依法行政与提高政府能力分析_如何提高依法行政能力
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依法行政与提高政府能力分析
【摘要】前不久党的十七届五中全会上明确提出政治体制改革，着实让我们广大的民众看到了我们党进行改革的决心和勇气，这次伟大的会议必将掀开我国经济社会发展的新篇章。政治体制改革其中一项重要的内容就是深化行政体制改革，提高政府依法行政的能力，切实提高政府在政治、经济、文化和社会主义和谐社会建设等方面的能力。依法行政，就是要求政府根据法律和行政法规的要求，在合法的职权和职责范围内行使权力，并接受监督，承担法律责任，其中对政府权力的约束是依法行政的核心。依法行政对提高政府发展和完善社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的能力具有重要的作用。我们应该进一步完善行政立法和规范性文件的制定、行政执法制度，切实加强对行政权力的制约和监督，从而提高政府在政治、经济、文化和和谐社会建设等方面的能力。
【关键词】依法行政 政府能力 行政执法制度 行政权力的监督
【引言】
前不久党的十七届五中全会上明确提出政治体制改革，着实让我们广大的民众看到了我们党进行改革的决心和勇气，这次伟大的会议必将掀开我国经济社会发展的新篇章。政治体制改革其中一项重要的内容就是深化行政体制改革，提高政府依法行政的能力，切实提高政府在政治、经济、文化和社会主义和谐社会建设等方面的能力。
一、依法行政的含义和本质
（一）、依法行政的含义
所谓依法行政，就是依法设立的行政机关根据法律和行政法规的要求，在合法的职权和职责范围内行使权力，并接受监督，承担法律责任。其包括以下几种内涵：第一，行使行政权力的行政机关必须是依法设立，依法获得权力。任何组织和个人不得非法享有、行使行政权力。第二，行政机关行使行政权力在实体上和程序上都必须有合法的依据。行政机关行使行政自由裁量权必须符合法律的规定的幅度、范围、原则，不得任意行使。①第三，行政权必须接受监督和制约，并承担相应的法律后果。没有监督的权力必然导致滥用，侵犯行政相对人的权利，那么就要求承担相应的法律责任，包括行政责任、民事责任、刑事责任。
（二）、依法行政的本质
依法规范、约束行政权力是依法行政的本质。②行政组织法规定了政府的职责和职权，政府一旦违反行政组织法就会越位、错位、缺位。行政程序法规定了政府行为的方式、过程、步骤，要求政府在程序上真正的依法行政，防止出现程序的不公，侵害行政相对人的合法权利。行政管理法规定了政府行使权力的范围、条件、标准，防止行政机关权力的专断和滥用„„等等这些无不体现着对行政权力的约束和规范，体现着依法行政的本质。为了进一步准确把握依法行政的含义，我们需要从三个方面深刻认识依法行政的本质：
1、在人民与政府的关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。现代政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来自于人民，受人民监督。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府职责是行政权力的核心，是政府属性的本质。对于政府而言“法未授权不可为”；而对公民而言，“法未禁止即可为”。在人民与政府的关系上，我们应当转变以前的官本位思想：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应该是人民群众的公仆，是广大人民根本利益的忠实代表着和维护者，要依法行政，更好的为人民服务。
2、在法治理念上，必须从依法治民、治事向依法治官、治权转变。依法治国、依法行政的重点是依法治官而不是治民，依法治权而不是治事，依法规范和制约行政权而不是扩大和强化行政权。在此前提下通过地方和部门的依法治理，让法律真正贴近每个普通老百姓的日常生活方式，使法律真正贴近每个普通老百姓的日常生活，使法律真正成为他们信赖的行为准则和生活方式。
