , 也为工 作推进慢的地区和部门提供了好的经验借 鉴。

三、进一步加强预算绩效 管理意义重大

(一 加 强 预 算 绩 效 管 理 , 有 利 于 深 入 贯彻落 实 科学 发 展观。

科学发展观的核心是以人为本 , 强调 提高发展的质量和效益 , 强调全体人民共 享发展成果。公共财政取之于民、用之于 民 , 在落实科学发展观中具有重要地位和 作用。贯彻落实科学发展观 , 要求财政部门 始终把实现好、维护好、发展好最广大人民 的根本利益 作 为 工 作 的 出 发 点 和 落 脚 点。“ 知屋漏者在宇下 , 知政失者在朝野 ”。预算 绩效管理运 用 科 学 合 理 的 绩 效 评 价 体 系、评价指标和评价方法 , 对预算资金的产出 和结果进行客观、公正的评价。选择评价指 标和标准时 , 要求认真倾听社会各界的呼 声 , 以公众的满意度为重要绩效衡量指标;在绩效评价过程中 , 让享受公共服务、最有 发言权的老 百 姓 和 直 接 受 益 人 参 与 评 价 , 能够真正将科学发展观提出的发展为了人 民、发展成果由人民共享基本

要求落到实 处 , 做到发展为了人民、发展成果由人民共 享 , 这与科学发展 观 “ 以 人 为 本 ” 的 核 心 要 求是一致的。

(二 加 强 预算绩 效管 理 , 有 利于 高效、责任、透 明 政府的 建 设。预算绩效管理强化部门的支出责任意 识 , 要求政府部门及其工作人员对项目的 执行结果负责 , 促使部门更好履行经济调 节、市场监管、公 共 服 务、社 会 管 理 等 政 府

职能 , 有利于促进政府部门提高公共管理 效率 , 改善决策服务水平 , 为政府履行职能 提供更加坚实的物质基础和体制保障。预 算绩效管理要求建立绩效问责机制 , 进一 步强化了政府责任和职责 , 有利于责任政 府的建设。实行预算绩效管理 , 通过网络、媒体等多种方式将政府部门、机构的预算 信息和绩效信息向社会公众公布 , 要求逐 步公开绩效评价结果 , 将资源投入和政府 行为的产出以及结果联系起来 , 满足了社 会公众关注政府状况的需要 , 保障了社会 公众的参与权和监督权 , 强化了社会公众 对年度预算和政府绩效的监督 , 有利于透 明政府的建设。加强预算绩效管理 , 不断提

升公共产品和服务的效率和质量 , 促进政 府决策和各项工作任务的落实 , 进一步维 护和提升政府形象 , 增强政府执行力和公 信力。

(三 加 强 预 算 绩 效 管 理 , 有 利 于 进 一 步完善 公共 财政 体 系。

预算绩效管理以预算支出绩效评价为 核心 , 强调预算支出的结果导向 , 实施结果 问责 , 要求财政部门进一步创新预算管理 方式 ,“ 谁花钱谁负责 ”、“ 花钱必问效 , 无效 必问责 ”, 从传统的收收支支向关注资金的 绩效转变;转变理 财 理 念 , 从 传 统 的 “ 重 分 配 ”、“ 重产出 ” 向 “ 重管理 ”、“ 重结果 ” 转变 , 促进公共资源的科学合理配置 , 把有限的 财政资金分配好、使 用 好、管 理 好 , 有 利 于 更好地促进经济平稳较快发展和民生的保 障与改善。预算绩效注重部门支出的责任 和效率 , 要求预算 单 位 在 预 算 编 制、执 行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出

和结果 , 加强了政府部门在编制预算、分配 资金、履行职能过程中的绩效观念 , 并促使 各部门逐步重视资金使用后所应该实现的 公众预期的社会效益 , 设定并认真履行绩 效目标 , 认真进行实际绩效的评价 , 促进了 “ 讲绩效、重绩效 ” 理念的普及。这种管理方 式的创新和理念的转变 , 促进了财政资金 使用绩效的提高 , 是提升财政科学化精细 化管理水平的有力抓手 , 也是对公共财政 体制的进一步完善。