3、在责任意识上，必须从片面强调公民责任向同时强化政府责任转变。我国现行立法比较重视设定公民责任，不太重视设定政府责任，一些规范政府行为的综合性重要法律法规难以及时出台，一些单行法律中对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度过软不具威慑力，或者又过于原则无法追究。先行行政执法过于重视行使行政权力，不太重视承担行政责任。一些执法者习惯于抖威风、耍特权，谋取部门利益，甚至在少数地方和部门形成了以案件为资源，以执法为手段，执法护违法，违法养执法，执法违法相互依存、恶性循环的黑色“执法产业”。现行的监督制度往往重视虚置的监督形式，不太重视落实行政责任。内部监督由于部门“利益关联”往往出现“互相礼让”；外部监督尽管主体众多，但难以形成监督网络；专门监督虽然制度不少，但实施起来阻力很大；监督者的监督责任同样缺失，很多监督都成了“软监督”。③
二、依法行政对提高政府能力的意义
（一）、依法行政有利于提高政府发展和完善社会主义市场经济的能力
凡是经济发达的国家无不重视市场在经济发展中的作用，新时期我们应该继续完善和发展社会主义市场经济，重视市场对经济的驱动作用，不断的调整经济发展结构，但我们同时还应看到，除了要建立健全一套科学的经济类型体制以外，还要建立一套具有我们中国特色的经济法制体系，严格规范政府行为，我们可以说，市场经济从一定意义上来讲就是法治经济，市场经济越发展，对法治化要求就越高，它要求作为市场管理和调控者的各级政府依法行政，科学合理的制定经济发展规划，科学合理的调控经济发展结构。另外，政府作为市场经济的掌舵者，须时时的拿法这一标尺测量各市场主体的行为，严格规范各市场主体，严格的依法办事，对不法分子绝不姑息，切实提高政府发展和完善社会主义市场经济的能力。
（二）、依法行政有利于提高政府构建社会主义和谐社会的能力
和谐社会首先是一个法治社会。保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法治化，这是构建和谐社会的必然要求。没有依法办事的落实，就不可能维护正常的社会秩序，人民群众就不可能安居乐业，和谐社会建设就无从谈起。而政府在构建社会主义和谐社会的进程中责任重大，能否依法行政关系着社会主义和社会能否顺利建立。实践证明，政府依法行政，则政令畅通、社会和谐。④行政机关违法行政，滥用权力，则不仅仅容易侵犯行政相对人的合法权利，还会扩大矛盾，影响社会稳定。和谐社会的构建其中重要的一点就是公民权利和国家权力的和谐问题。如果国家权力比例过小，公民的权力比重过大，往往会导致各种形式的无政府主义，社会秩序会陷入一片混乱。反之，如果 公民权利比重过小，国家权力比重过大，则又形成本末倒置，公民权利无法有效约束国家权力，反而被国家权力扼制的局面。这两种情况都会损害社会整体利益，不利于和谐社会的构建。所以政府严格的依法行政，真正做到权为民所用，利为民所系，切实维护公民的合法权利，对提高政府构建和谐社会的能力有重要意义。
三、如何按依法行政的要求提高政府的能力
（一）增强政府的法制、平等、效能、服务的观念。
要提高政府的能力，建设服务型政府，首先要转变政府的观念，法制是一个国家社会文明进步的标志，而政府在社会法制进程中充当着重要的角色，就立法方面而言，政府是法律法规的制定主体；在行政执法方面，政府永远是行政管理法律关系中占主导地位的一方主体；在对外关系上，政府代表国家对外进行交往，有对外交往职能，所以只有不断的强化政府的法制理念，才能更好的带动整个社会进行法制建设。依法行政是以社会主义市场经济体制为运行基础的，市场经济需要的是政府给予其充分的发挥自我调节能力的空间，以及提供各项完备的服务的服务型政府，而不是以监督指导为主的管制型政府，所谓“服务”，就是要为企业的成长与发展提供良好的环境和土壤，树立群众观点，一切从群众出发，代表最广大人民的根本利益，对人民负责，及时解决出现的问题，实践全心全意为人民服务的宗旨，同时摒弃一切“官本位”思想，抵制一切官僚主义，真正从思想上转变，接受“服务”的内涵，提高公务员的整体素质。