(四 加 强 预 算 绩 效 管 理 , 有 利 于 节 约 压缩 政府 行 政成本。绩效管理改革的初衷是创造一个少花 钱多办事 , 高效、廉洁、责任的政府。当前 , 公 众 对 一 些 政 府 部 门 存 在 的 铺 张 浪 费 严 重、行政效率低下、“ 三公 ” 消费居高不下等 现象深恶痛绝 , 直接影响了公众对政府的 信任。经济性是预算支出绩效考评的主要 原则之一 , 要求部门履行职能时尽可能地 节约预算支 出 成 本、节 约 政 府 行 政 开 支 , “ 花钱更少、办事 更 多 , 办 事 更 好 ”, 这 些 理 念与当前中央提倡的厉行节约、反对铺张 浪费的有关精神以及社会公众的期盼是一 致的。

四、加强我国预算绩效管理 需要抓住的几个关键点

预算绩效管理是政府绩效管理的重要 组成部分 , 是预算管理发展到一段阶段的 产物 , 是预算管理的一项制度创新 , 也是一 项复杂的系统工程。搞好这项系统工程要 统筹规划 , 周密设计 , 系统推进 , 不能 “ 眉毛 胡须一起抓 ”, 要学会弹钢琴 , 抓住关键点 , 抢占制高点 , 找准契入点、突破点和落脚 点 , 逐步深入 , 不断推进。

(一 牢 固 树 立 预 算 绩 效 管 理 理 念 , 找 准 “ 制 高 点 ”。

思想引领行动。作为一种预算管理制 度创新 , 预算绩效管理要将抢占思想制高 点摆在突出的位置。一是牢固树立预算讲 绩效理念。要把绩效理念、绩效要求贯穿到 财政管理的各个环节和财政工作的方方面 面 , 使之与预算编 制、预 算 执 行、预 算 监 督 一起成为预算管理的有机组成部分;努力 让人们摆脱传统预算管理理念的束缚 ,“ 花 钱必问效 , 无 效 必 问 责 ”, 让 预 算 绩 效 管 理 理念广为周知、深入人心;从 “ 要钱难 ” 转向 “ 花钱难 ”, 使财政资金处于全过程监控之 下 , 让预算绩效管理由被动应付、盲目接受 转变为主动推进、自觉行动 , 不断提升财政 形象。二是加强理论研究。认真对国外预算 绩效管理理论进行系统梳理 , 了解其实施 原因、背景以及重大意义 , 对实践经验进行 13··

深入总结 , 去粗取精 , 结合我国预算绩效管 理工作开展情况 , 研究形成一套符合我国 国情、具有中国特色的预算绩效管理理论 体系和实践模式。三是加大舆论宣传。进一 步加大预算绩效管理的宣传力度 , 充分利 用各类媒体和各种方式广泛宣传预算绩效 管理的成功经验和典型做法 , 倡导预算绩 效管理理念 , 切实加强舆论引导 , 积极培育 绩效管理文化 , 扩大预算绩效管理的社会 影响 , 有效引导社会各界主动了解预算绩 效管理、支持预算绩效管理 , 共同营造良好 的社会氛围。

(二 构 建 全 过 程 预 算 管 理 机 制 , 找 准 “ 建 瓴点 ”。

习近平总书记多次提出要重视改革的 顶层设计 , 提出要加强宏观思考和顶层设 计 , 更加注重改革 的 系 统 性、整 体 性、协 同 性。作为一种全新的预算管理理念 , 预算绩 效管理的顶层设计也显得非常重要。顶层 设计到位了 , 方向就明确了 , 改革就能走上 正常的轨道;顶层设计不到位 , 改革就可能 多走弯路 , 甚至半途而废。

加强法律法规和规章制度建设。推进 预算绩效管理必须制度先行。完善的立法 支持 , 有助于减少改革阻力 , 节约改革成 本 , 避免因人废事。成熟市场经济国家的经 验也表明 , 重视绩效管理的立法 , 建立完善 的法律法规体系 , 推动预算绩效管理按照 既定的路线图逐步展开 , 是其推行预算绩 效管理取得成功的关键之一。应进一步提 升预算绩效管理制度建设的层次 , 将预算 绩效管理以法律法规的形式明确下来。具 体形式上 , 一是可比照成熟市场经济国家 的做法 , 针对预算绩效管理出台单独的法

律 , 如美国的 《 政府绩效成果法 》。二是如出 台单一的预 算 绩 效 管 理 法 有 一 定 困 难 , 可 逐步推进 , 先通过修订现有法律法规 , 增加 预算绩效管理的条款。如在新修订的 《 预算 法 》 中增加预算绩效管理的相关内容 , 提高 绩效管理法律层级。三是出台高层级的推 进 预 算 绩 效 管 理 的 指 导 意 见 和 中 长 期 规 划 , 全国层面由国务院出台意见 , 省级层面 由省级政府出台。四是出台具体的支出绩 效评价管理办法和工作规程 , 对预算绩效

管理的责任主体、评 价 对 象、评 价 方 式、管 理程序等进行明确。

构 建 全 过 程 预 算 绩 效 管 理 工 作 机 制。预算绩效管 理 把 绩 效 理 念 融 入 预 算 编 制、预算执行、监督管理的全过程 , 建立预算安 排与绩效评价结果有机结合机制 , 要求预 算编制时申报绩效目标 , 实施绩效运行监 控 , 加强支出绩效评价和结果问责。形成相 对完善的预算绩效管理框架体系 , 着力构 建 “ 预算编制有目 标、预 算 执 行 有 监 控、预 算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果 有应用 ” 的全过程预算绩效管理机制 , 明确

预算绩效管 理 是 一 个 由 绩 效 目 标 管 理、绩 效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的 综合系统 , 使预算管理的关注点从投入逐 渐转向了产出或者结果 , 并使产出或者结 果具体化为可衡量的指标和标准。

预算绩效目标管理是全过程预算绩效 管理的基础。部门(单位 申请预算时 , 要按 要求申报绩效目标。绩效目标应依据明确、相对具体、可衡量 , 并 在 一 定 时 期 可 实 现。财政部门应加强纳入绩效目标管理试点范 围项目的绩效目标审核 , 作为预算安排的 前提和主要依据 , 并在批复单位预算时一 并批复绩效目标。预算绩效运行监控是全 过程预算绩效管理的关键。财政部门和预 算部门要对 绩 效 信 息 适 时 进 行 跟 踪 监 控 , 重点监控是否符合预算批复时确定的绩效 目标 , 发现预算支出绩效运行与原定绩效 目标发生偏离时 , 及时采取措施予以纠正。情况严重的 , 暂缓或停止该项目的执行。预 算支出绩效评价是全过程预算绩效管理的 核心。预算执行结束后 , 财政部门或预算部 门要认真分析和积极利用决算数据 , 对财 政支出的实际绩效进行评价 , 客观公正地 评价绩效目标的实现程度 , 提高预算绩效 评价的准确性和有效性。预算绩效评价结 果应用是全 过 程 预 算 绩 效 管 理 的 落 脚 点。应积极探索绩效评价结果应用方式 , 促进 预算绩效管理工作发挥实

效。预算绩效监 督是全过程预算绩效管理的保障。要充分 发挥绩效监督的作用 , 建立财政监督检查 结果与预算安排紧密衔接工作机制 , 强化 监督检查成果利用;健全制衡机制 , 强化对 所 有 财 政 性 资 金 和 运 行 全 过 程 的 绩 效 监

一级指标 二级指标 评价要点 投入 项目立项

主要评价项目立项必要性、绩效目标合理性、绩效指标明确性、项目完 成可行性等因素。

资金落实 主要评价资金到位率、到位及时率、资金使用率等因素。过程

业务管理 主要评价管理制度健全性、实施条件支撑性、项目质量可控性等因素。财务管理 主要评价管理制度健全性、资金使用合规性、项目资金安全性等因素。产出 项目产出 主要评价计划完成率、质量达标率、按时完成率、成本节约率等因素。效果 项目效益 主要评价经济效益、社会效益、生态效益、服务对象满意度等因素。项目支出绩效评价共性指标体系框架

全过程预算绩效管理流程图 14 ·· 督。

建立完善绩效评价指标体系。绩效评 价指标体系是反映部门预算支出绩效目标 实现程度的判断标准 , 是衡量、监测和评价 部门(单位 预算 支 出 经 济 性、效 率 性 和 有 效性的重要技术手段。要加快提出指导全 国的绩效评价共性指标体系。结合绩效评 价对象的差异 , 共性指标体系应区分项目、部门和一级财政三个

层级进行构建;结合 当前预算管理所处的阶段 , 共性指标体系 主要应包括投入、过程、产出、效果等环节;结合预算绩效的特征 , 共性指标体系应围 绕经济性、效率性、效 益 性、公 平 性 等 维 度 展开。