（二）、完善行政立法和规范性文件的制定
改革开放三十年来，我国的行政法制建设举得了长足的进步，但是我国的法制进程相对西方的法制进程来说还很短，行政管理的众多领域缺乏相应的法律规范。另外，我们应该看到由于行政立法没有很好地融入民主、平等、公正、理性等功法的精神，所以也造成并加剧了我国本已存在的法律冲突，同时对部门或地方利益不适当的考虑更使行政立法的整体质量不高。
第一，要端正行政立法和规范性文件的指导思想，真正融入民主、平等、公正的立法精神，以国家和人民的利益为重，着眼于促进经济和社会发展，同时行政立法要与时俱进的眼光，立法跟上我国改革和发展的实际，减少法律的漏洞，真正做到有法可依。
第二，应遵循依法行政的基本要求，确保行政立法的合法化。依法行政对行政机关制定行政规范的要求是法律优先与法律保留。所谓的法律的优先要求行政立法与规范性文件的制定不得与法律相抵触；法律的保留意味着某些立法事项与法律规定，行政机关不得染指，或非经授权不得进行立法。
第三，完善立法技术工作，吸收与借鉴科学的立法手段，是所立得法具有可行性。
第四，要扩大公众对立法的参与，是行政立法能够体现民意，为人民解决实际问题，归根到底，行政立法的最终目的还是为了服务于人民。
最后要完善立法监督制约机制，将不合时宜或不合法的行政立法或行政法规及时清理。
（三）、完善行政执法制度
行政执法是行政机关与人民群众的合法利益最直接相关的、最大量的、经常性的管理活动，是依法行政的重要关节，是政府权力与公民权利的直接交锋，其公正、有效与否，不仅关系到行政管理的效力，更关系到公民权益的保障以及法治国家的建设。如果有良法但是没有良好的执行，法治的理想就如“镜中花”、“水中月”，不过是诱人的幻影。因此要全面、深入地推动依法行政，必须加强和改革行政执法，做到有法必依、执法必严、违法必究。
第一，建立健全行政执法主体资格制度。行政机关是我国最主要的行政执法主体，除此之外还有法律法规授权组织、受行政机关委托的组织。特别后两种执法主体，由于一些原因有时并不被人们所了解，所以也经常发生不依法行使权力的情况。所以我建议应实行行政执法主体公告制度，行政执法主体公告制度是指各级人民政府将本政府的所有行政执法部门及职能等向社会公告，使公众知悉。一方面，可以使公众了解有权进行行政执法的部门，自觉抵制非执法主体执法。另一方面，实行公告制也可以监督行政机关依法行政，提高政府行政能力和水平。至于公告方式，除了可以在当地政府公报上予以公告外，各级政府还应在其官方网站上公告行政执法主体资格，以便公正查询。
第二，完善行政执法程序制度。政府依法行政，就必须按照法定的程序行使权力、履行职责。目前我国尚未出台统一的行政程序法典，故应针对行政管理和行政法制的实践的现实需要，结合现行的法律、法规和规章的具体规定，明确并严格地实施一些最基本的、实施条件最成熟的行政程序制度，包括：除了法律规定的紧急情况之外，行政机关作出涉及行政管理相对人的合法权益的行政行为之前，应当告知当事人已作出决定的事实、理由和根据，并给予其陈述和申辩的机会，听取当事人的意见，保障当事人的陈述权和申辩权；对重大的事项当事人、利害关系人要求听证的，行政机关应该组织听证；作出行政决定之后应该告知当事人依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，并告知具体的救济途径和期限；行政机关的决定应该采取书面的形式，并依法送达当事人；书面决定应当说明据以作出决定的事实、证据、理由和法律依据，如果是行使自由裁量权的还必须在行政决定中说明理由。
第三，加大对行政强制行为的程序约束。行政强制措施和行政强制执行都是行政执法主体为实现行政目的，对行政相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。在重大突发事件的情况下，其发挥着一定的作用。但是，行政强制行为对行政相对人合法权利造成损害的风险性也特别大，故须加以严格的约束，要求行政机关纳入法治化的轨道。所以我建议应该尽早出台统一的行政强制法，切实提高我国行政强制程序的法治化水平。
第四，完善行政执法案卷制度。行政执法机关应该客观、全面、详细地记录行政执法的事实、证据材料和决定，对行政相对人的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档，要重点做好行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为的归档和整理工作，建立健全行政执法案卷制度，定期的检查和抽查，发现问题及时处理和纠正。认真坚持实行这一制度，有利于夯实行政执法的工作基础，促使行政机关的自我纠错能力，推动行政机关和行政公务人员依法行政，提高政府的责任能力。
第五，完善行政执法责任制度。行政责任难以落实，是行政管理工作中的一个“老大难”问题。鉴于此，在多年来的行政改革过程中已进行了一系列改革尝试，建立行政执法责任制就是重要的制度创新。但还需从一下几个方面给加以完善：（1）坚持依法决策。推行行政执法责任制，促进各级行政机关认真实施各项法律法规，在行政决策中把法律法规作为依据，减少决策中的人为因素。（2）加强了行政法律制度的建设。推行行政执法责任制，促使各级行政机关在宪法和法律的框架内，着力规范行政权的设置，加大对涉及行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制等行政机关管理手段的制度化和规范化力度，使行政法律制度不断得到完善。（3）促进各级行政机关的树立法制观念。在行政管理活动中，坚持职责法定化、程序规范化、责任明确化，并通过对行政执法评议考核的广泛开展，逐步建立和完善行政机关内部的行政效能评估机制。（4）促进行政执法水平的提高。即行政机关严格按照法定的程序进行，行政执法行为更加规范，随意执法的情况大大减少；行政执法人员的法制意识有所提高，通过权责挂钩的制约，行政执法人员的权力本位意识逐步向责任本位意识转变，开始形成规范执法、文明执法的风尚。各级政府和行政机关应当全面推行行政机关责任制，根据法律、行政法规、地方性法规和规章的规定，明确个行政执法机构对外承担的法定职责，将职责层层落实到每个岗位和人员，做到权责分明、责任的到人，并统一进行监督和考核，以真正实现权利和责任的统一。为此，必须对执法机关的职权与职责进行科学的分解，建立起完整的岗位责任体系，并积极采用电子信息化手段来推进行政执法责任制，从而将执法责任制由传统的单纯事后监督并追究责任，转型为事前、事中、事后的全过程动态监督并追究责任，以减少行政损害和社会成本；还必须建立健全行政执法举报、控告、申诉受理制度，逐步完善和推行引咎辞职制度。
（四）、加强对行政权力的制约和监督
我国目前在行政监督方面一个较为关键的问题，就是如何建立一套科学合理而行之有效的行政法制监督制度，从而保障行政机关的依法行政。
第一 建立人大监察专员制度。鉴于我国目前的权力机关的监督缺乏具体的操作手段，而且权力机关监督的力量还不是十分明显，借鉴国外的成功经验，结合我国实际情况，建议设立人大监察专员制度。我国《宪法》规定“国家的一切权力属于人民”，人民行使国家权力的机关就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人大在现实中也存在这像听取报告、质询、行政执法评议等监督，但是切实有效的监督并未形成。如今国务院向数家大型国有企业派出的督察专员，可以作为专员制度的一个雏形。但按照法治的要求应尝试在人大中设立监察专员，这样才能实施有效的监督。
第二，完善司法监督制度。目前司法机关对行政的监督，主要是通过行政诉讼的途径来实现的。也就是说，法院在行政诉讼中，对行政机关行使行政权力的具体行为进行合法性的审查，判断和评定该行政行为是否合法、是否有效。通过这种法定的方式来对行政机关的行为进行日常和法制化的监督。此外，我们的法院可以通过司法建议的形式监督行政机关改进行政管理工作，完善行政管理制度，提高行政能力。