(三 搞 好 重 点 项 目 支 出 绩 效 评 价 , 找 准 “ 突破点 ”。

习近平总书记在强调改革顶层设计的 同时 , 也提出要继续鼓励大胆试验、大胆突 破 , 不断把改革开放引向深入。重点项目绩 效评价是绩效评价的关键点 , 也是各界关 注的焦点。做好重点项目支出的绩效评价 , 抓 住 “ 突 破 点 ”、“ 以 点 带 面 , 以 面 促 点 ”, 对 做好整个绩效评价工作具有重要的示范效 应。

为提高绩效评价的效果 , 使有限的人 力物力发挥最大的效用 , 重点项目绩效评 价应做好以下三点 :一是推进县级财政支 出管理绩效综合评价。开展县级财政支出 管理绩效综合评价试点 , 促进县级财政部 门合理确定保障范围 , 优化支出结构 , 提高 管理水平 , 确保各项民生政策的落实。二是 推进部门支出管理绩效综合评价。以部门 绩效管理工作评价为突破口 , 对部门或单 位的基础工作、绩 效 目 标、绩 效 监 控、绩 效 评价、结果应用、改革创新等管理进行评 价 , 逐步拓展 , 推进 财 政 部 门 对 预 算 部 门、预算部门对下属单位支出管理绩效综合评 价试点 , 促进部门或单位更好地履行职责。三是推进重大民生支出项目绩效评价和企 业使用财政性资金绩效评价。各级财政和 预算部门每年选择党委政府关心、社会各 界关注、与经济社会密切相关的民生支出 开展重点评价 , 开展绩效评价的资金总量 占民生支出的比例逐年提高。逐步将涉及 “ 三农 ”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、节能环保、保障性安居工程等重大支出项 目 , 尤其是上级对下级转移支付项目纳入 重点评价范围 , 促进财政资金使用效益的 提高 , 确保民生工程的顺利开展。以产业转

型升级、节能减排、科技创新等相关财税政 策为评价重点 , 开展企业使用财政性资金 绩效评价 , 完善资金监控制度 , 提高资金使 用效益 , 确保实现宏观政策目标。(四 “ 横向到 边 , 纵 向 到 底 ”, 找 准 “ 契 入 点 ”。

预算绩效管理是一项新事物 , 难以在 短时间内实施到全部预算支出。为减少阻 力、积累经验 , 有必要由易到难、由点到面 , 不断扩大绩效目标管理和绩效评价试点范 围 , 逐步做到 “ 横 向 到 边 , 纵 向 到 底 ”, 双 联 动、多层次、全覆盖。“ 横向到边 ”, 是指预算 绩效管理要扩大到本级政府的所有预算单 位 ,“ 纵向到底 ”, 是指预算绩效管理要由上 而下扩大到全部基层政府组织和基层预算 单位 , 确保绩效管理延伸到每个角落 , 双联 动、多层次 , 逐步实现绩效管理的全面覆 盖。

扩大绩效目标管理试点范围。绩效目

标是预算绩效管理的基础 , 是整个预算绩 效管理系统的前提 , 各地区各部门要把强 化目标管理作为一项重要基础工作 , 认真 编制绩效目标 , 促进绩效管理与预算编制 深度结合。应继续扩大绩效目标管理试点 范围 , 力争到 “ 十二五 ” 末 , 各部门编报部门 整体支出绩效目标的部门数量占本级所有 一级预算单位的比例 达 到 30%, 编 报 绩 效

目标的转移支付资金占年度转移支付规模 的比例达到 40%, 编报 绩 效 目 标 的 项 目 预 算资金占本部门项目预算资金的比例达到 50%。

扩大绩效评价试点范围。绩效评价是 全过程预算绩效管理的核心。通过开展绩 效评价工作 , 才能将预算管理的关注点从 投入转向产出或者结果 , 才能对财政支出 的绩效进行准确的判断。应不断增加进行 绩效评价试 点 的 部 门 数 量 和 项 目 数 量 , 力 争到 “ 十二五 ” 末 , 各 部 门 开 展 绩 效 评 价 的 资金总量占本部门公共财政支出的比例达 到 10%, 各地开展绩效 评 价 的 资 金 总 量 占 本级公共财政支出的比例达到 20%。(五 加 强 评 价 结 果 应 用 , 找 准 “ 落 脚 点 ”。