第三，加强对行政管理的层级监督，强化上级政府对下级政府、政府对于所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为，建立完善行政机关内部的层级监督制度。层级监督的主要内容是监督检查下级政府及行政管理部门执行法律、法规和规章的情况，包括制定规范性文件是否有悖于法律，依法改变或者撤销下级政府及行政管理部门不适当的行政决定、命令或者指示，考核和奖励行政机关工作人员。通过层级监督，规范下级政府及行政管理部门的行政行为。
第三，赋予行政监察和审计监察监督以独立的地位。我国的行政监察和审计监察在立法上已经向法制化、制度化发展，但其监督地位还有待提高。行政监察和审计监察在实践中需要具有相对独立的地位，只有这样，才能实施真正意义上的监督。把这两个部门至于政府内部，其人、财、物归同级政府控制，很难有效地对地区和本部门作出强有力的监督，对于所属地区的首长等是无法实施监察，无法真正处于监督的地位。鉴于我国的情况，可以真正做到监察独立和审计独立，充分发挥监察和审计在防止公务员腐败中的重要作用。
随着依法治国方略的不断推进和依法行政走向完善，我国的行政法制监督制度也会随之向前发展，走向完善，这也必将推动政府行政能力的提升。
（五）、整合政府解决纠纷机制。
我国政府防范化解社会矛盾机制的发展经历了一个变化的过程。从最初强调政府解决纠纷到强调防范化解并重，这种转化意味着由纠纷的事后解决到矛盾的事前预防和纠纷的事后解决并重，由被动走向主动，有消极等待走向积极预防，进一步体现了我国政府以人民利益为本位的服务意识。实践中我国的矛盾防范机制还不够健全和完善，有的领域内还没有建立起相应的矛盾防范机制。目前治安领域已经建立了矛盾防范机制即纠纷排查调处制度，其他领域也可以建立与行政职能相适应的矛盾防范机制，从而可以依法行政，提高政府在这方面的能力。
（六）提高公务员依法行政的能力
行政机关工作人员是行政活动直接实施者和具体行为人，他们依法代表国家各级行政机关直接行使行政权力、具体履行行政职责。依法行政归根结底是行政机关工作人员依法行政的观念和能力直接影响依法行政的推进。因此只有提高公务员依法行政的能力，才能相应提高政府的能力。依法行政观念和公务员能力的提高不是一蹴而就的事，除了需要行政机关工作人员不断自学外，还要从培训、考核等制度上保障行政机关工作人员的依法行政观念和能力的提高：
1、建立学法制度，加强依法行政知识的培训。我国可以专门制定关于公务员的《培训法》，尤其是一些发达的省、市、自治区，把培训高素质的公务员置于重要的战略地位，并建立完备的公务员培训制度，这样可以更好的推进依法行政的实时，提高政府的能力。
2、把依法行政情况纳入考核内容。因为许多官员热衷于“政绩工程”、“形象工程”，急功近利，决策失误、劳民伤财、弄虚作假，而不考虑人民群众的实际利益、长远利益和国家的整体利益，也把法制建设和依法行政抛在了脑后。因此，应树立正确的科学发展观，把依法行政的情况列入各级政府社会经济发展的考核内容，把依法行政能力和水平作为考核行政机关领导和一般工作人员的重要标准，这样对我国的可持续发展，构建和谐社会都有重大的意义。【结语】
依法行政对提高政府发展和完善社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的能力具有重要的作用。我们应该进一步完善行政立法和规范性文件的制定、行政执法制度，切实加强对行政权力的制约和监督，从而提高政府在政治、经济、文化和和谐社会建设等方面的能力。
参考文献： ①韩建、王俊良：《我国依法行政的基本理论与实施》，西南交通大学出版社2006年版，第8页。②韩建、王俊良：《我国依法行政的基本理论与实施》，西南交通大学出版社2006年版，第16页。
③延永玲：全面推进依法行政努力建设服务型政府，《新西部 》2010年第10期，第8页。
④崔若闻：浅析依法行政价值，《决策探究》2010年6月下，第60页。