绩效评价结果的应用是推进预算绩效 管理的落脚点 , 它直接关系到绩效管理工 作的成败。要采取有效措施保障绩效评价 结果的运用 , 通过结果运用 , 促进部门改善 预算管理 , 优化资源配置 , 推进绩效信息公 开 , 提高政府执行力和公信力。

要 将 预 算 评 价 结 果 运 用 到 预 算 编 制 中。将绩效评价结果运用于预算编制 , 实现 绩效评价与预算安排的有机结合 , 是预算 绩效管理的重要目的 , 也是绩效预算的典 型特征。继续研究绩效评价结果与预算安 排有机结合机制 , 对绩效评

价结果较好的 , 预算安排时 予 以 继 续 支 持 或 额 外 激 励;对 绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评 价结果较差的 , 根据情况调整项目或相应 调减项目预算 , 直至取消该项财政支出。

绩效评价结果运用示意图 15··

要将绩效评价结果运用到日常预算管 理 中。通 过 绩 效 评 价 工 作，发 现 预 算 管 理 中存在的问题和漏洞，从而改进管理、提高 财 政 资 金 使 用 效 益，是 绩 效 评 价 结 果 运 用 的主要方式之一。特别是受限于现有的预 算 管 理 水 平 和 行 政 管 理 体 制，这 一 方 式 可 能也是当前绩效评价结果最重要的运用方 式。为 此，有 必 要 研 究 建 立 绩 效 评 价 结 果 反馈机制，对绩效评价过程中发现的问题，及 时 反 馈 给 被 评 价 部 门 和 单 位，作 为 其 改 进 预 算 管 理、提 高 公 共 产 品 质 量 和 公 共 服 务水平的重要依据。要将绩效评价结果运用到行政问责 中。问责制度，是指对政府及其官员的一切 行为和后果都必须能够追究责任的制度，其 实 质 是 通 过 各 种 形 式 的 责 任 约 束，限 制 和 规 范 政 府 权 力 和 官 员 的 行 为，最 终 达 到 监督政府的目的。预算绩效问责是行政问 责 的 重 要 组 成 部 分，也 是 成 熟 市 场 经 济 国 家运用绩效评价结果的重要方式。一是要 研 究 建 立 绩 效 评 价 结 果 信 息 公 开 机 制，加 强 社 会 监 督。一 方 面，要 将 部 门 预 算 安 排 情 况 和 绩 效 评 价 结 果 通 过 部 门 内 网、张 贴 公 告 等 形 式 在 本 部 门 内 部 予 以 公 示，保 证 本部门职工对预算信息享有充分的知情权 和 监 督 权 ；另 一 方 面，要 坚 持 公 众 导 向，对 社 会 关 注 度 高、影 响 力 大 的 民 生 项 目 和 重 点项目支出绩效情况，依法向社会公开，接 受社会监督。二是要研究建立绩效评价结 果向同级人大、政府报告机制，加强人大监 督。三是要研究将预算绩效评价结果纳入 地 区 和 部 门 工 作 目 标 考 核 范 畴，作 为 评 价 地 区 和 部 门 工 作 的 重 要 依 据，作 为 领 导 班 子和领导干部综合考评的重要内容。四是 要研究建立绩效问责机制。对部门和单位 在 预 算 资 金 的 申 请、监 管、使 用 过 程 中，由 于工作失职等主观原因造成的资金无效或 低 效 等 情 况，相 应 追 究 部 门 和 单 位 绩 效 责 任，逐 步

建 立 “谁 干 事 谁 花 钱、谁 花 钱 谁 担 责 ” 的绩效问责机制 ； 在绩效评价工作中发 现的财政违法行为，依照 《 财政违法行为处 罚处分条例 》 等国家有关规定追究责任。（六）夯 实 预算绩 效管 理基础，找准 “ 结 合 点 ”。预算绩效管理还涉及方方面面的基础 · 16 · 性工作。基础不扎实，容易使预算绩效管理 工作徒有框架、流于形式，影响预算绩效管 理的深入推进。理顺预算绩效管理体制。通过明确各 方在预算绩效管理中的权责关系，特别是 财 政 部 门 和 预 算 单 位 之 间 的 权 责 关 系，为 预算绩效管理提供合理的激励约束机制。与预算管理的职责分工相类似，要建立统 一组织、分级负责的管理体制。上级财政部 门负责牵头组织和指导本级预算部门和下 级财政部门预算绩效管理工作，对本级预 算部门和下级财政部门支出绩效进行评价 和再评价 ； 基层财政部门按现行财政体制 和隶属关系分别开展工作，各负其责，各尽 其职。预算部门是本部门预算绩效管理的 责任主体，负责制定本部门工作规划和规 章制度，具体实施本部门及下属单位的预 算绩效管理工作，组织实施本部门支出和 下属单位支出绩效评价和再评价。绩效评 价主体的选择关系到绩效评价的客观性和 公正性，关系到绩效评价的公信力和权威 性。要强化财政部门、预算单位绩效评价主 体功能，探索引入第三方评价，提高公众在 绩效评价上的参与度。具体实施评价时，可 对部门基本支出、部门项目支出、部门支出 管理和财政综合支出进行绩效评价。完善绩效信息系统建设。绩效信息系 统建设是预算绩效管理的重要技术支撑。要加快预算绩效管理信息系统的研发，建立 预算绩效管理信息数据交换平台，强化对现 有预算绩效管理数据的整合，逐步实现预算 绩效信息资源的共享，增强绩效信息数据对 比分析能力，提升绩效信息的质量。发挥多方力量合力推进。预算绩效管 理的目的是优化资源配置、改进和提高预 算管理水平。充分发挥社会各界力量，积极 接 受 人 大、纪 检 监 察、审 计 等 部 门 的 监 督，吸收专家学者、群众代表参与到绩效评价 过程中来，将公众满意度作为绩效评价的 重要指标，并向社会公开逐步公开绩效报 告、绩效评价报告等文件，有利于提高评价 结果的公正性和权威性，也有利于把预算 绩效管理向纵深推进。作 者单 位 ： 财政 部预算司（责任 编辑 刘静武）近 年来，财政部积极 推 进 预 算 绩 效 管理，取得了很大成效。在 2012 年 7 月 召 开 的 全 国 财 政 厅（局）长 座 谈 会

上，时 任 财 政部长谢旭人指出加强预算绩效管 理 要 做 好包括健全预算管理规章制度，提 高 预 算 编制科学性，强化预算执行管理，开 展 重 点 绩效评价，积极运用绩效评价结果，加 强 绩 效监督检查，夯实绩效管理基础等 七 个 方 面的工作。财政部 《 关于推进预算绩效管理 的指导意见 》①指出预算绩效管理是 一 种 以 支出结果为导向的预算管理模式，这 意 味 着预算管理将更注重公共投资产生 的 作 用 和影响。中国可以借鉴国际经验，通过引进 影响评估，加强结果导向的预算绩 效 管 理 体系，不断提高财政科学化、精细化 管 理 水 平。预算绩效通常指预算资金投入所获得 的产出和结果，这是两个不同层面的 指 标。前者衡量公共项目直接产生的成果，例 如 一个就业培训项目培训了多少人 ； 一 个 校 园营养午餐项目提供了多少份午餐 ； 一 个 农业灌溉项目修缮了多少公里的沟渠等 等。后者是指项目起到的作用或带 来 的 影 响，例如参加就业培训的个体是否 获 得 工 作或更高的报酬 ； 营养午餐是否改 善 了 学 生的体质和学习表现 ； 农业灌溉设 施 的 建 设对粮食产量和农民收入的影响。项 目 结 果 比 产 出 更 接 近 公 共 投 资 的 根 本 目 的，可 以说是更高一层的绩效指标。考察 产 出 的 重点是看预算资金是否按照规定方式使 用，从而获得预定的成果，是一种合 规 性 考 核。考察结果则是要建立并量化项 目 干 预 与结果变化之间的因果关系。换言之，后者 的关键在于严谨准确的归因，相比 前 者 难 度要大许多。近几十年来，经过大量研究和 应用，影响评估作为一套科学评估 项 目 结 果(影 响的 理 论 和 方 法 逐 渐 形 成。一 些 发 达国家和国际开发机构日益重视运 用 影 响 评估来考察他们的公共投资或发展 援 助 项 目的效果，掌握资金的使用效率，从 而 达 到 改善资金配置和使用的目的。